政府財政的法定主義思考

崔 巍，胡業勛

政府財政是公共財政研究的重點，而公共財政又是國家政權在財政方面的體現。所以立足于我國的政治狀況，在依法治國的背景下，規范公共財政，進行政府財政的法定主義分析顯得尤為重要。

一、國家主導型社會中的政府財政

所謂公共財政是相對于私人財政而言的，體現了國家權利基于公共需求，在公共產品、公共服務等方面，為了公共利益，依靠國家公權的力量對國家財政進行有效管理的活動。 與之相類型的概念還有“家計財政”、“王權財政”、“議會財政”、“政府財政”、“軍事財政”等概念。 顧名思義，政府財政就是以政府為主導的公共財政體系， 強調公共財政的預算、執行、決算等環節，都是以政府為主導的財政體系。

財政制度的建設是與國家發展的歷史階段相吻合的， 有什么樣的國家體制就有什么樣的財政制度與之相適應。 例如：英國1688 年前是以“家計財政”為主的社會。 “光榮革命”逐步形成了“議會財政”的模式；美國由于獨立戰爭，力行聯邦體制的建立，因而形成了“聯邦財政”的特點；二戰時期的德國強調軍事優先的國策， 畸生出了 “軍事財政”①截止1938 年止，德國政府通過發行“貿易期票”獲得120 億馬克，發行國債獲得了15 億馬克，預算赤字增加到105 億馬克。 這些財政開支主要用于擴軍備戰。 涉及民眾生存的財政支出只占1/5。的制度。 毋庸置疑，“賦稅是官僚、軍隊、教士和宮廷的生活源泉，一句話，它是行政權力整個機構的生活源泉。 強有力的政府和繁重的賦稅是同一個概念”[1]（P221）。

新中國成立以來， 早期是以學習、 模仿蘇聯“貨幣關系論”為基礎的財政制度。 隨后因中蘇關系破裂，于1964 年提出了“國家分配論”的財政觀。 一直延續到20 世紀80 年代，“國家分配論”的財政觀是與計劃經濟相適應的， 所形成的財政制度是“計劃財政”，也有學者概述為“國家財政”，因為它是建立純粹的全民所有制和集體所有制基礎之上的。 從政治上講，是人民主權在財政制度上的反映。 從經濟上講，國家利益、國家需要是第一位。由于時代背景的特殊性， 計劃經濟形成的是短缺型經濟，國家財政的重點是著重于建設領域投入，所以有時也稱之為“建設型財政”。

隨著20 世紀90 年代的憲法修正案 “發展社會主義市場經濟”的變化，市場主體出現了多樣性的特點，個體經濟、私營經濟形成的“建設者”在國家生活中的地位也逐步提高， 依靠非全民所有制而形成的財政模式已經存在。 公司制的改革雖然改變了國有企業的股份結構， 但國家對經濟命脈掌握并沒有變。 國家財政的主要渠道已經呈現多樣化的特點， 已不同于計劃經濟時國家財政依附于“國家需要”和“階級性”的特點。 在市場經濟背景下，凸顯市場主體的個人利益和獨立人格，由此初步形成中國特色公共財政①有學者稱為“雙元財政”，意思是強調國家財政除了依靠稅收以外，還依靠國有企業做為財政的來源。， 含有民生財政、民主財政、法治財政的屬性。 客觀上講，我國現階段是“國家財政向公共財政”過渡的階段②“公共財政是彌補市場失效的國家財政；公共財政是為市場一視同仁地提供公共服務的國家財政；公共財政是公眾為之規范、制約和監督的國家財政。 ”（張馨：《論公共財政》，載于《經濟學家》1997 年第1 期）從目前我國的憲法制度上，市場主體特別是國有企業與私有企業的憲法地位不平等。 公眾對財政的約束機制并未完整，沒有形成制度性制約。 所以很難說我國已經是公共財政的國家。 但是現有財政體系也不屬于國家財政的模式，因為目前我國已經突破了計劃經濟的財政模式。 所以筆者認為，政府財政是國家財政向公共財政過渡階段形成的，是行政主導型的財政模式，因為其提倡民主財政、法治財政、民生財政理念，所以昭示著發展方向依然是走向公共財政。 但是由于歷史因素的影響，政府財政參雜著“建設財政”，“計劃財政”等因素。因而，筆者認為政府財政不能是完全意義上的公共財政。也有學者主張“我國當前仍處于前公共財政階段”（羅昌財：《論公共財政政策的三個階段》，載于《中國經濟問題》2010 年第5 期）。。

1.關乎黨和國家的生死存亡的問題。財政風險關鍵是財政收入、財政支出、財政管理方面監控不力。 制度不健全，容易導致權力失控，滋生腐敗現象。2012 年11 月8 日，黨的十八大指出防腐不力，會導致亡黨亡國。 從大的方面講，擾亂了國民經濟發展的有序性，破壞了社會主義市場經濟規律；從小的方面講，權力腐敗侵害了公民的財產權利（財政以納稅人的賦稅為主）。 所以政府財政風險因素一旦被腐敗官員利用，其危害性是不可估量的。

2.財政風險的存在，不利于人權的保障。 政府財政的目的是財為民所聚，財為民所用。 政府財政如監控不力，財不為民所系，濫用財政權，不利人權的發展。 我國當前存在諸多民生問題，如教育投入不足；醫療衛生改革不到位；住房政策效果不明顯；老百姓的貧富差距不僅越來越大，而且形成差距的速度越來越快等等。 這些都關系到人民生存權和發展權問題，即人權問題。 需要依靠政府財政做后盾，形成老百姓生存、發展的兜底保障。 “現代社會對人權的憲法保障絕無法離開公共財政所提供的物質支持， 無法離開現代公共財政模式所決定并支撐的憲政制度。 ”[3]（P119）

政府財政的形成， 是國家財政向公共財政過渡的必然。 國家集權主義模式下的政府財政，實則是權威型的財政。 政府財政如監控不力，易滋生權力腐敗，不利于國家穩定。 應從憲政的角度定位，改進和完善政府財政。

二、政府財政本質上反映依法治國的訴求

“要把權力關進籠子里”的本意就是要求政府“法無授權不可為”。 推行依法行政主要是基于兩方面的經驗性考慮。 其一，權力及其相關制度是政府財政存續的前提， 但政府的權力有擴張或被濫用的危險。 其二，相對于公民權利而言，公民是容易受侵害的權利主體， 但是他卻是一個獨立民族國家中，具有普遍意義的成員身份的認同，是生存必不可少的條件。 現代國家理論的出發點就是從保障公民權力入手，防范或規范國家政府權力。 反映到財政領域， 就是政府財政的正確行使與保護公民合法權利之間的協調問題。 對于普通公民而言，政府是強者，法律如不賦予公民權利，就難以抗衡政府權力的侵蝕。 所以政府財政的發展方向應以正當的財政收入為基礎，運用政府的權力為公眾提供公共產品和公共服務的財政模式。所以政府財政應是民主財政、法治財政、保障人權的財政。

（一）政府財政是民主財政

現代法治國家普遍強調國家是屬于人民的，只有人民才是國家的主人翁。 政府財政的民主理論也主要是以人民主權思想為基礎。 國家（政府）權力產生的根源是人民的賦予，國家（政府）受人民所托，代行國家事務，保護人民利益，即人民才是國家（權力）的所有者，是國家（政府）權力的主人。 人民與國家（政府）是委托與受托的關系。

具體而言，政府財政的來源、支出、管理也應反映民主的精神。 政府財政的來源主要是稅收，即為政府等官僚機構的存在和運行提供了物質基礎，所以政府是由納稅人養活的。 同樣，從國家學說角度講，納稅人在繳納稅款后有知情權，即政府財政支出有合理解釋的義務， 公民對政府財政支出進行監控，要求其財為民所用。 政府財政收支能否建立在公民納稅權益保障的基礎之上， 是衡量政府財政收支合法性的標準。

（二）政府財政是法治財政

政府財政是民主財政， 必然要求政府財政為民所有，為民所用。 政府財政的存在要有合法性的前提，運行要有合理性依據。 這就需要加強法治建設，完善政府財政的立法，構建有效的權力制約權力、權利制約權力的機制，運用法治來規范政府財政行為。 “財政法定的范圍也逐漸從稅收擴展到其他財政收入形式，并最終擴展到財政支出，使財政民主的基礎更為寬廣和堅實。 ”[4]

法治取代人治，克服了人治的隨意性、盲目性的缺點，代之規范性、嚴肅性的優點。 納入法治軌道的政府財政， 一方面可以防止個人擅權而導致政府財政權濫用帶來的危害， 另一方面又可以鞏固國家（政府）權力的威信，維護納稅人的合法權利。 政府財政只有納入法治的視野予以規范，才能保障政府財政沿著合法性的軌道運行民主機制。

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（三）政府財政的最終目的是保障人權

政府不能擁有無限的權力，相反是有限的。 有限政府形成的財政，必然是有限的政府財政。 政府因公權力的擴張而呈現財政權的膨脹。 限制有限政府的財政，就是要尊重和保護納稅人的權利，防范政府財政與公民財產在財產及其有關方面的博弈中，公民權益受損。 從政府財政的目的性出發，政府財政是以公共利益為基礎，提供公共產品、公共服務的財政模式。 公共性、服務性是政府財政直接的終極的價值目標。 納稅人通過納稅的形式購買了政府的服務，納稅人才是政府的“衣食父母”，政府財政沒有理由不為納稅人著想。 現代民主國家并非只是把國家（政府）的服務，停留在對公民自由、生存的保障方面，而是更加重視維護公民的發展權、謀求福利等方面。 所以政府財政不能背離自己追求的價值目標。 要從改善、提高人權出發，明確政府財政的歷史使命， 這是法治國家中政府財政價值理念。

“家計財政”、“王權財政” 只是把財政權力停留在單純的統治工具或手段之中， 缺乏人民當主和保障人權的理念機制。 從根本上講，這是不符合歷史發展規律的財政制度。 當代憲政國家，對財政的宗旨和原則提出了新的要求， 引領財政制度質的飛躍， 促進了我國的國家財政向公共財政的演進。 在演進的進程中，民主、法治、人權思想與國家制度的整合和轉型，形成了中國特色的“行政主導下的政府財政”模式。 毋庸置疑，在一個缺乏法治傳統的國家， 推行財政法定主義是多么艱難的嘗試。 政府財政反映的民主、法治、人權的思想更加直觀， 更容易培養公民的憲法意識， 樹立憲法權威，使憲法不僅僅停留在靜止的層面，而是實施中的憲法。 當下，政府財政的研究，也不僅僅是財政學研究的領域，憲法學者的關注已經跨越了“注釋法學” 的固有性， 形成了跨學科研究的交叉性特點，拓寬了憲法學的研究對象[5]。 政府財政理論與實踐層面的關懷，必然引導理論法學的深刻反思。

三、政府財政法治化是走向法治國家的路徑選擇

“還政于民”是人民主權學說的基本觀點。 政府財政取之于民、 用之于民是人民主權的具體寫照。 憲法視野中的民主、法治、人權也都是從人本角度定位的。 走向依法治國是現代民主國家的方向。 政府財政要符合歷史潮流，選擇符合國情需要的模式運行。

（一）當今中國政府財政應以民生作為邏輯起點和歸宿

民生的本意是民眾基于生存的需要， 而在生產、 生活中反映的訴求。 隨著社會條件的不斷改善，生存的內涵也不斷豐富，與之相應民生的條件也發生了變化。 表面上看，民生屬于社會學用語，實質上蘊含著哲學、政治、法學的內涵。 早期的“民生、民主和民權”（孫中山）“三民主義”，就是政治與社會生活結合的產物。2000 年9 月聯合國《千年宣言》制定的《千年發展目標》，把民生作為與自由、平等、人權、善政等價的普適性的價值目標，標志著民生作為獨立的基本價值理念， 已經形成了全球共識。

黨和國家領導人多次強調“關注民生、重視民生、保障民生、改善民生”是人民政府的基本職責（溫家寶，2007）①光明日報2007 年2 月17 日，溫家寶春節團拜會上的講話。。 “加快推進以改善民生為重點的社會建設”，“著力保障和改善民生”（黨的十七大報告）。 “繼續以改善民生為重點，加強社會建設，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，促進社會和諧。 ”（胡錦濤，2008）②《共同推進人類和平與發展的崇高事業》2008 年胡錦濤新年賀詞，載2008 年1 月1 日人民日報。民生在未來相當長的時間范圍，是黨和政府工作的基本出發點， 是民生普適性價值在我國的實際運用。 政府財政也以此為導向，從“為民執政”深入到“為民理財”。

政府財政是以提供公共產品、 公共服務為主要內容或手段的。 相對于社會民眾的多數性而言，政府財政是稀缺的。 稀缺性決定了政府財政支出的導向應以民生作為價值判斷標準，有學者指出：“在整個財政支出中，用于教育、醫療衛生、社保和就業、環保、公共安全等民生方面的支出占到相當高的比例，甚至處于主導地位。 ”[6]同樣，民生價值標準的確立， 為優化政府財政結構提供了理論依據， 對政府財政績效評估體系的建立提供了合理性前提，為改進政府財政效率指明了方向。

相對而言，政府財政著眼于民生，有利于實現社會公共產品、公共服務均等化，推進社會公平，緩解社會矛盾， 有利于社會政治、 經濟環境的穩定，促進社會和諧。

所以說，從價值層面到實證層面，從國際認同到國內推進，民生已經是普適性的概念，跨躍了國界， 形成了人類的共識。 政府財政也應從國情出發，因時、因地制宜，調整以“經濟建設為中心”的財政模式，回歸到“民生財政”的軌道上運行。

（二）政府財政是人民的財政

國家屬于人民的，政府財政也應屬于人民的。人民的認同、委托是政府財政存在的合法性基礎。人民主體的廣泛性，管理社會事務的多樣性、復雜性， 使得人民需要借助于代議制將權利委托議會（人大）來行使。 一般認為人大最主要有兩項職能：一是立法，二是控制預算。 從我國的憲法體系設置上看，人大與政府之間不是抗衡機制，而是側重于人大的人民性， 人民性是強調政府行為合法性前提，所以政府向人大負責并匯報工作。 政府主導的財政偏向于現實性，往往從現實出發編制、調整、執行預算。 人大與政府之間不是對立面，而是統籌于人民利益一致性的背景下審查、 批準和變更政府的財政政策。 所以說，人大控制政府財政是為了推動政府的預算能更合理、更有效、更符合實現人民、國家、社會的整體利益。

由于我國《憲法》對政府財政收支、人大對政府財政控制等方面未作詳盡規定，所以《預算法》就扮演了財政基本法的角色。 但是《憲法》和《預算法》對人大審議和監督預算的具體制度欠缺，特別是財政預算中違法導致的憲法責任難以落實，使得人大控制預算效能大打折扣。 同時，由于我國人大采用議會制的工作模式，會議期限短、人大代表的財政專業水平較低，導致預算草案晦澀難懂，人大的監控功能難發揮效用。 所以應借鑒西方國家經驗，在人大內部設置專門的預算智囊機構，協助人民代表行使預算控制權。 譬如說，成立專門的預算咨詢機構或預算審查機構， 吸納有預算經驗的專家學者參與， 提高人大控制政府財政預算的控制能力，改變人大控制預算權力的虛位狀況。

財政民主化改革的根本目的就是為了防止政府財政的濫用，提升人大的預算權能，保障政府財政的行為與結果合理、合法、公平。 但是這種改革過分依賴于政府的自我覺醒， 導致改革的進程緩慢，政府財政濫用而帶來的腐敗依然存在。 必須突破過分依賴政府自覺式的財政改革， 從源頭上完善人民代表大會制度， 提升人民代表大會及其常委會的財政控制能力， 并使人大對財政的控制從傳統的政府報告并由人大批準的“點式批準”模式延展為實質意義“全程監控”模式。 歷史經驗證明，保證公共服務的公共性能真正地顯現和滿足民眾的需要，只有通過民主代議制的形式才能實現。

（三）政府財政要有公眾的參與

民主與法治的進程告訴我們， 隨著時代的進步，民眾的民主與法治意識也逐步加強，激起了民眾對政府財政的敏感性，甚至有直接參與的沖動。但是由于傳統的執政理念， 政府財政始終帶著一種神秘的色彩， 動不動就以涉及國家機密為由搪塞民眾；更何況客觀上政府財政的專業性、復雜性的特點，普通民眾難以讀懂，更增添了民眾與政府的隔離。 民眾探求真像與政府財政神秘之間的矛盾，實際是信息不對稱的寫照，容易導致雙方置于對立的局面，嚴重時表現為對抗。 參與式民主為解決這種對立局面提供了有效機制。 參與式民主承繼了傳統民主的理念，迎合了協商民主的趨勢。 反映到政府財政之中， 表現為公民及其組織理性的參與政府財政預算、決策、執行的全過程，公民與政府在協商機制下互動， 促進政府財政預算、決策、執行理性化，保障政府財政公正、合理的分配公共資源的民主制度。 因此，參與式的財政制度，一方面要求政府財政是開放式的財政，要能容納、接受體制外的民眾參與； 另一方面要求民眾要有參政、議政熱情，激勵公民參與公共活動，培養公民的民主、法治理念和素養。

傳統的民眾參與方式， 呈現出參與的民眾主體有限，時間短，議事項目不多，民意表達功能不暢通的窘境， 使得民眾參與的效果未能達到應有狀態，制約了參與式民主的推進。 當今網絡社會的形成，跨越了時空的界限，擺脫了身份實名制的束縛， 民眾可以借助網絡平臺自由的表達。 例如，2009 年個人所得稅起征點的討論，有18 萬多網民參與，提出20 多萬條意見，這在我國的政府財政史上是空前的；焦作市政府為掌握民生、社會關注的項目，由普通民眾進行網上投票，傾聽民聲。 科技與民主的結合催生了網絡民主的出現， 更加便于整合不同民眾的利益訴求， 克服了政府財政單方面決策的局限性，深化了參與式民主的實踐。

四、結 語

民主國家必須依托法治是歷史的必然， 從我國財政的本質屬性看，是行政主導型的政府財政，是國家財政向公共財政過渡的階段， 具有中國時代的特殊性。 從依法行政的角度研究政府財政問題，揭示政府財政的民主、法治、人權、民生等特性，借以希望市民社會能盡快的形成并成熟起來，通過對政府財政的法治主義思考， 有助于啟迪我們探尋走向成熟民主國家的路徑。

[1] 馬克思恩格斯全集：第8 卷[M].北京：人民出版社，1961.

[2] 梁紅梅.轉軌時期的財政風險及其防范與控制[A].劉尚希主編.財政風險及其防范研究文集[C].北京：經濟科學出版社，2000.

[3] 周剛志. 論公共財政與憲政國家——作為財政憲法學的一種理論前言[M].北京：北京大學出版社，2005.

[4] 熊偉.財政法基本原則論綱[ J].中國法學，2004，（4）.

[5] 周剛志.財政憲法學初論[ J].廈門大學學報（哲學社會科學版），2005，（2）.

[6] 劉尚希.論民生財政[ J].財政研究，2008，（8）.