基于績(jī)效導(dǎo)向的行政事業(yè)單位預(yù)算管理

周鳳敏 盤錦市興隆臺(tái)區(qū)財(cái)政事務(wù)服務(wù)中心

引言

行政事業(yè)單位擔(dān)負(fù)著重要的社會(huì)職能，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范性關(guān)乎政府公信力，影響著公共資源的利用。但部分單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不規(guī)范，預(yù)算管理問題難以被發(fā)現(xiàn)，預(yù)算資金的分配和使用效果受到嚴(yán)重影響。為使國有資產(chǎn)得到充分利用，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的增值與保值，行政事業(yè)單位要樹立預(yù)算績(jī)效理念，建立以績(jī)效為導(dǎo)向的預(yù)算管理框架，以績(jī)效評(píng)價(jià)為紐帶，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果持續(xù)優(yōu)化預(yù)算體系，全面提升預(yù)算控制能力和績(jī)效考核評(píng)價(jià)水平。

一、行政事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意義

（一）促進(jìn)行政事業(yè)單位功能的發(fā)揮

實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算資金使用情況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，科學(xué)優(yōu)化資金配置結(jié)構(gòu)，主動(dòng)改善預(yù)算管理中的不足，可促進(jìn)國有資源的合理配置，避免公共資源的浪費(fèi)，使行政事業(yè)單位社會(huì)職能得到充分發(fā)揮。

（二）規(guī)范行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)

目前大部分行政事業(yè)單位都處于“重投入，輕管理”的管理模式，不僅預(yù)算編制不規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行缺乏控制，且預(yù)算公開程度低，存在資金浪費(fèi)現(xiàn)象[1]。積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效考核，建立指標(biāo)透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算績(jī)效考核制度，使預(yù)算評(píng)價(jià)公開化、透明化，對(duì)預(yù)算編制和執(zhí)行進(jìn)行全過程監(jiān)督，確保預(yù)算管理工作有序執(zhí)行，可促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，推動(dòng)“陽光行政”，助推行政事業(yè)單位高效運(yùn)行，有效強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算控制能力，使預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行保持一致，規(guī)范行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

（三）強(qiáng)化行政事業(yè)單位成本經(jīng)費(fèi)控制能力

隨著行政事業(yè)單位的改革，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，行政事業(yè)單位成本費(fèi)用受到影響，社會(huì)對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)安排問題越來越關(guān)注。面對(duì)新形勢(shì)，為落實(shí)“過緊日子”的政策，杜絕奢靡浪費(fèi)，行政事業(yè)單位就要加強(qiáng)預(yù)算控制。行政事業(yè)單位實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理，嚴(yán)格控制經(jīng)費(fèi)支出，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)，深入挖掘節(jié)支潛力，便可進(jìn)一步壓減一般性支出。因此，從成本經(jīng)費(fèi)控制層面來講，落實(shí)預(yù)算績(jī)效對(duì)強(qiáng)化行政事業(yè)單位成本經(jīng)費(fèi)控制能力有很大幫助。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在的主要問題

（一）預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)不足

行政事業(yè)單位在性質(zhì)上與營利性企業(yè)有較大差異，帶有一定公益性，由政府直接管控，資金多源自財(cái)政補(bǔ)貼。因此，資金穩(wěn)定，沒有業(yè)績(jī)壓力，很多時(shí)候只注重收入、分配、使用，對(duì)于資金使用效益缺乏關(guān)注，預(yù)算績(jī)效理念難以深入人心，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理抱有應(yīng)付心態(tài)。而且目前大部分行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理形式較為粗放，多以政策文件作為導(dǎo)向，對(duì)于財(cái)政資金浪費(fèi)問題沒有針對(duì)性的績(jī)效手段，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)操作還存在難點(diǎn)。

（二）預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)不科學(xué)

要想使預(yù)算績(jī)效發(fā)揮應(yīng)有功能，就要設(shè)計(jì)合理的績(jī)效指標(biāo)。只有在確?？?jī)效指標(biāo)科學(xué)、合理的前提下，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果才能真實(shí)反映出行政事業(yè)單位預(yù)算資金的使用情況，得出客觀的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。但是，目前行政事業(yè)單位績(jī)效指標(biāo)大多缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)，仍以定性指標(biāo)為主，沒有針對(duì)預(yù)算項(xiàng)目分設(shè)細(xì)化指標(biāo)，導(dǎo)致績(jī)效指標(biāo)難以下達(dá)，無法落實(shí)。而且由于績(jī)效指標(biāo)不具指導(dǎo)性，導(dǎo)致預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行松弛，預(yù)算績(jī)效考核流于表面，難以實(shí)現(xiàn)考核目的。

（三）預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制不健全

實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)是揭示單位預(yù)算管理的問題，使預(yù)算編制與執(zhí)行形成管理閉環(huán)，從而減少預(yù)算編制與執(zhí)行中的不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)默F(xiàn)象[2]。然而，行政事業(yè)單位雖然都在提倡實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理，卻沒有構(gòu)建配套的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方式單一，停留在事后管理階段，導(dǎo)致預(yù)算管理問題得不到及時(shí)的處理。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果未得到有效利用

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是預(yù)算管理工作安排的重要依據(jù)，是行政事業(yè)單位預(yù)算分配和使用的主要導(dǎo)向之一[3]。然而，目前行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果多不具權(quán)威性，且評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用程度不高。從行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用情況來看，應(yīng)用范圍十分有限，很多時(shí)候未將其作為預(yù)算調(diào)整的依據(jù)。在實(shí)際的預(yù)算管理中，一些績(jī)效表現(xiàn)不好的項(xiàng)目，沒有真正做到減少預(yù)算。另外，未基于評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行追責(zé)問效，導(dǎo)致各部門對(duì)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的積極性不高，使得預(yù)算績(jī)效管理效能受到嚴(yán)重限制。

三、完善行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理的措施

（一）營造預(yù)算績(jī)效實(shí)施環(huán)境

行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施難，根本原因是對(duì)該理論的錯(cuò)誤理解，認(rèn)為實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理會(huì)增加工作量，導(dǎo)致基層配合度不高，缺乏預(yù)算績(jī)效實(shí)施的環(huán)境。因此，行政事業(yè)單位要從多個(gè)方面、多個(gè)角度，營造預(yù)算績(jī)效實(shí)施環(huán)境。首先，行政事業(yè)單位應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)政策文件，借助信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，為相關(guān)的人員提供針對(duì)性的學(xué)習(xí)資料，并加大對(duì)預(yù)算績(jī)效管理重要性的宣傳，使單位內(nèi)部人員都能正確認(rèn)識(shí)傳統(tǒng)績(jī)效管理模式的弊端，樹立預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)。其次，行政事業(yè)單位要明確預(yù)算績(jī)效的規(guī)則和要求，基于預(yù)算績(jī)效理論框架，對(duì)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行提出相應(yīng)要求，從而把控預(yù)算管理源頭，為實(shí)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)奠定基礎(chǔ)。最后，為避免財(cái)政資金的浪費(fèi)，行政事業(yè)單位要轉(zhuǎn)變思維，從事后管理轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程管理，對(duì)整個(gè)預(yù)算過程進(jìn)行監(jiān)控，定期檢查預(yù)算落實(shí)情況、執(zhí)行進(jìn)度，保障預(yù)算始終可控。

（二）優(yōu)化預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)

預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)缺乏合理性，就難以產(chǎn)生客觀的評(píng)價(jià)結(jié)果。行政事業(yè)單位應(yīng)基于《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，從不同角度、不同維度，建立全方位考核指標(biāo)。在指標(biāo)設(shè)立中，所設(shè)指標(biāo)體現(xiàn)行政事業(yè)單位公益性特點(diǎn)的同時(shí)，還要體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益。例如，為使績(jī)效指標(biāo)成為成本費(fèi)用控制的依據(jù)，強(qiáng)化行政事業(yè)單位預(yù)算支出控制能力，成本費(fèi)用評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置要以業(yè)務(wù)評(píng)價(jià)為主，財(cái)務(wù)指標(biāo)為輔；為了使評(píng)價(jià)指標(biāo)準(zhǔn)確、客觀反映預(yù)算目標(biāo)執(zhí)行率，在收入費(fèi)用評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇方面，要采取財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)指標(biāo)并重的指標(biāo)；為了使績(jī)效指標(biāo)體現(xiàn)出預(yù)算資金投入與產(chǎn)出的比率，針對(duì)經(jīng)營性資產(chǎn)或投資方面的績(jī)效指標(biāo)，要以財(cái)務(wù)指標(biāo)為主，業(yè)務(wù)指標(biāo)為輔。總之，設(shè)置全方位的績(jī)效指標(biāo)，通過各項(xiàng)指標(biāo)達(dá)成率，便可找到預(yù)算管理問題所在，揭示行政事業(yè)單位真實(shí)財(cái)務(wù)狀態(tài)，各項(xiàng)指標(biāo)達(dá)成率可成為行政事業(yè)單位推進(jìn)改革工作的導(dǎo)向。

（三）構(gòu)建配套預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制

構(gòu)建完善的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制是預(yù)算績(jī)效指標(biāo)得以執(zhí)行的前提條件。因此，行政事業(yè)單位要根據(jù)自身經(jīng)營規(guī)劃，來革新預(yù)算績(jī)效方式，構(gòu)建配套的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。首先，行政事業(yè)單位要結(jié)合財(cái)務(wù)狀態(tài)以及預(yù)算統(tǒng)籌方案，設(shè)置量化、細(xì)化的預(yù)算績(jī)效管理目標(biāo)，并將該目標(biāo)進(jìn)行分解，要求相關(guān)業(yè)務(wù)部門落實(shí)相應(yīng)工作目標(biāo)，從而使預(yù)算績(jī)效管理具體化，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的量化。其次，要根據(jù)預(yù)算績(jī)效考核要求，明確預(yù)算管理工作中的責(zé)任主體，評(píng)價(jià)重點(diǎn)項(xiàng)目，將責(zé)任細(xì)化到部門與崗位層面，并設(shè)置月度、季度和年度考核標(biāo)準(zhǔn)，從而通過階段性考核評(píng)價(jià)提高預(yù)算管理工作效率，找出預(yù)算管理效率低下的原因和責(zé)任人。最后，要建立預(yù)算編制與執(zhí)行監(jiān)督制度，對(duì)預(yù)算編制與執(zhí)行的細(xì)節(jié)作出要求。在監(jiān)督與監(jiān)控的過程中，為了及時(shí)地掌握預(yù)算執(zhí)行信息，可加強(qiáng)對(duì)信息技術(shù)的應(yīng)用，通過信息管理系統(tǒng)來提高預(yù)算執(zhí)行的透明度，使預(yù)算執(zhí)行始終受到監(jiān)控，從而避免超預(yù)算執(zhí)行。

（四）充分利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)的目的就是為了利用評(píng)價(jià)結(jié)果促進(jìn)預(yù)算管理體系的改革。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的利用，通過評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)預(yù)算結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。具體來講，行政事業(yè)單位要針對(duì)績(jī)效目標(biāo)和預(yù)算目標(biāo)，設(shè)置預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果利用機(jī)制，明確達(dá)標(biāo)與不達(dá)標(biāo)的獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)。若預(yù)算使用效率和效益理想，要給予表揚(yáng)，后續(xù)預(yù)算調(diào)整要有所傾向，同類項(xiàng)目要大力支持，從而促進(jìn)國有資產(chǎn)的增值。若預(yù)算執(zhí)行結(jié)果不達(dá)標(biāo)，要對(duì)因決策失誤、管理不善導(dǎo)致不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，予以批評(píng)，責(zé)令其限期整改。倘若整改效果不理想，仍無法達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，要減少當(dāng)年預(yù)算，從而避免預(yù)算資金的浪費(fèi)。此外，要建立評(píng)價(jià)結(jié)果公開制度，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行公示，提高行政事業(yè)單位預(yù)算的公開度、透明度，接受人民群眾的監(jiān)督，從而促進(jìn)行政事業(yè)單位積極進(jìn)行預(yù)算管理改革。

結(jié)語

推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，對(duì)于公共資源的高效利用有著很大的幫助。但行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理在一些方面存在不足，無法對(duì)預(yù)算使用進(jìn)行客觀考核。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)構(gòu)建配套預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，建立預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)體系，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)執(zhí)行力。