國有企業經濟效益和資產原值發生腐敗性流失的原因

周志華

國有企業經濟效益和資產原值發生腐敗性流失的原因

周志華

國有企業經濟效益和資產原值發生腐敗性流失的原因很多，其中最主要的原因是：用人不公、用人腐敗、國企負責人權力過于集中，對國企負責人的監督和約束失效，在公私交易領域中私企、民企非法交易成本的支出等。

國企；經濟效益；資產原值；流失；原因

國有企業（簡稱國企，以下同）之所以長期陷入困境主要是由于市場性虧損和腐敗性虧損所造成。市場性虧損主要由于缺乏整體利益驅動力，筆者在《缺乏整體利益驅動力是國企陷入困境的主要原因》一文中已進行比較深入的探討。本文專門針對腐敗性虧損的原因進行詳細的剖析。國企的腐敗性虧損具體表現為經濟效益和資產原值發生直接或間接的腐敗性流失。要研究清楚其原因還得從個體、私營企業的產權特征與國企的產權特征進行比較分析中入手。我們知道，個體、私營企業大多數是所有者與決策經營管理者合二為一的，其所有權、決策經營管理權都沒有發生任何分化，都是由投資者個人所掌握，這樣，所有者的利益與決策經營管理者的利益就具有天然的一致性，當然不存在決策、經營管理者通過以權謀私的手段損害企業的整體利益來滿足其私利的行為。而在那種名副其實的股份公司中，雖然所有權、決策權（通常是支配企業法人的財產法人機構——董事會所掌握）、經營管理權（通常為經理部門掌握）產生了分化，而且，由眾多股東的股份所形成的企業法人財產也具有"公共"的性質，因而也存在決策、經營管理者以權謀私損害企業整體利益來滿足個人私利的可能性，但股東們為了避免自身利益受到決策、經營管理者以權謀私行為的損害，自然極力地通過用人民主化、決策民主化、管理民主化和塑造以權力制衡（主要是所有權與決策、經營管理權之間的制衡）為基礎的有效監督機制來約束、監督決策經營管理者，因此，決策經營管理者很難將這種可能性變為現實。國企則不同，在商品經濟特別是市場經濟的條件下，國企所有者和決策、經營管理者不可能像在計劃經濟時代那種政企不分條件下都由政府來充當，更不可能像個體、私營企業那樣，都由投資者個人來充當，而是在政企分開這個前提下產生了分化。國企的所有者是一個高高在上的、抽象的國家，因此，國企的財產就具有一種公有性（或公共性）；另一方面，國企的決策、經營者都是一些具有自身利益的具體個人，他們自身的利益具有私有的性質。國企這種所有者的抽象性和財產的最高公有性與決策、經營管理者的個人利益的私有性這種兩極分離的事實，客觀上需要有最嚴密、最有效的監督制度來約束決策、經營管理者，特別是作為持有者的國家在改革開放后將決策、經營管理權下放給國企負責人后更應該如此，可遺憾的是，國家作為持有者在下放決策、經營管理權給國企負責人的同時，沒有配套地實施科學的、完善的、有效的監督制度。國家雖然也從上至下安排了許多不同層次的行政機構（政府部門）具體行使不同層次的國企所有權，并試圖通過這些不同層次的行政機構對不同層次的國企負責人進行監督。但問題是:這些行使國企所有權的不同層次的行政機構本身是沒有利益追求、沒有感覺、沒有理性的東西，自然產生不了任何監督積極性和監督作用，其監督作用就必須通過這些機構的負責人及工作人員才能發揮出來，而這些機構的負責人及其工作人員又不是國企的真正出資者和所有者，就是說，他們本身并不享受國企的利潤或利潤分紅，自然不會像個體、私營老板或真正的股份公司的股東那樣具有天然的監督決策、經營管理者的積極性和自覺性。而且這些機構的負責人及工作人員也像國企的決策、經營管理者一樣具有個人自身的私利，因而他們也具有與國企的決策、經營管理者串通起來，以權謀私、損害國企利益的可能性，不少地方的紀檢機構、監察機構、檢察部門所揭發出來的國企負責人的經濟犯罪案件與當地某些黨政負責人有牽連，說明這種可能性早已在某些地方變成了現實。這種可能性變為現實的客觀情況告訴人們:行使不同層次地方性國企所有權的不同層次地方行政機構的法定負責人本身同時具有監督國企決策、經營管理者和接受國家這個最終所有者監察的兩重性，這種兩重性表明:對國企的監督任務是多么復雜和艱巨。在沒有對國企形成科學、完善有效的監督機制情況下，國企的經濟效益和資產原值發生普遍的直接和間接的腐敗性流失就不算奇怪了。在對國企進行改革的過程中，國家試圖通過股份化改造來強化國企的集資和監督功能，但由于沒有政治體制方面的配套改善，大多數地方性國企的股份化改造都是換湯不換藥，流于形式，有的只是改個名稱（將某某廠改為某某有限股份公司）而已，國企的用人制度、決策制度、管理制度、財務制度、監督制度都沒有按股份制企業制度進行根本性改造。特別是在用人制度方面，與股份制企業的用人制度相悖。有的國企進行股份制改造時，黨委書記、董事長、總經理三位一體的由政府任命某一人擔任，權力更加集中，以權力制衡為基礎的科學、有效的監督機制更難形成。許多國企進行股份化改造后，其經濟效益、資產原值及社會集資發生直接或間接的腐敗性流失的現象更加嚴重。近來，國務院又設立稽察特派員總署，并制定了配套性的用人、財經、工作制度。向國有大型企業派出稽察特派員，以加強中央政府作為出資者對國有大型企業的決策、經營管理者的監督力度，這一具有創造性的重大舉措雖然實行不久，但實踐證明，能較好地解決中央直屬的大型國企造假賬及其負責人以權謀私導致其效益和資產原值發生直接腐敗性流失的問題。而對于如何防止如此眾多的地方性中小型國企的經濟效益和資產原值發生腐敗性流失，恐怕國務院在人力上難以派出如此眾多的稽察特派員。特別是對于如何防止個體、私營企業支出非法交易成本從而使國企失去了通過市場的公平競爭本應獲得的公對公的交易機會導致國企經濟效益而發生間接的腐敗性流失（后文還將詳細分析），稽察特派員制度恐怕也難以產生較理想的效果。因此，從理論上探討如何比較徹底地防止國企（特別是地方性國企）經濟效益和資產原值發生直接或間接的腐敗性流失仍具有重要的學術價值和實踐意義。為了深化對上述問題的研究，下面分別對國企的經濟效益和資產原值發生直接或間接的腐敗性流失的具體原因進行詳細的剖析。

國企經濟效益和資產原值發生腐敗性流失的具體原因有以下幾個方面。

（一）國企的用人制度與市場經濟所要求的民主、公開、公平競爭的用人原則不相適應，難以選擇到德才兼優的國企負責人，加上對國企負責人缺乏經常的、制度性的思想政治教育，埋下了國企經濟效益和資產原值發生腐敗性流失的病根。在市場經濟條件下，像國企這種所有權與決策、經營管理權高度分化，并存在國企所有權最高公有性與決策、經營管理者利益的私有性關系的特殊企業，想要避免其經濟效益和資產原值發生腐敗性流失，客觀上要求其決策、經營管理者不僅要具有較高的決策水平和較豐富的經營管理知識和經驗，而且更要具備很高的政治素質、道德水平和大公無私的精神，這種人原則性和政治責任心及社會責任感十分強烈，并具有一身的浩然正氣，一句話，要具有高度的抗腐能力。而要真正起用到這種人來擔當國企改革發展的重任，需要有科學的用人制度做保障。一般來說，品學兼優、德才兼備、作風正派、公正無私、講原則、講正氣而又有志于從事國企改革和經營管理的人，都希望通過民主的、公開、公平的競爭途徑來獲得國際領導人的職務，而十分鄙視那些通過特權，裙帶關系或行賄送禮等手段來獲得國企領導職務的人。然而，改革開放以來，國企用人制度恰恰與市場經濟所要求的這種民主、公正、公平、平等競爭的用人原則相悖，采用那些所謂“組織考察、領導內定、主管部門任命”的“黑箱”式的非民主、非公開、非透明、非公平的用人方法。用這種方法來選擇國企的領導人，能成為組織考察的對象，受到黨政領導人欽點或內定的人，大多數（雖不是全部）都是通過裙帶關系或行賄送禮極力接近掌握人事大權的黨政領導，從而成為這些黨政領導圈內人的政治投機者和銀營鉆者，說得明白點，都是一些跑官者和舍得花錢買官當的人。這種人拉關系、扯裙帶，巴結的本事倒是十分出色，有無決策水平和經營管理知識及經驗卻不一定，但可以十分肯定的是，這種人的政治素質和道德水平都十分低下，但貪財的膽量卻很大且手法十分高明。這種人在當上國企的“企業官”并掌握國企的決策、經營管理大權后，為了撈回上任前的“行賄成本+利潤”，就會無視黨紀國法，利用手中掌握的權力，搞錢權交易，通過受賄的方式，損害國企的整體利益，滿足他們個人的私欲，從而導致國企經濟效益和資產原值發生腐敗性流失。

國企用人制度的非民主、非公開、非公平和非競爭性，使不少國企的領導職務被不講原則、不講正氣、政治素質和道德水平低下的人所占據，本來就埋伏下國企經濟效益和資產原值發生腐敗性流失的危險性，加上長期以來缺乏對國企負責人進行經常性的、制度化的思想政治教育，使他們的政治思想和道德品質無法得到改造和提高，反而因不良的社會風氣的影響而日趨低下，這種危險性的程度就無法避免地大大提高了。

（二）在權力下放過程中沒有重視放權的平衡性和協調性，使國企的法定負責人的權利過于集中，在國企內部無法形成以權力制衡為基礎的監督機制，洞開了國企經濟效益和資產原值發生腐敗性流失的缺口。在改革開放20年來，通過政企分開、兩權分離、權力下放的改革，使不少國企的法定負責人及掌握行政大權的法人代表獲得了諸多的權力，其中勞動用工權、干部人事權、工資獎金權（又稱利益分配權）這三項至關重要的權利幾乎使國企的法定負責人掌握了一般干部職工的命運。而干部、職工及其代表機構——職代會和工會在權力下放過程中幾乎沒有增加任何實質性的、可操作的民主權利和監督權力。企業黨組織的政治核心作用、思想政治作用即紀檢會的黨紀監督作用也遭到了削弱，加上國企的法定負責人大多都通過黨政部門（這里指地方性國企的法定負責人和地方黨政部門）的特殊關系取得國企領導權的，有著非同一般的所謂“背景”，國企的干部、職工及黨紀監督人員更不敢輕易得罪他們。如上所述某些實行股份制改造的國企并沒有真正按照規范的股份制企業權力制衡原則和權力運作制度來設計國企內部的權力結構和權力行為準則，企業的法定負責人仍然由黨政部門內定和任命，而且大多數都是將董事長、總經理、黨委書記的權力集中于一人身上，企業的一般干部、職工、職代會、監事會、紀檢會對企業的法定負責人的權力產生不了有效制約作用，來自企業內部的監督作用在很大程度上失效。有的國企負責人受到檢察機關的調查，檢察人員向該企業的干部、職工取證時，他們也不敢大膽做證。由此可見，權力下放不協調、不平衡導致國企法定負責人權力過大、過于集中，對國企內部的監督機制的破壞已經達到何種程度。

（三）對國企負責人缺乏有效的責任約束，造成權大于責或有權無責的普遍現象，為國企的經濟效益和資產原值發生腐敗性流失打開了方便之門。如前所述，地方性國企的法定負責人大多都不是公開招聘，而是通過與當地黨政部門某些主要領導人的特殊關系而取得國企的決策、經營管理權的。在將決策、經營管理權授予他們之前，政府主管部門并沒有與他們簽訂具有法律效力的授權經營合同書，有的雖然形式上簽訂了任期內經營目標合同書，但合同書上權、利、責的內容不對等，大多都是權、利大于責任，或有權利而無實質性的責任，加上我國目前的法制機制還沒有真正形成，這種遠遠小于權與利的空洞的所謂“責任”在事后也沒有認真追究。比如，有的任期目標責任合同書上規定，達不到經營目標，要扣罰國企法定負責人多少獎金，這種沒有實質性的所謂“責任”條款，事實上也沒有執行，有的不僅達不到合同書的經營目標，而且把國企搞虧損了，資產原值減損了，甚至造成資不抵債而破產倒閉了，他們不僅沒有負任何賠償或刑事責任，而且獎金也不少拿，有的能寫個所謂的“交學費”的檢討書好就已經很不錯了。有些所謂“會做人”者，在國企虧損甚至破產倒閉后，將自己在任期內通過錢權交易所得的回扣（賄金）拿出一部分來打點上下左右，自有上級領導及得到他的“好處”的人用“這是市場不景氣的問題，不關他個人的事”之類的動聽辭言為其開脫責任，連個“交學費”的檢討也不用寫，廠長、經理或董事長照當，有的甚至調到黨政部門升了官。這種沒有實質性責任約束的經營承包方式，使這些國企負責人以權謀私的風險成本太低了，其實施錢權交易損害國企整體利益的腐敗行為的安全性太高了，等于為國企經濟效益和資產原值的腐敗性流失打開了方便之門。

（四）個體、私營企業非法交易成本的支出使國企失去了大量在公平競爭條件下本應獲得的公對公的交易機會，導致國企的經濟效應發生間接的腐敗性流失。這里所說的“非法交易成本”是指市場主體在競爭一切公有制法人單位（包括公有制企業、公有制事業單位、黨、軍、司法部門的法人單位，財政撥款的群眾組織如工青團、工會、科協、社科聯、文等聯法人單位等）交易項目的過程中，采用不正當的競爭手段，向這些公有制法人單位的法定負責人及其主管部門的領導暗中支出的賄金。在我國，由于所有制上“公私雙軌制”的存在，經濟成分中公私之間的比例經過20年的改革開放后，相差已經不是很大，所以，公司的交易面比一般資本主義市場經濟國家和少數還實行計劃經濟為主的國家（如北朝鮮、古巴）要寬得多。同時，又由于目前我國“市場游戲規則”還不夠完善，而且缺少民主和法制這兩手使市場主體（特別是私有性的市場主體）遵守這些“市場游戲規則”，加上腐敗風氣的不良影響，在競爭上述公有制法人單位的交易項目中，賄金的多少及接受賄金的安全狀況如何，就成為項目成交與否的決定因素。很顯然，在這種交易項目的競爭中，私有性市場主體比公有性市場主體（特別是國企）的成功率要高得多。因為，掌握上述公有制法人單位項目成交拍板權的某些腐敗分子自然知道接受個體、私營企業支出的非法交易成本比接受公有性市場主體的要安全得多，其原因有三:第一，個體、私營企業本身沒有嚴格的會計制度，也沒有健全的會計賬目，其非法交易成本的支出無需從帳上反映出來，只有“天知地知，你知我知”，法紀監督機構及執法機構無從查處。而國企則不同，不僅要嚴格的會計制度，而且有健全的會計賬目，生產交易過程中所有成本都必須從賬上反映出來，法紀檢察機構及執法機構容易查處。第二，即使少數私營企業也像國企那樣有嚴格的會計制度和較健全的會計賬目，但由于這些私營企業的整體利益與其決策、經營管理者的個人利益具有天然的一致性，可以從個人及家庭的消費資金中支出這筆非法的交易成本，無需從會計賬上的交易成本中反映出來。第三，某些個體企業（如個體包工頭、個體木材生意人等）根本沒有固定的經營場所，是一種游擊性經營活動。某一項交易項目的交易過程結束，錢到手后，又換一個地方，“東一槍，西一炮”，即使其支出了非法交易成本，法紀檢察機構及執法機構連調查對象也找不到。國企則不同，即使采“兩本賬”的方法來暫時隱瞞非法交易成本的支出，但因有其固定的營業場所，有長期任用的會計人員。“跑得了和尚跑不了廟”，即使其法定負責人調走了，企業的財務機構還在，其會計人員也還在，由于內外賬不符，所支出的非法交易成本很有可能被最終查出。由于以上三個原因，掌握著上述公有制法人單位項目項目成交拍板權的某些腐敗的負責人就不敢接受來自國企的非法交易成本的支出而較放心地接受個體、私營企業所支出的非法交易成本。他們在接受了個體、私營企業的非法交易成本后，就無視國企在設備、技術、人才、資金等方面的優勢而與個體、私企老板成交。因此，較多公有制法人單位的交易項目就自然地被個體、私營企業老板搶走了，從而使國企失去了在公平競爭條件下本應獲得的大量的公對公的交易機會，造成國企經濟效益間接地腐敗性流失。這種情況在建筑工程、木材交易、汽車修理、汽車加油、辦公用品的購置等交易項目中普遍地存在著。

（五）海關、邊防、公安、商檢、商務等行政執法部門的腐敗分子與走私分子搞錢權交易，使走私商品沖擊國內市場，也是造成我國腐敗性虧損的重要原因之一。最能說明這一原因的典型例子是湛江走私案對該市產糖企業的沖擊。1994—1996年榨季全市的產糖企業尚能盈利1.5億元，由于走私原糖的沖擊，1995—1996年榨季全市產糖企業卻虧損5.7億元。

（六）在國企外部沒有形成一個良好的監督環境，加深了國企經濟效益和資產原值發生腐敗性流失的嚴重性

第一，法紀監督機關及審判機關缺乏必要的獨立性，其監督及懲腐功能未能很好地發揮，使一些侵蝕國企經濟效率和資產原值的腐敗分子長期逍遙法外。檢察機關、監察部門法院以及各層次黨組織的紀檢部門要真正發揮他們的監督功能和懲腐能力，必須在用人、經費業務方面都保持其獨立性，這是保障他們在調查、處理、判決造成國企經濟效益和資產原值發生腐敗性流失的經濟犯罪案件的客觀、公正的前提。然而，目前這些部門和機構恰恰是缺乏這三個方面的必要的獨立性，在用人方面，形式上檢察法院、監察機關的法定負責人由人大任命，實際上是由同層次的黨委領導內定；紀檢會的負責人形式上是由同層次的黨代表選舉，實際上也是事先由同層次黨委領導內定好唯一的候選人；經費上，這些機構和部門的辦案經費、工資、補貼及固定獎金、年終獎金都是由同層次的財政部門撥給，而撥給多少，要經過同層次政府分管財政的領導簽字批準；業務方面，監察部門由同層次政府主管領導分管，紀檢會也由同層次單位有關領導分管，檢察機關和法院的業務雖然在法律上規定其有一定的獨立性，但在實踐中也經常收到同層次黨政主要領導的控管或干預。總之，由于同層次黨政主要領導掌握了上述機構和部門的人事、經費大全和業務上一定程度的控管，當某些國企負責人的經濟犯罪案件涉及到當地黨政部門某些主要領導人或其親戚好友時，他們就會對這些案件的調查或審判進行干預，或是暗中操縱上訴機構調查人員或審判人員的組成；或是將上述幾個不聽話的負責人及辦案人員以種種借口調離；或是撥給這些機構必要的案件調查經費；或是在福利、獎金上少給這些機構，有的地方黨政領導甚至在上任之初就著手選派自己的親信擔當上述機構的主要負責人。某市委書記在自己的受賄罪行被揭露并被判刑后，不后悔自己的思想沒改造好，反而后悔自己“當初沒有選好檢察官”，這一事例生動地說明了上述現象的客觀存在。而這些現象的存在確實妨礙的地方檢察機關、監察部門、審判機關及檢察部門的監督和懲腐功能的發揮，因此，許多地方性的經濟犯罪案件如果沒有得到中央領導的重視和中央紀檢會的有力支持，就很難進行徹底的調查和公正的審判。而中國地域如此遼闊，人口數量如此龐大，管理面如此寬，管理層次如此多，每年大小經濟案件的發生以百萬計，中央領導和中央紀檢會只能顧及到一些大案要案，而對大量的中小案件，確實受時間、精力和人力等方面的局限而無法顧及。因此，這些案件由于受到當地當權人物的壓力、阻力或干預，有的立案后無法進行調查，或無法進行徹底的調查，有的不能作出客觀公正的判決，故使不少侵蝕國企經濟效益和資產原值的經濟犯罪分子得以將逍遙法外，有的還繼續進行這種侵蝕。

第二，公安、檢察、法院的某些負責人及工作人員由于政治素質和職業道德水平低下，執法犯法，與侵蝕國企經濟效益和資產原值的犯罪分子搞錢錢交易或“權權交易”，從而某些地方形成了以司法腐敗、官官相護為特征的經濟犯罪分子保護傘。地方性特別是比較基層（區地、縣兩級）的公安、檢察、法院等機構的人員，真正具有正規的警察、法律專業學歷的人不多，較多的是轉業到地方的下級軍官和和復員軍人，有的甚至是基層地方黨政領導的安排的親信。這些人不僅缺少必要的法律專業知識，而且政治素質、法制意識及職業道德水平也比較低，在面臨金錢、地位考驗的關鍵性時刻，往往置黨紀國法而不顧，接受經濟犯罪分子的賄賂，或為了自己將來能提職升官，與某些有權勢或有權勢背景的經濟犯罪分子相互勾結，搞“權權交易”，盡力為他們包庇罪行，開脫罪責。日后，一些有權勢或有權勢背景的經濟犯罪分子便利用一切機會或手段極力提升他們或他們的親屬，以示報答。于是，便在這些地方形成了一個以司法腐敗和官官相護為特征的經濟犯罪保護傘。

第三，新聞媒體未能很好地發揮其輿論監督的功能和作用，對侵蝕國企經濟效益和資產原值的腐敗案件未敢徹底曝光；對敢于行使公民的民主監督權力大膽揭發這類腐敗案件的群眾也未能給予必要的輿論支持。本來，新聞媒體具有很強的監督功能和很好的監督作用。比如，很多腐敗性的經濟犯罪案件，很多侵犯公民民主監督權力和其他民主權利的違法事件，很多坑蒙拐騙，假冒偽劣的案件，以及很多黑白勢力相互勾結迫害平民百姓的事件，由于得到某些有權勢的腐敗分子和地方保護主義勢力的支持，長期得不到解決，但經中央電視臺的焦點訪談和《南方周末》的輿論監督功能發揮較好的新聞媒體披露和曝光后，檢察、法院等司法機關才能比較順利地調查和較公正地判決和執行。這些新聞媒體也因而受到絕大多數群眾的好評、贊揚和信賴。可惜在中國，像這類具有強烈的正義感、不怕壓力、仗義執言、壓邪扶正的新聞媒體太少了，特別是地方性的新聞媒體受所謂新聞紀律的約束太多，只能作正面宣傳，有的具體規定90%的版面要宣傳成績，歌頌太平，否則就要受到新聞紀律的處分。這客觀上減輕了那些侵蝕國企經濟效益和資產原值的腐敗分子的心理壓力，壯了他們進行經濟犯罪的膽量，并增加了群眾行使正當民主監督權力的壓力以及司法機關調查和處理這類腐敗案件的困難。

總之，由于在國企內部沒有形成有效的監督機制，在國企外部又沒有能形成一個良好的監督環境，因而就無法防止那些以權謀私的腐敗分子與個體、私營企業的老板共同瓜分和侵蝕國企這塊“阿公”的肥肉，國企的經濟效益和資產原值發生腐敗性流失也就難以避免。

[責任編輯：索原]

周志華，廣西百色學院思政部；廣西社會科學院教授、研究員，廣西南寧530022

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1004-4434(2015)01-0050-05