事業單位型代建單位對政府投資項目施工招投標階段造價控制研究

馮革宇

(遼寧省省直工程項目管理辦公室，遼寧 沈陽 110013)

0 引言

事業單位型代建單位對政府投資項目造價有管控之責，隨著《關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》自2015 年1 月1 日起施行，將對投資失控問題起到硬約束，所以，無論從不影響投資效益、浪費國家財力的國家需要，還是從提升各參建單位工作效率，盡職盡責的崗位工作需要，都要做好造價管理工作，避免出現政府投資項目造價決算超預算的情形。本文就施工招投標階段造價管理存在的問題和對策進行探討，旨在為事業單位型代建單位的造價控制工作提供有益幫助。

1 項目招投標階段造價管理存在的問題

(1)代建單位選取合作單位的模式差異。對勘察設計、施工、設備和材料采購等選取模式的不同，會導致后續造價控制工作方式的不同，對政府投資項目造價產生影響。

(2)選用的施工單位資質等級超過項目本身要求的資質等級。如果業主和代建單位選擇的施工單位資質等級超過其代建的項目本身要求的資質條件，那么施工單位取費標準高勢必會造成投資的提高。

(3)工程招標管理工作存在各種干擾。地區和行業保護主義思想存在，出現了人為干擾因素和行政干預現象，另外還存在個別招標代理機構對招投標過程搞暗箱操控，從中漁利。

(4)招標文件的編制質量較低。

1)最低價中標的市場現狀導致投標單位走“低價中標，高價索賠”之路，招標文件中未對不平衡報價采取防范措施，限制不平衡報價工作不實。

2)采用模擬工程量清單招標時，模擬樣本選取相似度問題，清單存在錯、漏、重等。比如某項目的外墻裝飾工程招標的工程量清單沒有對架子或是吊籃等措施項目的相關招標進行描述。又如存在項目特征描述不準確，材料設備的暫估價和品牌的給定過于寬泛等問題［1］。

3)專業工程項因無二次深化設計圖，只能以暫定金額列項計入，未經投標的競價，單價確定依據不充分，另外和實際施工時的工程變更因素產生疊加效果，造成造價失控。比如某醫療項目醫療用房對手術室空調等級由萬級變百級的調整，病房單人間變雙人間，中心供氧系統點位數量的增多，DSA 室原為預留現變為啟用都會造成造價大幅增加。

4)有暫估價項目時，對暫估價、暫定價、新增綜合單價如何認定約定不清、描述模糊造成爭議和糾紛。

5)造價單位沒有發現施工圖設計的不完整、不準確、重漏等問題，直接降低了工程量清單編制質量，從而影響招標文件的編制質量。

(5)合同管理工作中存在漏洞。

1)與各參建單位簽訂的合同文本不完備、內容不全面、條款不清晰，缺乏嚴謹性、可操作性。比如某工程項目合同條款:“因承包人的原因在本合同約定的竣工日期未按要求完成施工，每延期一日按合同價款的千分之五向發包人支付遲延違約金。”這條未明確違約金的上限，發生工期違約時處理起來存在爭議，所以合同條款應清晰、明確。

2)施工合同對綜合單價調整、措施費用計取、變更簽證程序等內容約定不明確。比如某工程合同條款:“國家或省級、行業建設主管部門頒發的計價辦法，省、市政府相關文件及省、市工程造價管理部門的有關文件。”其中未明確結算執行的文件出臺的時段等內容，所以結算期限越長存在爭議問題就會越多。

3)合同管理水平低，合同執行過程中管理不嚴，如合同條款“項目經理、技術負責人及其他管理人員必須與投標文件一致，未經招標人的書面允許，承包人不得更換投標項目經理。承包人未經招標人許可更換項目經理，處承包人80萬元/人次的違約金。”市場現狀是投標的項目經理往往不能履約到位，業主單位也往往被動接受現實，缺乏操作性的合同條款形同虛設。又如變更、簽證辦理不及時、不規范，導致項目后期出現大量的變更和索賠，造成投資增加。對工期被迫延長或停工后造成投資增加的風險防范沒有針對性、預見性、操作性。

4)代建單位的招標文件編制和合同管理工作脫節，合同起草過程中造價單位往往對項目的合同管理沒有專人負責，合同管理力量相對薄弱。

2 應采取的具體措施

(1)注重項目建設的頂層設計。

1)代建單位要在平行發包、總分包、聯合承包、合作承包、設計采購施工交鑰匙工程總承包、CM 承包 (階段式承包)、伙伴關系(Partnering)承包等幾種模式中按項目特點和市場現狀選取最適合本項目的建設模式。

2)要根據代建項目的特點和需要，合理確定資質等級要求。

3)可爭取主管部門批準，對造價、進度、質量、安全分方向聘用資信好的項目管理公司或工程監理公司進行分方向的專項管理。

4)項目組的組建要把政府工程造價管理機構納入進來，選派精通土建、機電專業的造價人員，常駐現場，進行項目全過程造價咨詢服務工作。

(2)嚴格招投標管理，防范人為因素干擾。

1)政府等部門嚴把招標方式審定關，法定公開招標的不要批準邀請，能采用電子評標的不采用紙質評標。

2)建立合作單位信譽評分機制，形成短名單，擇優選取招標代理機構。

3)采取電子評標時，做好評標專家信息保密工作，建議相關部門對評標過程的一切活動全程監控記錄，選用高清監控設備，進行全覆蓋、無死角監控，從評標人員、工作人員進入評標大樓到離開評標大樓進行全程有聲監控。

4)評標前要做好以下兩方面工作:第一，要提高招標信息發布透明度，讓更多潛在投標人獲取招標信息，參加投標;第二，要進行資格預審，嚴格資格審查，對投標人的經濟糾紛、合同履行等情況做詳細了解，對不符合條件的要在投標前進行排除。

5)代建單位評標人員要向評標專家詳盡介紹本項目的相關情況，樹立評選“最適合本項目的施工單位”評標導向，引導其按項目特點采取科學、客觀的評分辦法評分。

6)目前評標專家“權責脫節”狀況已嚴重影響評標專家的評標行為，政府部門要制定強化評標專家責任的規章制度，實行“評定結果再檢驗”，同時要測算合理評標時間，給評標專家充足的工作時間來科學評標，防止“走過場”。

7)建設單位可委派造價單位人員參與評標。

(3)強化參建人員的造價控制主體責任。

1)代建、使用、造價、設計、監理單位要各負其責、齊抓共管，人員配置上同時嘗試聘請設計、造價方面專家擔任設計監理、造價監理。代建單位和造價單位對造價控制負有主體責任，使用、設計、監理單位和外聘專家都對使用單位負有責任。

2)充分重視聘用造價單位的服務質量。造價公司對項目全過程進行跟蹤審計，代建單位要組織力量對造價單位提供的服務成果進行核驗，代建單位對造價單位的重點工作內容要做好四階段考核:第一，做好概預算核查工作，組織力量對項目概算、預算實行科學、合理的測算，尤其是編制施工招標文件工程量清單，確定攔標價的核查，當然代建單位和業主單位要創造前期工作條件，如業主單位和代建單位要做好主要材料和設備的市場考察，結合設計單位提供的市場調查分析和技術經濟比較意見，對主要材料和設備進行及時、經濟、適用的選定［2］;第二，定期共同核定施工工程量，同時督促造價單位根據對項目未來投資支出的預測和已完成工程項目的實際支出及時找出兩者差異(即完成計劃值和實際值的比較)，結合組織、技術、合同等，對下一步工作進行分析、預測，采取有效的防范措施對造價進行預控;第三，施工階段要嚴格現場簽證管理、變更控制，督促造價單位及時認定變更材料或設備價格，做好索賠和反索賠，及時掌握工程造價變化;第四，做好竣工結算工作考核，為造價單位和施工單位對接創造良好工作環境，并要規范造價單位的行為，保持其客觀公正、不偏不倚。

3)提升監理單位服務質量，對監理單位的招標要明確要求配備一名懂得土建、機電造價審核的監理工程師。加強對施工方案、現場簽證、工程變更、結算材料等的造價審核，改變監理單位只擔負安全員、質量員之責，輕造價管控的現狀。

4)外聘專家要肩負起造價管控之責，進行技術、經濟審核。第一，外聘設計方面專家對方案設計、初步設計、施工圖設計的審核可及時發現錯、漏，減少設計失誤，減少重大設計變更和方案變化的發生，會同施工圖審查機構、政府消防、規劃、人防等部門共同對設計把關;第二，加強對造價單位工作成果把關，如審核招標文件標的的編制及評標辦法是否恰當，設計變更和簽證的合理性，結算審計等。

5)代建單位會同設計、造價、招標代理單位做好圖樣會審、招標答疑等開標前期的工作。

(4)加強招標文件編制的管理。根據以往項目管理工作經驗并結合現有項目的實際情況進行招標文件的編制工作，編制出高質量的招標文件。施工招標文件編制可采用以下幾點:

1)施工招標的目的是選擇信譽好、實力強、同類項目業績多、合理“最低”價的企業來承擔項目施工建設，所以評標辦法要按項目量體裁衣，而現階段施工企業間的競爭主打價格牌，為中標而采取對數量、時間、風險的不平衡報價，不合理讓利，為防范該現象，杜絕低于成本價中標、高價索賠事件的發生，可采取以下三種措施:第一，選擇合理“最低”價，“最低”價必須高于項目成本，評標時評標專家可對總報價、分部分項工程報價、材料、設備價格進行審核，發現不合理報價，評標專家應進行質詢，投標人無合理解釋應采取扣分、廢標等措施，以保證選取到合理低價;第二，明確采取各種防范不平衡報價的懲罰措施，評標辦法中可設定分部分項工程的最高限價，對于超最高限價的按照評標辦法中該部分分值為零處理或廢標處理，另外也可以設置分部分項工程控制價，投標人在此控制價±10%以外報價的按廢標處理，防范不平衡報價，做到選取到“低價有度”的施工單位［3］;第三，采取招標后合同簽訂時交分項工程造價風險抵押金的方法，平均合理報價的采取差額補交抵押金的形式進行結算的，代建單位應予以通過建立。

2)工程量清單項目特征的描述應盡可能翔實具體，措施項目清單應明列，防止遺漏，為保證清單的準確性，代建單位要組織造價、設計、招標代理機構、造價監理和外聘專家對施工圖、工程量清單進行共同審核［4］。

3)招標文件中對各項費用的計取調整和承擔進行明確，同時明確罰則，設定罰款上限，明確竣工驗收程序、標準、時間等，寫明索賠與反索賠部分內容;相關費用的承擔要明確到位，如材料、設備價格調整辦法，結算所執行的文件，并明確工程量增減超模擬工程量一定比例的單價結算調整辦法。

4)工期調整及工期時間的具體界定必須事先約定。

5)招標文件施工專項條款中必須事先明確對招標人所發包的其他單位和分包單位對施工交叉、配合等引起的施工降效產生的相關費用的承擔［5］。

(5)嚴格工程合同簽署階段管理。

1)要加強合同條款的權威性、合理性。第一，使用國家、地方制定的《建設工程施工合同》《建設工程施工專業分包合同》等標準合同文本，改變目前承包合同的起草不針對工程項目的特點，能抄就抄，簡單修改的狀況;第二，起草和簽署前要經過法律咨詢，盡量細化說明可能會產生的分歧和問題，避免在后期結算過程中因合同條款不明確而發生糾紛，另外造價單位確定的合同管理人員須提早介入，全稱跟蹤合同執行。

2)在合同條款中做好影響工程造價的事前控制工作，明確工程計量支付、工程變更、手續辦理、稅費繳納、索賠條款、工程量調整、暫估價專業分包工程、暫估材料價調整、竣工結算等條款的約定［6］。

3)加強合同的準確性，如某工程合同條款:“施工所需電、水源由發包人提供接口，承包人負責接至施工現場。”這種條款不完整、不準確，應寫明水、電、電信等管線接口地點、接通時間和狀態，電的接口要細化到變壓器名稱，道路的起止地點，開通的時間，路面達到的狀態，施工場地的面積和達到的平整程度等，這些都要詳細描述，結算時才不會存在該方面的爭議。

4)加強合同的完整性，做到全面具體，嚴謹精確。比如某項目合同的工程款撥付條款:“發包人按形象進度依據承包人實際完成并雙方確認的工程量折算的工程款的80%向承包人支付工程進度款，承包范圍內的工程驗收合格并經政府相關部門審計完成后十日內支付政府相關部門審定工程款的95%，剩余5%工程款作為質量保證金。”實際由于簽證變更辦理、雙方確認工程量等工作往往滯后于施工進度，這就為80%工程款數額的確定帶來了爭議，又如某項目合同條款“承包人承擔法律法規以及按規范、標準要求必須進行的各類復試檢測，所發生的一切費用由承包人承擔。”但是已有明文規定防雷、智能、室內環境等檢測費用應由業主單位承擔，所以該合同條款不嚴謹精確。

5)合同要完全響應招標文件，前后呼應，邏輯嚴密［7］。

6)針對工程建設過程中漠視安全、更換投標項目班子人員、掛靠、轉包、違法分包等行為要研究制定有效合同條款，嘗試建立風險抵押金擔保等制度，采用經濟處罰手段加大合同履行管理力度。

(6)加強對政府投資項目的監督力度。拓寬社會監督對政府投資的參與面，如有條件請審計、招標、造價監管部門進行專業監督、行政監督，這樣可加大監督力度又延伸了監督的領域，可以及早發現問題，及時采取造價控制措施，提高政府投資的使用效益［8］。

3 結語

代建單位的項目施工招投標階段造價管控工作涉及面廣、綜合性強，應該逐級建立管理體系，研究如何由滯后轉變為超前，由被動轉為主動，由靜態轉向動態監控，以適應市場變化，更好地為國有資金使用把關，全面提升事業單位型代建單位的造價控制水平。

［1］吳世勇. 工程量清單計價模式下建設單位在招標階段對工程造價的控制［J］. 才智，2008 (4):44-45.

［2］王新華. 淺論國家投資項目工程造價失控的原因及對策［J］. 水利水電工程造價，1998 (1):53-54，64.

［3］李建峰，熊清源，李偉，等. 不平衡報價模式及其防范對策研究［J］. 四川建筑科學研究，2006 (2):180-184.

［4］吳艷紅. 工程建設招標階段造價控制存在問題和解決對策［J］. 科技與創新，2014 (9):113，161.

［5］吳紅霞. 淺述代建模式下工程項目成本的有效控制方法［J］. 建設監理，2010 (5):33-35.

［6］尹琳琳. 政府投資項目的投資控制問題研究［D］. 天津:天津大學，2010.

［7］丁建華. 淺議招投標階段工程造價控制［J］. 中國招標，2013 (7):19-22.

［8］李芬. 談加強政府投資代建制項目的工程造價管理［J］.閩西職業技術學院學報，2009，11 (4):24-26. PMT