PPP模式中的金融支持問題研究

□肖劍飛

PPP模式中的金融支持問題研究

□肖劍飛

本文基于PPP模式的基本特點，分析了目前金融業在PPP模式中的不足，提出了PPP項目的綜合金融服務方案，及PPP模式中的金融風險及其控制措施。

PPP（Public-Private Partnerships）指政府的公共部門與企業私人部門通過合作的方式，來為社會公眾提供公共產品或服務的一種新型融資模式。PPP模式最早由英國政府在1992年提出，經過多年的發展，PPP模式已經證實，其能夠將政府公共部門在政策決策方面的優勢和企業私人部門在技術、管理和資金方面的優勢整合在一起，使項目各參與方的優勢互補，達到“共贏”的目標。國務院在2014年9月頒布了《國務院關于加強地方債務管理的意見》，對推動PPP項目的發展起到了催化作用。文件中明確規范了地方政府發行債券籌集資金的各種方式，使得PPP成為地方政府籌集基礎建設設施資金的主要模式，極大地促進了地方政府推進PPP模式的積極性。

一、當前我國PPP模式中金融業參與現狀分析

PPP項目由于所需投資的資金量巨大，杠桿融資率高，從項目建設到投資資本回收時間較長（一般10年以上）等特點，需要金融體系的大力支持，但是從我國的現狀來看，目前的金融體系尚不能適應PPP項目融資的要求，主要體現在以下幾個方面：一是缺乏項目融資支持。項目融資是國際上通行的PPP融資方式。傳統的公司貸款以企業擁用的固定資產作為貸款抵押品來獲取貸款，而項目融資則通常以項目未來的收益、項目的所有者權益及項目的固定資產作為抵質押品來獲得貸款，因此項目的債權人對項目發起人只具有有限追索權或者無追索權。同時從目前來看，我國提供項目融資的金融機構數量較少，在政策層面，與項目融資相關的擔保、保險等配套相關政策數量貧乏，使得PPP項目融資成本居高不下，PPP項目發起方想獲得融資的難度較大。二是項目融資缺乏多樣化手段。從目前來看，通過戰略投資者入股，發行固定利息債券、成立私募基金等方式籌集PPP項目資金比例較低，項目融資主要依靠銀行貸款。這主要是由于中國金融市場的發展不太完善，資本運營的水平較低，同時金融管制相對嚴格，造成PPP項目的權益性融資困難，使得PPP項目的融資風險過多的集中在銀行，制約了PPP項目在我國的發展。

二、PPP項目的綜合金融服務方案研究

金融業作為資本配置的行業可以充分利用綜合金融服務平臺優勢，整合資源優勢，為PPP項目發起方提供包括債券、股權等融資解決方案，并提供相應的咨詢服務。

（一）項目設立階段。一是PPP項目公司組建階段。PPP項目的實施通常采用公司制的組織模式，金融機構可以利用自身的資源與信息優勢，協助平臺公司引入私募股權投資機構及其他社會資本，共同組建PPP項目公司。二是交易體系設計顧問服務。發揮綜合金融服務平臺優勢，幫助平臺公司設計PPP項目交易結構，明確項目建設經營、服務提供、費用支付及補貼等交易體系涉及事項，并協助指定相關交易文本。三是特殊經營權顧問服務。從特許經營權、渠道許可、經濟性優惠政策、政府補貼模式、協調機制等多角度為項目發起方提供特許經營權顧問服務。

（二）項目融資階段。一是融資顧問服務。通過“股權+債券”的綜合融資安排，幫助PPP項目設計融資結構，具體包括項目公司股權比例的確定、對股東追索責任的確定、融資擔保結構的確定、融資項目未來現金流的預測、融資期限結構確定。二是債權人顧問服務。為債權人提供咨詢服務、擔保物的保全及追索，積極爭取債務重組和破產清算中債權人的表決權，最大程度保障債權人的保險和擔保權益。

三、PPP模式下的金融風險研究

（一）公共設施收費未能完全市場化。PPP模式順利發展的基礎是項目的特殊經營權，項目資金投入能否按時收回主要取決于項目的收費環境。在我國，基礎設施和公共設施的收費需經由發改委審定，未能實現市場化，比較典型的就是自來水費和電費。項目投資建設按市場規律運作，而項目收入與市場脫節，兩者之間存在諸多矛盾，導致了PPP項目的收益未能按照預期規劃實現。

（二）政府無力支付承諾的補貼。PPP項目中的一些公共項目，由于自身的特性，僅僅依靠用戶的付費不能實現項目的預期收益，因此在項目規劃階段，項目出資方會與政府協商并簽訂補貼協議，來實現項目的預期收益。但是在項目的實際建設和運營過程中，由于項目的建設和運營時間很長，造成不確定性增加，一些經濟落后地方的政府可能存在無力支付當初承諾的補貼、項目投資難以完全收回的情況。

（三）PPP項目相關法律保障不完善。目前我國尚未正式出臺PPP項目的相關法律法規，公共項目建設中一旦出現風險，項目出資方沒有相應的法律文本來維護自身權益，同時未來出臺的PPP相關的法律法規，會影響現有PPP項目合同的合規性，對當前PPP項目的建設運營產生不利的影響。

四、PPP項目的金融風險控制措施

（一）優先把握項目實質經營風險，項目現金流是關鍵。PPP項目建設具有長周期、高負債的特性，同時涉及的工程領域廣闊，彼此之間的技術標準差異較大，管理水準參差不齊。在時間跨度很長的項目建設期及運營期間內，由于市場競爭加劇、政府政策變遷、新技術涌現、地方財政惡化等一系列因素，會造成項目的實際成本增加、收益遠低于預期收益、項目不能按期交工、財政補貼無法及時到位等情況。因此金融企業在對PPP項目進行盡職調查時，需要仔細評估項目的可行性，對于在項目運營中可能出現的風險進行梳理，識別出運營中重大風險點，提出風險控制措施，盡量完善運營操作過程。在PPP項目的選擇方面，建議把重點放在民生類，具有較強社會需求，同時未來現金流穩定的項目上。優先介入在當地具有壟斷性質的PPP項目，審慎介入在當地不具有壟斷性的收費項目。為了提高對項目風險的把握，金融企業需要對幾類重點的PPP項目，如垃圾處理、供電、供水，指定盡職調查指引，梳理出常見的風險點以及相應的風險控制措施，加強對前臺與后臺人員的專業指導，制定合同規范文本。

（二）遵循市場化操作是PPP項目成功與否的關鍵。合作對象的選擇異常重要，建議選擇的地方政府和國企，應當尊重契約精神，按制訂的合同和協議辦事。在考察地方政府時，我們可以研究地方財政收入和增長率、產業機構、地方投資環境、主要領導職位變動、過去地方政府債務違約等情況。在選擇地方國企時，將考察的重心放在管理層的項目經驗、企業的經營戰略規劃、目前的收入結構、利潤構成、信用記錄和過往法律訴訟案件，對于近年來管理層更換過于頻繁、被中央通報過重大危機案件、收入構成過于單一、利潤微博的國企，應當謹慎選擇作為合作對象。

（三）選擇有實力的社會資本作為PPP合作伙伴。金融企業參與PPP項目的優勢在于擁有的資金量龐大，同時熟悉資本市場運作和財務監管，弱勢在于PPP項目的具體建設與運營。如果沒有第三方合作伙伴，PPP項目的建設與運營只能依賴于政府公共部門與地方國企的管理運營能力和業務需要，金融企業在商業談判與經營監督方面將處于相對弱勢的地位。金融企業在PPP項目中引入建設與運營經驗豐富的社會資本作為合作伙伴，一方面有利于在與政府公共部門和地方國有企業的商務談判中占據主動，另一方面也可以降低項目的建設與運營風險，保證項目的順利實施。建議優先選擇在收費高速與橋梁、機場建設、城市供電供水供熱工程、自來水和污水處理工程、城市軌道交通、垃圾處理和焚燒發電等方面具有豐富建設與運營經驗的上市公司、央企、外資企業和實力強勁的民營企業，與金融企業共同開發拓展PPP業務。

（作者單位：農業銀行南京城北支行）