建立解決產(chǎn)能過剩長效機制研究
——基于山東的調(diào)研報告

張會恒

（安徽財經(jīng)大學(xué),安徽 蚌埠 233041）

建立解決產(chǎn)能過剩長效機制研究
——基于山東的調(diào)研報告

張會恒

（安徽財經(jīng)大學(xué),安徽 蚌埠 233041）

產(chǎn)能過剩是近年來我國經(jīng)濟發(fā)展的“痼疾”，也是我國經(jīng)濟發(fā)展的“阻力”之一。本輪產(chǎn)能過剩形成的原因主要是國內(nèi)外市場有效需求嚴重不足，地方政府通過投資拉動GDP的愿望強烈、行政干預(yù)過多，企業(yè)信息不對稱、創(chuàng)新不足。解決產(chǎn)能過剩要加大改革力度，特別要切實落實市場在資源配置中的決定性作用等方面，研究建立統(tǒng)籌兼顧、標本兼治的解決產(chǎn)能過剩的長效機制。

產(chǎn)能過剩；長效機制；政績考核機制

針對當(dāng)前我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和造船等行業(yè)存在嚴重產(chǎn)能過剩、引起國家高度重視并出臺相關(guān)政策措施的情況，2014年3月24日至28日，作者隨民建中央調(diào)研組到濟南、淄博、濰坊、青島等市，就“加大改革力度，建立解決產(chǎn)能過剩的長效機制”進行專題調(diào)研。在調(diào)研的基礎(chǔ)之上，提出建立解決產(chǎn)能過剩長效機制的政策建議。

一、山東產(chǎn)能過剩的基本情況及特征

民建中央調(diào)研組先后與山東省政府以及濟南市、淄博市、濰坊市、青島市政府及企業(yè)界代表召開七場座談會，實地參觀考察了山東東岳集團、海思堡服飾有限公司、堯王控股集團、歌爾電聲產(chǎn)業(yè)園、盛瑞生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園、青島海關(guān)及青島保稅港區(qū)等。

（一）產(chǎn)能過剩的基本情況

同全國其他省份一樣，山東省產(chǎn)能過剩問題也較為明顯，特別是產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)仍有一批在建、擬建項目，加劇了產(chǎn)能過剩的嚴峻形勢。

國務(wù)院在《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2013]41號）中劃定鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和船舶5個產(chǎn)能過剩行業(yè)，山東省政府《化解過剩產(chǎn)能的實施意見》（魯政發(fā)[2014]4號）根據(jù)山東的具體情況增加了煉油和輪胎2個產(chǎn)能過剩行業(yè)，共包含7個產(chǎn)能過剩行業(yè)。根據(jù)被調(diào)研單位提供的資料，整理出山東省7大產(chǎn)能過剩行業(yè)的基本情況如表1。其中，濟南主要涉及鋼鐵、水泥和煉油三個行業(yè)，青島涉及鋼鐵、水泥、平板玻璃、船舶、煉油和輪胎六個行業(yè)，濰坊有鋼鐵、水泥、船舶、煉油和輪胎5個行業(yè)，淄博有鋼鐵、水泥、電解鋁和平板玻璃4個產(chǎn)能過剩行業(yè)。表中全國的數(shù)據(jù)是2012年的，數(shù)據(jù)來源于國務(wù)院《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2013]41號）。

表1 2013年山東產(chǎn)能過剩的基本情況表 單位：%

（二）產(chǎn)能過剩行業(yè)特征

1.多為進入門檻低的行業(yè)

產(chǎn)能過剩行業(yè)多屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè)和資金密集型產(chǎn)業(yè)，企業(yè)進入門檻低；加之在審批環(huán)節(jié)重量不重質(zhì)，控制規(guī)模而不限定質(zhì)量的政策偏差，容易產(chǎn)生企業(yè)的盲目投資和地方政府的投資沖動。例如，目前我國的輪胎產(chǎn)量為全球總產(chǎn)量的1/3，山東的輪胎產(chǎn)能又占全國的一半。但是，山東這一輪胎生產(chǎn)大省現(xiàn)在卻面臨著嚴重的產(chǎn)能過剩問題。主要原因在于多年來地方政府為追求政績，沒有考慮市場容量的實際承受能力；加之前幾年輪胎行業(yè)利潤比較高，很多企業(yè)前期不做市場調(diào)研便進行巨額投資，帶有很大的盲目性。

2.多為環(huán)境污染嚴重的行業(yè)

在我國，由于缺乏強制性的技術(shù)和環(huán)保方面的國家標準或省級標準，產(chǎn)能過剩行業(yè)往往是存在嚴重的高能耗、高污染的行業(yè)。山東的鋼鐵、電解鋁、輪胎、船舶、水泥、煉油和平板玻璃等都具有這一特征。以一個規(guī)模化的輪胎廠為例，耗能如下：半鋼胎每生產(chǎn)一噸輪胎耗電1020KWh、水1.8噸、標準煤0.35噸；全鋼胎每生產(chǎn)一噸輪胎耗電790KWh、水1.6噸、標準煤0.29噸；此外，輪胎生產(chǎn)過程還向大氣排放大量的二氧化碳及二氧化硫等有害氣體。

3.多為落后產(chǎn)能的過剩

產(chǎn)能過剩大多屬于落后產(chǎn)能的過剩，特別集中在價值鏈低端的產(chǎn)品和同質(zhì)化的產(chǎn)品中。從行業(yè)內(nèi)部看，在低技術(shù)水平、低附加值產(chǎn)品產(chǎn)能大量過剩的同時，存在著高技術(shù)水平、高附加值產(chǎn)品產(chǎn)能的嚴重不足，并且這種低端產(chǎn)能過剩和高端產(chǎn)能不足的現(xiàn)象長期并存。例如，同質(zhì)化壓延玻璃產(chǎn)能過剩而中空玻璃、安防玻璃等產(chǎn)能不足；國內(nèi)鋼鐵總體嚴重過剩，但是特種鋼仍需進口等。

4.多為產(chǎn)業(yè)集中度低的行業(yè)

產(chǎn)能過剩行業(yè)的低端產(chǎn)品大多生產(chǎn)工藝成熟、技術(shù)較為穩(wěn)定、產(chǎn)品的同質(zhì)化程度較高、行業(yè)進入門檻較低、建設(shè)速度快、投資規(guī)模不是特別大，短期內(nèi)產(chǎn)能易于擴張，加之對地方的GDP、稅收、就業(yè)拉動作用較為顯著，不少地方政府對此類項目非常重視、并給予很多優(yōu)惠扶持政策，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)嚴重、產(chǎn)業(yè)集中度較低。有專家指出，中國3-5家較大規(guī)模的龍頭輪胎企業(yè)基本上就能滿足國內(nèi)市場的需求。而山東省便有幾百家輪胎企業(yè)，絕大多數(shù)企業(yè)根本談不上什么規(guī)模。韓國的船廠主要集中在現(xiàn)代、大宇、STX等幾家大型船舶企業(yè)，而我國有上千家，僅山東就有幾十家，導(dǎo)致我國單個船廠訂單規(guī)模不到韓國的五分之一。

5.產(chǎn)能過剩的地區(qū)差異、行業(yè)差異明顯

除船舶外，山東的鋼鐵、電解鋁、平板玻璃、水泥行業(yè)的產(chǎn)能利用率都高于全國平均水平，其中，電解鋁、平板玻璃、水泥行業(yè)的產(chǎn)能利用率高于80%，不存在產(chǎn)能過剩問題。但是，各地市也存在差異，例如，全省看，電解鋁行業(yè)的產(chǎn)能利用率為95.9%，產(chǎn)能利用率較高，而淄博為65.3%，存在嚴重的產(chǎn)能過剩問題。全省的水泥行業(yè)沒有產(chǎn)能過剩問題，但被調(diào)查的四個城市都存在嚴重產(chǎn)能過剩現(xiàn)象。煉油和輪胎行業(yè)則是全省過剩，但是青島不存在產(chǎn)能過剩問題。

二、山東省化解產(chǎn)能過剩的主要做法

山東省委、省政府高度重視化解產(chǎn)能過剩工作。2014年2月，山東省政府出臺了貫徹國發(fā)[2013]41號文件化解過剩產(chǎn)能的實施意見，明確了化解產(chǎn)能過剩工作的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標、基本路徑及政策措施等。2月底，省政府又召開電視會議，對化解產(chǎn)能過剩工作進行具體部署。當(dāng)前，這項工作已經(jīng)全面鋪開，主要做法有以下幾個方面：

1.以改革創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級統(tǒng)領(lǐng)過剩產(chǎn)能化解

在更加注重發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和企業(yè)市場主體作用的同時，進一步強化宏觀調(diào)控監(jiān)管職能。實施六大傳統(tǒng)行業(yè)升級改造計劃；利用產(chǎn)能嚴重過剩形成倒逼機制推動企業(yè)自主創(chuàng)新；引導(dǎo)國有資本從產(chǎn)能過剩行業(yè)向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和公共事業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移；推動產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，培植市場競爭力強、帶動作用大的龍頭骨干企業(yè)，推進企業(yè)兼并重組。

2.充分發(fā)揮行業(yè)規(guī)劃和政策引導(dǎo)和約束作用

嚴格執(zhí)行國家鋼鐵、鋁、水泥、輪胎、船舶、煉油和平板玻璃等行業(yè)的產(chǎn)業(yè)準入條件；加強土地、價格、財稅等政策引導(dǎo)和監(jiān)督。對未經(jīng)核準、備案的產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)項目一律不再批準使用土地、岸線。實施差別化價格政策，對生產(chǎn)能力嚴重過剩行業(yè)的能耗、水耗達不到行業(yè)標準以及污染物排放達不到環(huán)保標準、污染總排放量超過標準的企業(yè)，提高其差別電價加價標準，實施懲罰性電價、超定額用水累進加價等。對不能按時完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的企業(yè)、對不能嚴格執(zhí)行環(huán)境排放標準的企業(yè)實行限制性信貸政策。堅決遏制各類財政資金流向產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項目。

3.通過嚴格項目審批管理遏制過剩產(chǎn)能的盲目擴張

（1）制定比國家標準更為嚴格的產(chǎn)業(yè)政策，提高準入門檻。2011年修訂發(fā)布的的《淄博市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)意見和指導(dǎo)目錄》中，進一步提升建材、冶金等行業(yè)的準入標準，將國家產(chǎn)業(yè)政策中鼓勵發(fā)展或允許發(fā)展的鋼鐵冶金、焦化、水泥、建陶、碳素等行業(yè)項目全部列為限制類；把一些能耗高的設(shè)備如冶金行業(yè)中的鐵合金和一段式煤氣發(fā)生爐、輕工行業(yè)中的日用玻璃落后生產(chǎn)裝備、粘土磚生產(chǎn)等從限制類列入淘汰類。（2）嚴格清理整頓，嚴禁新增過剩產(chǎn)能。淄博市認真貫徹落實《國家發(fā)改委、工信部關(guān)于堅決遏制產(chǎn)能過剩行業(yè)盲目擴張的通知》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)[2013]892號）的相關(guān)要求，對違規(guī)在建項目進行自查和清理，并對產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)的新建項目實施禁批。（3）對確需建設(shè)的項目，將在全面落實產(chǎn)能等量或減量置換的原則下依法依規(guī)予以審批。

4.全面落實“四個一批”化解任務(wù)

（1）推動企業(yè)兼并重組，整合消減一批。把企業(yè)兼并重組作為加強資源整合、化解產(chǎn)能過剩、提高發(fā)展質(zhì)量效益的重要手段，整合消減一批過剩產(chǎn)能。（2）建立節(jié)能減排倒逼機制，改造提升一批。充分發(fā)揮節(jié)能減排硬約束對淘汰落后產(chǎn)能、化解產(chǎn)能過剩的倒逼作用，改造提升一批過剩產(chǎn)能。（3）提高產(chǎn)業(yè)標準，強制淘汰一批。實行高于國家的節(jié)能標準，強化產(chǎn)業(yè)標準的正向激勵和底線倒逼作用，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加快淘汰壓縮落后產(chǎn)能。（4）實施“走出去”戰(zhàn)略，有序轉(zhuǎn)移一批。積極支持具有相對比較優(yōu)勢的產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)到境外投資建廠、建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，有序轉(zhuǎn)移過剩產(chǎn)能。

5.提高標準淘汰壓縮落后產(chǎn)能

切實強化環(huán)保和技術(shù)標準硬約束，采取不斷加嚴地方行業(yè)標準的方式，對產(chǎn)能過剩行業(yè)形成倒逼機制。例如，從2003年起，山東省對造紙業(yè)采用逐步提高環(huán)境標準，在8年內(nèi)將COD排放標準由420毫克/升逐步提升到100-60毫克/升（比當(dāng)時國家標準高4-7倍），在整個過程中沒有采用行政命令手段關(guān)閉任何一家造紙廠，而是通過環(huán)境標準的倒逼機制促使企業(yè)或自行關(guān)停、或主動被兼并重組或通過技術(shù)進步轉(zhuǎn)型升級。全省草漿企業(yè)由最多時的近100百家減少到7家，使山東造紙業(yè)的整體核心競爭力穩(wěn)居全國首位。

6.扎實做好妥善安置職工和社會穩(wěn)定工作

把妥善安置職工工作為化解過剩工作的重中之重，切實負起責(zé)任，落實相關(guān)政策。積極穩(wěn)妥地解決在化解產(chǎn)能過剩中產(chǎn)生的職工勞資關(guān)系變更問題、社會保障關(guān)系接續(xù)問題、不同程度的拖欠職工工資問題、集資款償還賠償?shù)葐栴}。創(chuàng)新對下崗失業(yè)人員的再就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)服務(wù)，努力保持社會穩(wěn)定。

三、建立解決產(chǎn)能過剩長效機制的幾點建議

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，本輪產(chǎn)能過剩形成的原因既有國內(nèi)外市場有效需求嚴重不足的原因，也有地方政府通過投資拉動GDP的愿望強烈、行政干預(yù)過多的原因，同時還有企業(yè)信息不對稱、創(chuàng)新不足的原因。山東在化解產(chǎn)能過剩方面做了大量的工作，雖然在建立治理產(chǎn)能過剩的長效機制方面做了有益的嘗試，但總體看還是以強化新建項目審批、提高準入標準、嚴格準入管理、強制淘汰等行政手段推動為主。這種做法在地方政府中具有較強的代表性。

以往經(jīng)驗表明，這些措施雖然在短期內(nèi)一定程度上緩解產(chǎn)能過剩，但不能從根本上治理產(chǎn)能過剩，且與“市場在資源配置中起決定性作用”的改革取向及取消行政審批改革的大趨勢不符。同時，如果光治標不治本，那么幾年一次的產(chǎn)能過剩輪回現(xiàn)象將不斷出現(xiàn)。因而，通過改革創(chuàng)新促進產(chǎn)能過剩標本兼治長效機制的建立在現(xiàn)階段尤為緊迫，這也是國發(fā)[2013]41號主要任務(wù)之一。

（一）建立企業(yè)為主體、政府為引導(dǎo)的創(chuàng)新機制，提高產(chǎn)品的市場競爭力

如上分析，產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)往往是進入門檻低、環(huán)境污染嚴重且通常處于產(chǎn)業(yè)價值鏈的低端的產(chǎn)業(yè)。原因在于低技術(shù)水平往往產(chǎn)業(yè)進入的技術(shù)門檻低，在現(xiàn)有政績考核機制下引發(fā)和加劇高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)和價值鏈低端產(chǎn)品的重復(fù)建設(shè)，并進一步導(dǎo)致產(chǎn)能過。在產(chǎn)能過剩形成后，低技術(shù)水平會阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)產(chǎn)品出口，造成落后產(chǎn)能淘汰障礙和產(chǎn)品“走出去”障礙，為治理產(chǎn)能過剩問題制造障礙。因此，通過創(chuàng)新特別是技術(shù)創(chuàng)新解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展的節(jié)能環(huán)保問題、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)不斷升級、提高產(chǎn)品的市場競爭力是化解產(chǎn)能嚴重過剩的根本出路。

為此，要建立企業(yè)為主體、政府為引導(dǎo)的創(chuàng)新機制。把企業(yè)能做的交給企業(yè)，利用市場力量解決技術(shù)創(chuàng)新中的各種問題；政府重點做好企業(yè)和產(chǎn)業(yè)不能解決的公益性、普適性服務(wù)。因為，僅由市場配置各種資源，現(xiàn)實情況是國內(nèi)企業(yè)大多會選擇市場手段 (如不斷增加投資、加強營銷力度等)而非提高技術(shù)創(chuàng)新能力來獲得市場競爭力。所以，依靠政策的引導(dǎo)和激勵來提高技術(shù)創(chuàng)新水平是必要的。提出以下建議：

（1）政府承擔(dān)基礎(chǔ)性技術(shù)的研發(fā)工作并實現(xiàn)資源共享。政府部門應(yīng)該借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，主動承擔(dān)起基礎(chǔ)性技術(shù)的研發(fā)工作，實現(xiàn)資源共享。另外，政府還應(yīng)該激勵構(gòu)建行業(yè)關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)、引進、消化平臺，充分利用有限資源，集中力量攻克行業(yè)技術(shù)難關(guān)，以便行業(yè)創(chuàng)新能力的培養(yǎng)和核心技術(shù)的形成。

（2）推動市場化科技孵化的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)及缺乏商品化的吸引力是我國技術(shù)創(chuàng)新中的重大瓶頸問題，科技孵化是解決問題的重要方式。我國目前的科技孵化器通常為政府出資創(chuàng)辦，以創(chuàng)業(yè)園、創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心等形式出現(xiàn)，屬于基地型孵化器。近幾年，隨著市場化改革的深入和創(chuàng)新型企業(yè)家群體的快速成長，民間資本參與科技創(chuàng)新的積極性不斷被激發(fā)出來，市場主導(dǎo)的能力型孵化器迅速成長起來。釋放市場的潛力，鼓勵多種科技孵化模式相關(guān)補充、共同發(fā)展是未來的趨勢。淄博市“在國外創(chuàng)新孵化、在國內(nèi)加速轉(zhuǎn)化”的新型模式值得學(xué)習(xí)。

（3）加大知識產(chǎn)權(quán)保護力度。政府要在知識產(chǎn)權(quán)保護上加大力度，防止創(chuàng)新成果在無保護的情況下大量模仿形成產(chǎn)能過剩并挫傷創(chuàng)新型企業(yè)的創(chuàng)新熱情。技術(shù)創(chuàng)新成果產(chǎn)權(quán)明晰化和知識產(chǎn)權(quán)的保護，不僅有利于促進技術(shù)創(chuàng)新成果的商業(yè)化和市場化，提高技術(shù)創(chuàng)新成果的利用率，而且還有利于間接激發(fā)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的內(nèi)在動力。

（二）完善政策的制定、執(zhí)行、評價和考核機制，提高政策的有效性

如上所述，產(chǎn)能過剩的地區(qū)差異、行業(yè)差異明顯。原因在于形成產(chǎn)能嚴重過剩的原因極為復(fù)雜，而這種復(fù)雜的因素在各地區(qū)和各產(chǎn)業(yè)又有不同的表現(xiàn)形式和程度。因此，政策制定不能“一刀切”，要有差異化和靈活性。同時，抑制地方政府投資沖動和企業(yè)盲目投資的政策又要有標準的統(tǒng)一性和執(zhí)行的公平性。為此，要完善政策的制定、執(zhí)行、評價和考核機制，提高政策的有效性。

（1）建立政策制定預(yù)評價機制。在政策制定中充分考慮政策執(zhí)行過程中各種可能走樣的情況并采取必要的預(yù)防措施，防止對市場自發(fā)產(chǎn)能調(diào)整扭曲的不良政策效應(yīng)，避免出現(xiàn)“越調(diào)控總量、投資越踴躍、產(chǎn)能越過剩”的情況。政策內(nèi)容也要考慮其合理性，比如，調(diào)研中企業(yè)普遍反映總量控制為主要手段的產(chǎn)能調(diào)控方法缺乏科學(xué)性和有效性，而應(yīng)該通過標準嚴格市場準入，包括產(chǎn)品質(zhì)量標準、技術(shù)標準、能耗標準、排放標準和安全標準等淘汰落后產(chǎn)能。防止不同政策之間的沖突，完善化解產(chǎn)能過剩政策的配套性和一致性。為避免造成“政策性產(chǎn)能過剩”，應(yīng)建立建立政策預(yù)評價機制。

（2）建立政策執(zhí)行責(zé)任追究制度。產(chǎn)能過剩的原因之一正在于地方政府往往為了保護轄區(qū)內(nèi)的就業(yè)和稅收（以及回扣）的來源，為追求GDP高速增長帶來的政績而有選擇的的執(zhí)行或不執(zhí)行政策，例如通過降低節(jié)能環(huán)保標準、安全標準，違反勞動法規(guī)、低地價甚至零地價供給、稅收減免、財政補貼等方式招商引資，扭曲了市場信號，影響了企業(yè)正常的投資決策，甚至使得在其它地區(qū)不賺錢的產(chǎn)品由于在新投資地成本的減少而成為盈利企業(yè)，從而造成產(chǎn)能的過剩。因此，要營造公平競爭環(huán)境，建立責(zé)任追究制度，對未批先建、不批私建等問題要堅強動態(tài)監(jiān)管；對違背環(huán)保標準、質(zhì)量標準等政策要求行為者，在完善相關(guān)法律法規(guī)、有法必依、執(zhí)法必嚴的基礎(chǔ)之上，提高違法者的違法成本。

（3）完善政策評價和考核制度。在產(chǎn)能過剩調(diào)控政策落實過程中，由于部分措施的不到位，查處力度不夠到位，產(chǎn)生了“重審批，輕監(jiān)管；重制度，輕執(zhí)行”的不良現(xiàn)象，往往是控制住了合規(guī)守法企業(yè)，而放任了違法違建企業(yè)。在一些地方，虛報、瞞報淘汰落后產(chǎn)能，以及以假淘汰、重復(fù)申報等手段騙取政策獎勵的案例時有發(fā)生。這些現(xiàn)象已經(jīng)較為嚴重地削弱了產(chǎn)業(yè)政策權(quán)威性和政府部門的公信力。

（4）加強政策措施的科學(xué)性和合理性。政策手段既要區(qū)分國際金融危機背景下需求下滑導(dǎo)致的市場萎縮型產(chǎn)能過剩、地方政府間競爭發(fā)展模式背景下投資沖動型產(chǎn)能過剩及節(jié)能減排背景下環(huán)境壓力型產(chǎn)能過剩，也要區(qū)分市場正常性產(chǎn)能過剩、發(fā)展階段性產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩及需求相對性過剩。對產(chǎn)能嚴重過剩、環(huán)境嚴重污染、無利潤空間的企業(yè)無需政策手段，市場自然會淘汰它；對產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴重過剩、環(huán)境嚴重污染、但單個企業(yè)卻有利潤的企業(yè)，要嚴格執(zhí)行環(huán)境、能耗、水耗、技術(shù)和規(guī)模等標準，強迫其推出；對產(chǎn)能嚴重過剩、較少環(huán)境污染、但缺少產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景的企業(yè)，也要通過產(chǎn)業(yè)重組等政策手段讓其推出市場；對產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩、較少環(huán)境污染、但單個企業(yè)發(fā)展前景好的企業(yè)要支持其做強做大。總之，政策要根據(jù)具體情況，分行業(yè)、分類別制定，充分發(fā)揮政府手段和市場手段兩種手段的作用，并以充分發(fā)揮市場手段為主。

（三）激活市場競爭機制，提高市場集中度

如前所述，產(chǎn)能嚴重過剩產(chǎn)業(yè)多為產(chǎn)業(yè)集中度低的行業(yè)，而通常情況下，像鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶、煉油和輪胎等產(chǎn)品同質(zhì)化程度較高的產(chǎn)業(yè)對規(guī)模經(jīng)濟要求較高，市場集中度也較高。但是，由于各種原因，這些行業(yè)市場集中度不高，無序競爭現(xiàn)象嚴重，產(chǎn)業(yè)規(guī)模比較分散，降低了產(chǎn)業(yè)整體效率。為此，要通過市場機制推進產(chǎn)能過剩行業(yè)的兼并和重組，并做好以下工作。

（1）加快轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)的經(jīng)濟增長模式改革。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，建立治理產(chǎn)能過剩的長效機制是化解產(chǎn)能過剩的必由之路。由于我國經(jīng)濟增長模式具有很強的政府主導(dǎo)特征，在某種程度上，它也是形成我國產(chǎn)能過剩的體制性原因。因此，長效機制的建立必然要求政府主導(dǎo)的經(jīng)濟增長模式向創(chuàng)新驅(qū)動型的經(jīng)濟增長模式的轉(zhuǎn)化，并把化解產(chǎn)能過剩與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、大氣污染治理、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展等緊密結(jié)合起來。

（2）進一步深化市場化改革。不斷深化行政管理體制和投資體制改革，逐步轉(zhuǎn)化政府的直接干預(yù)和參與經(jīng)濟發(fā)展為創(chuàng)造公平的市場競爭環(huán)境。深化財稅體制改革，理順中央和地方政府間財權(quán)和事權(quán)劃分，減輕地方財政支出壓力，降低GDP政績考核的權(quán)重，從制度上抑制地方政府的投資沖動。建立和完善能真實反映市場供求狀況和資源稀缺程度以及生態(tài)補償?shù)膬r格形成機制。

（3）支持企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)改造。推進優(yōu)勢企業(yè)兼并重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度，增強企業(yè)市場競爭力。重點支持企業(yè)通過等量或減量置換落后產(chǎn)能、開展產(chǎn)能的綜合利用、大力促進節(jié)約生產(chǎn)、清潔生產(chǎn)等有利于節(jié)能降耗、減排治污、提高產(chǎn)品質(zhì)量為主要內(nèi)容的技術(shù)改造，推動淘汰落后。

（4）建立企業(yè)退出的援助機制。切實解決好失業(yè)人員安置問題，建立淘汰落后產(chǎn)能的長效機制需要完善落后產(chǎn)能的退出機制。

一方面淘汰落后產(chǎn)能涉及地方經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，部分地區(qū)由于對淘汰落后產(chǎn)能工作認識上的偏差會產(chǎn)生一定阻力；另一方面，關(guān)停落后產(chǎn)能使企業(yè)財產(chǎn)損失和債權(quán)債務(wù)難以處理、職工分流和下崗安置、補償以及拖欠職工工資支付等任務(wù)重等問題，企業(yè)從自身利益考慮也往往缺少主動性。特別是，一些企業(yè)還沒有到了過不下去的地步，主動調(diào)整的積極性和能力有限。前者可以通過建立地方能源消耗總量考核體系，倒逼地方政府痛下決心、壯士斷腕，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，解決產(chǎn)能過剩問題。后者要通過明確政府在解決企業(yè)因壓縮產(chǎn)能產(chǎn)生的人員安置等方面的責(zé)任和義務(wù)，調(diào)動企業(yè)化解過剩產(chǎn)能的積極性。同時，要進一步加強資本市場、產(chǎn)權(quán)交易市場改革，為企業(yè)退出提供法律和制度保障。

Research on Establishing Long-term Mechanism of Overcapacity Governance——Based on the Investigation Report of Shandong

Zhang Hui-heng
（Anhui University of Finance and Economics,Bengbu Anhui 233041，China）

In recent years,overcapacity is a chronic malady which restricts China's economic development.For the following reasons, the current excess capacity was formed:the serious insufficient of effective demand in both domestic and foreign markets;the local governments'strong desire of pulling GDP by investment and excessive administrative intervention;information asymmetry and lack of innovation of enterprises.To solve the overcapacity,the government has to intensify reform,realize the decisive role of the market in allocating resources and set up a long-term mechanism which is balanced and can treat the symptoms and root causes.

overcapacity,long-term mechanism,evaluation system for government officials'performance

F124

A

1672-0547（2015)04-0006-04

2015-07-05

張會恒（1962-),男,安徽臨泉人,安徽財經(jīng)大學(xué)安徽經(jīng)濟社會發(fā)展研究院教授、博士,研究方向:產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。

安徽省社科規(guī)劃項目 “安徽省民營經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”（AHSK11-12D04)；安徽省教育廳人文社科重點研究基地項目“我國地區(qū)間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀與趨勢分析”（SK2013A004)。