新環保法實施面臨的挑戰

張波

中國需要像以前對待經濟增長和獨生子女問題那樣，將環境保護提升到執政黨和政府核心優先政策的高度。有效的環境治理不僅需要新《環保法》，更需要強有力的執行機制、問責制度和體制保障，才能確保新法的實施。

中華人民共和國環境保護部信息中心研究員

文/曹聰

英國諾丁漢大學當代中國學院副教授

2015年1月1日，中國開始施行新的《環境保護法》。這是中國首次嘗試推動經濟社會發展與環境保護相協調。

新《環保法》被公認為中國環境保護歷史上最好也是最嚴厲的環保法。新環保法對篡改、偽造監測數據，逃避監管、偷排污染物等環境違法行為增加了更加嚴厲的處罰措施;對拒不改正的違法排污企業實行“按日計罰”;設定了針對治理污染、提高公眾參與水平和保護舉報人的具體條款;同時賦予地方政府和執法機構更多的責任和職責。

盡管新法亮點諸多，但仍然不完美，由于以下原因，其實施將面臨諸多挑戰。

首先，新《環保法》的法律效力有限。該法的地位已經有了顯著提升，但不足之處在于未明確理順該法與其他同樣旨在保護自然資源的法律如《農業法》《森林法》《草地法》《水法》等之間的關系，從而導致負責管理這些資源的部門有可能挑戰新《環保法》的部分條款。

為了避免這種狀況，許多國家將環境保護法提升為基本法。例如，1969年美國制訂的《國家環境政策法》規定了所有聯邦行政機關所應遵守的環境保護法律義務和責任，以統一的國家環境政策和目標改變了行政機關各行其是的局面;1993年，日本廢止《環境污染控制基本法》和《自然環境保護法》，制定并頒布了具有綜合法性質的《環境基本法》。

第二，新《環保法》的執行仍然受制于中國環境治理結構的“碎片化”和部門職能重疊的狀況。目前，環境保護部負責對環境保護工作實施統一監督管理，水利部、國土資源部、農業部、國家海洋局和國家林業局等部門分別負責各自領域的環境保護工作。碳稅和碳交易則由國家發展和改革委員會負責，并且這部分內容也未在新法中提及。新《環保法》并未對環境保護的監管體制做出調整，沒有明確環保部門實施統一監管的具體方式和措施。

國際上很多國家實行的是獨立而統一的環境監管模式。在美國，環境質量委員會（CEQ）負責協調聯邦各行政機關之間和調解聯邦、州、地方在執行環境保護政策方面的分歧，并直接向總統匯報;環保署（EPA）具有獨立執法權，代表聯邦政府負責全面的環境監管。意大利環境、領土與海洋部全面負責本國的國土、海洋、河流、濕地和森林的保護;而德國的聯邦環境、自然保護、建筑與核安全部以及巴西的環境部，實行的也是這種監管模式。

第三，盡管中國的環境狀況非常嚴峻，新《環保法》仍未明確公民的環境權。到目前為止，包括美國、俄羅斯、韓國、菲律賓等發達國家或發展中國家在內的149個國家在憲法中明確了公民享有良好環境的權利。新《環保法》規定了公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利，但是，只有符合一定條件的社會組織才可以向法院提起環境訴訟，這些組織的數量有限。擴大環境公益訴訟的主體將有助于公眾全面參與和監督環境保護工作。

第四，新《環保法》的實施和執行還有可能因為環保部門缺乏能力和國家、地方的利益沖突而受阻。目前，中國的環境監管和執法主要依靠地方各級環保局完成，而地方環保局同時在人事和經費兩方面受到地方政府的控制，環境保護部對地方環保局更多的只是業務指導。這就意味著，地方環保部門并沒有獨立執法權，對違反《環保法》企業進行停業、關閉等嚴厲處罰必須要報請地方政府同意才能實施。而當經濟利益與環境保護發生沖突時，由于地方企業作為地方財政收入的來源，當地政府出于利益可能會考慮對污染企業進行保護。

2014年10月，中共十八屆四中全會決定建立領導干部干預司法活動的記錄、通報和責任追究制度，將依法治國納入對干部的考評，以約束干部干預包括環境案件在內的司法案件的審理。當年11月，國務院辦公廳下發了《關于加強環境監管執法的通知》，首次以國家文件的形式明確支持環境保護部門依法獨立進行環境監管和行政執法。

從根本上說，正如美國加州大學洛杉磯分校的中國環境法專家王立德所言：中國需要像以前對待經濟增長和獨生子女問題那樣，將環境保護提升到執政黨和政府核心優先政策的高度。

新《環保法》改變了以往主要依靠政府單打獨斗的傳統環境管理方式，體現了多元共治、社會參與的現代環境治理理念。的確，有效的環境治理不僅需要新《環保法》，更需要強有力的執行機制、問責制度和體制保障，才能確保新法的實施。

（此文僅代表作者個人觀點）