如何破解低效用地困局

隨著工業化、城鎮化的深入推進，我國正在面臨用地需求持續增長和土地資源逼近極值的雙重壓力，建立最嚴格的集約用地、管地制度已經刻不容緩。這也成為1月15日召開的全國國土資源工作會議的重要議題之一。

記者近日在上海、重慶、浙江等多個省區市調研了解到，受到發展水平的限制和“GDP至上”的政績觀影響，一些地方節約集約用地的主動性不夠強，尤其作為用地主體的企業，節約用地動力不足。一些地方的建設用地已逼近耕地紅線，土地利用總體規劃底線面臨挑戰。

土地開發已經到了“喉嚨口”

據統計，在我國960萬平方公里的陸地國土上，適宜進行大規模、高度工業化開發的國土面積只有約180萬平方公里。與此同時，我國城鎮化每年將保持1個百分點左右增長，每年新增城鎮人口在1400萬左右，按人均100平方米建設用地計算，每年需要新增1400平方公里城市建設用地。特殊的資源國情和特定的發展階段已經決定了土地節約集約利用是我國面臨的現實選擇。

在土地資源約束加大和土地需求持續擴張的雙重壓力下，許多地方的建設用地已逼近極值。地處東部的上海市是建設用地資源最為緊缺的地區之一。上海市規劃和國土資源管理局局長莊少勤介紹，全市所有地方的土地都已經到了“喉嚨口”了，未來還有11400公頃可用，如果按以前每年新增建設用地4500公頃來計算，兩三年就用完了。

在中部地區，湖南省益陽市赫山區國土資源分局副局長何立林說：“從赫山區目前建設用地儲備資源看，按現在每年200公頃新增建設用地計算，還能干五六年就要逼近耕地紅線了。”

內蒙古自治區情況也不樂觀。按照土地利用總體規劃，全區到2020年建設用地總規模預期達到162.28萬公頃，而到2013年底實際已達156.58萬公頃，剩余空間5.7萬公頃。按每年需求量3萬公頃計算，2015年后將無規劃新增建設用地規模可用。

與此同時，我國土地資源粗放利用的狀況尚未根本轉變。據測算，中國的國土經濟密度（每平方公里土地上承載的GDP）約為美國的1/2，日本的1/18。

節約集約用地呈現三大特點

一是東部緊、中西部松。記者走訪發現，由于土地資源約束趨緊、供需矛盾較為緊張，東部地區的土地節約集約意識普遍較強，對于土地利用的要求更為嚴格。例如，上海已經規定，從現在到2020年，城市建設用地總規模控制在3226平方公里內;2020年以后，將實現規劃建設用地總規模“零增長”。與之相比，中西部地區雖然也采取了一些措施促進土地節約集約利用，但總體而言主動性還不強，在執行相關規定時“手也偏松”。2012年度國家級開發區土地集約利用評價顯示，中、西部地區的工業用地產出強度僅為東部地區的一半。記者在一些中西部省份采訪時，不少基層干部也表示：“土地在中西部還不是那么緊張，可以騰挪建設的空間很大，而且現在正處于建設發展時期，還顧不上談節約集約用地的問題。”

二是政府熱、企業冷。從2008年至今，國務院和國土部已先后出臺《關于促進節約集約用地的通知》、《單位GDP和固定資產投資規模增長的新增建設用地消耗考核辦法》、《節約集約利用土地規定》等多個文件，明確了各級國土部門在節約集約用地方面的具體職責。但作為主要用地主體的企業，節約集約用地的主動性還不夠強。一些已經開始想辦法提高存量土地利用效率的工業企業承認，如果不是當地用地實在緊張，又不能搬到中西部去，企業可能也不會考慮集約用地的問題。

三是標準嚴、監管弱。以工業用地出讓為例，按照國家規定，單位用地投資產出強度、容積率、建筑密度等都有嚴格標準。但記者調研發現，在實際的土地利用中仍有不少地方達不到規定標準。究其原因，有的是考慮到招商引資需要而“不想管”，有的是缺乏供后土地利用的具體數據而“管不了”，甚至在明知存在土地閑置的情況下，也因為種種原因而難以收回。

深層癥結制約用地思路轉變

受到發展水平的限制和“GDP至上”的政績觀影響，一些地區在招商引資時放松了節約集約用地的要求。記者在湖南、重慶等中西部地區采訪時，一些基層干部甚至表示，決不能因為沒有達到土地集約標準這種“小事”，就耽誤了招商引資的“大事”。

部分地方對“土地財政”的過度依賴也不利于提高節約集約用地的水平。原國家土地副總督察甘藏春曾在一次會議上談到，土地財政是一個客觀事實，但目前我國的土地財政主要依賴擴大新增建設用地規模，通過土地出讓來獲取收益，地方政府主要的建設資金來源于土地出讓收入，這樣客觀上促使了多賣地、快賣地、早賣地、賤賣地，犧牲了子孫后代的利益。

目前的評價考核體系不夠完善，缺乏有力的激勵約束機制，也影響了節約集約用地的落實。不少國土干部反映，現有的節約集約用地評價是由國土部來主導，評價的對象主要是下級國土部門，實際工作也主要由地方國土部門負責。一些參與節地評價的專家認為，節約集約用地的主體責任還在地方政府，目前的評價方式很難體現這種責任。黑龍江省牡丹江市國土局局長趙剛坦言：“現在土地怎么用還是要看政府主要領導，如果沒有一票否決的責任追究機制，即使有好的節約政策也難以發揮作用。”國土部人力資源中心副主任、國土資源節約集約模范縣（市）創建指導處處長孫習穩也認為，應將土地節約集約利用程度作為一項考核指標納入干部評價考核體系。

“節約集約用地不是國土部門一家的事。”中國土地勘測規劃院土地利用規劃評審中心副主任左玉強認為，節約用地是一個綜合性問題，而不是單純的土地利用問題，僅靠單個部門很難推動，目前節約集約用地之所以還面臨種種障礙，正是因為沒有形成合力。未來需要建立起以政府為主導、部門之間相互協調、社會公眾廣泛參與的“共同責任”機制，明確各級政府、各部門、各行業在推進節約集約用地中的責任，各司其職、協調聯動，加強對節約集約用地各個環節的監督、檢查和執法，保證和促進各項措施落地。（據《瞭望》新聞周刊）