農房抵押貸款的現實風險分析及防范機制研究

蘇州市農村金融學會課題組

農房抵押貸款的現實風險分析及防范機制研究

蘇州市農村金融學會課題組

2014年1月，中央“一號文件”首次決定進行農房抵押試點工作，但農房抵押貸款在我國仍然存在法律風險、信用風險、市場風險與操作風險等各類風險，試點工作應從修改法律法規、推進確權登記、建立交易市場、完善支農機制以及加強信貸管理等五方面入手破除現實障礙，建立風險防范機制。

為解決農村融資難題，推動農村經濟發展，2014年1月，中共中央、國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》指出：2014年應加快農村金融制度創新，深化農村土地制度改革，慎重穩妥地推進農民住房財產權的抵押試點工作。為貫徹一號文件精神，國務院辦公廳在《關于金融服務“三農”發展的若干意見》中將慎重穩妥開展農民住房財產權抵押試點作為創新農村抵押擔保的方式之一，并要求相關部門按職責分工加以落實。賦予農民住房財產權抵押、流轉、處分等權能，是幫助農民融資貸款，盤活農村固定資產的重要推手，然而我國當前在法律法規、金融體系、市場建設等方面仍存在著諸多困境。分析農房抵押貸款的主要風險、研究防范策略、完善相關制度、突破現實困境是激活這一沉睡資產的必經之路。

一、農房抵押貸款的主要風險

（一）法律風險

農房抵押涉及兩個層面：房屋的抵押與宅基地使用權的抵押。根據《物權法》第182條的規定，以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。以建設用地使用權抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。雖然該條規定了“地隨房走、房隨地走”的抵押原則，但僅明確了建設用地使用權的抵押問題，并未提及宅基地使用權，此處的語焉不詳使農房抵押是否適用“房隨地走”的原則無法得到確切的立法回應，農房抵押在操作與實施中存在風險，缺乏法律保障。

《物權法》第184條中提出了宅基地使用權不得抵押的規定。而宅基地使用權不得抵押的邏輯起點是宅基地使用權不得轉讓。根據《物權法》第152條的規定，宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施；根據第153條的規定，宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。從一系列條例中可以看出，我國法律目前并未賦予宅基地使用權轉讓、收益的權能，這就導致了宅基地使用權在抵押上失去了法律根基，后續極有可能引發一系列風險問題。

（二）信用風險

信用風險是指借款人不能履行還本付息的責任而使商業銀行的預期收益與實際收益發生偏離的可能性。信用風險主要體現為：一是因抵押物價值不實而導致的風險。農村房屋常常具有地理位置復雜、周邊環境較亂、建造年代老舊、結構樣式復雜、面積較難確定、房屋質量不高等特殊性，而這些均能成為造成抵押物價值不實的風險因素。二是因借款人欺詐而導致的風險。涉農經營項目本身存在著較大的不確定性，因技術及管理等因素，導致借款人經營不善，影響還款的情況時有發生，借款人可能采取欺詐手段，騙取超過其償還能力的貸款。

（三）市場風險

市場風險是指相關市場的價格發生變動而使商業銀行的預期收益與實際收益發生偏離的可能性。目前，政府尚未建立農房、農地交易的市場或平臺，缺少完善的農房交易管理制度及相關市場機制，農房在抵押登記、確權、評估、流轉、處置等方面均存在一定的政策及市場空白，風險顯而易見。

（四）操作風險

農房抵押貸款目前處于探索試點階段，在辦貸程序設置、具體操作規程、各類風險防范等方面，授信機構還存在不完善之處，使得授信機構可能需要承擔因操作不規范或操作失誤而造成的風險。

二、風險防范機制的建立健全

（一）修改法律法規

為實現農房抵押融資，《物權法》等相關規定應加以完善。第一，應當賦予宅基地使用權完整的用益物權權能，使宅基地使用權既能夠占有、使用，更能夠轉讓、抵押。第二，明確宅基地使用權與農房財產權適用“地隨房走、房隨地走”的抵押基本原則，維護農村資產的有序利用與經濟生活的和諧穩定。第三，賦予農民住房財產權的轉讓、收益、抵押的權能，使農民有權利在其房屋上設立抵押權。

（二）推進確權登記

我國的農村集體土地所有權、宅基地使用權、農村房屋所有權等的登記確權工作仍然存在登記管理機構不健全、確權登記單位混亂、農房產權模糊不清等問題。理順權屬關系、明確登記機關、建立統一的登記平臺是推進我國農村資產確權登記的重要舉措。我國可根據《物權法》第10條的規定，建立突破城市住房與農民住房之分的統一的登記平臺，將國有建設用地使用權、集體土地使用權、集體建設用地使用權、土地承包經營權、宅基地使用權等集體土地的地上他物權均由統一的登記機關統一確權并登記發證。與此同時，建立健全與確權登記相關的配套措施，如農房市場價值的評估方法、農房登記信息的公開與查詢規則等。

（三）建立交易市場

培育建立農村產權交易市場是實現農房抵押權的重要保證。第一，借鑒先進經驗，建立本地市場。我國當前已成立數百家農村產權交易市場，其中部分交易市場發展較為成熟，可在借鑒學習基礎上依托本地市場建立產權交易市場。第二，探索交易模式，推動資源配置。農村產權包括集體土地使用權、集體建設用地使用權、土地承包經營權、宅基地使用權、農民住房所有權等各類產權，應積極探索創新針對不同產權的交易模式，推動資源的整合配置，探索農村產權交易市場與城市產權交易市場在多個層面的掛鉤對接。第三，收取適當費用，政府適當補貼。為支持交易市場的運營與發展，可以給予政府性補貼，尤其在交易市場建立初期，但補貼也不能過高，以防行政力量過多干涉市場交易。第四，行政主管單位應當加強對交易市場規范化運營、信息公開、交易流程合規等方面的監督管理，對違法違規的交易行為進行處罰，維持交易秩序。

（四）完善支農機制

發揮政府財政金融支農機制作用，通過財政支持增強金融機構抵抗風險的能力，引導激勵金融機構開展農房抵押貸款業務。第一，加大財政支持力度。提高財政支持的比重，充分發揮財政支持的杠桿作用，設立專項基金，增強金融機構抵抗風險的能力與開展涉農業務的信心。第二，加強政策激勵機制。從建立長效的支農機制角度考慮，政府可在更大范圍內給予金融機構一定的優惠政策，并綜合運用再貼現、支農再貸款、減免稅收、減免手續費、調整轉存款利率等政策手段與經濟措施。第三，建立風險擔保體系。加強涉農信貸與涉農保險合作，將涉農保險投保情況作為授信要素，探索拓寬涉農保險保單質押范圍。建立多層次、廣覆蓋的農村擔保信用體系，通過擔保公司擔保、農村互助擔保、農村干部擔保等各類擔保形式，減少、轉移、分散、化解金融機構所面臨的農房抵押貸款的風險。

（五）加強信貸管理

金融機構應加強信貸管理工作。第一，控制貸款額度及期限。在考察各地農房抵押貸款實踐的基礎上，根據本地特點對農房抵押貸款的額度及期限有所限制，比如，可將額度控制在50萬以內，將期限控制在10年以內。第二，加強風控合規工作。建立健全客戶信用檔案，對申請材料存在瑕疵、信用記錄不佳的客戶慎重決策，同時加強貸款批準發放職責與貸款責任追究的力度。第三，注重貸后管理和風險評估。密切跟蹤抵押資產的狀況，做好貸款風險評估和動態監測，對客戶進行定期走訪調查，對發放的貸款資金的使用與經營進行管控。

總之，惟有在完善風險防范機制的前提下，才能突破當前的現實困境，將沉睡中的農民住房這一農村資產徹底激活，實現我國全面深化農村改革中的金融創新的重要目標。

（課題組長：樊震宙成員：周燕紅、徐青）