基層政府社會管理的現狀、問題與對策研究——以X 鎮為例

顏 金，陳能華

由于實施經濟增長至上的發展戰略， 各地區加大城市建設，工業化水平不斷加快，那些在發達國家不同階段逐漸出現的社會問題和社會矛盾在我國也開始表現出來。 中國提出社會管理創新的思想并明確指出加強和創新社會管理的七項重點工作，其中最引人關注的兩條便是“加強和完善流動人口和特殊人群管理和服務”和“加強和完善基層社會管理和服務體系”[1]。 在發達地區城郊結合部，龐大的流動人口基數以及“拆村建居”改造等因素， 給基層鎮政府的社會管理工作帶來巨大的挑戰。 基層政府需要應對民眾需求，實施有效的社會管理。 筆者通過對X 鎮的調研，在發現社會管理中存在各種問題的基礎上提出相應對策建議。

一、基層政府社會管理職能的內涵

基層政府主要是對基層社會事務進行規范和引導。 具體說來，城市基層政府履行社會管理職能的行動主要表現在如下方面：

（一）維護公民權利，管理地方組織

除了維護公民的基本權利之外， 還要更加關注公民的政治參與。 例如信訪工作，要做到快速反應民意，真正解決問題，極大的提高基層政府的辦事效率以及工作的準確性。 此外，商會、行業協會等工商社團，業主委員會等非政府組織，在政府與公民之間的紐帶作用越來越強， 地方政府加強對他們的政策與資金扶持， 將政府的行政管理轉變為多元化的社會管理。

（二）完善社會保障，建立社會化服務體系

各地的社保工作主要涉及社會保險、 社會救助、社會福利和優撫安置等方面，包括對地方養老院的投入和為低保戶發放最低生活保障金等多種措施。此外，地方政府應擴大公共財政投入，積極發展科教文衛等公共事業，實施城鄉免費義務教育等措施。

（三）提高人口質量，實行計劃生育

計劃生育是我國的基本國策， 提倡晚婚、晚育，少生、優生，從而有計劃地控制人口。 如今大多數地方政府都以社區為單位， 對育齡群體開展定期的生殖健康服務和優生優育的知識講座， 為群眾開展免費婚檢。 要注意將流動人口和常住人口共同納入服務體系。

（四）保護地區環境和自然資源

大力整治內河河道，規劃建設垃圾填埋場，開展環保專項行動，例如開展環境安全月行動，重點檢查影響到飲用水源安全的污染源， 開展環境宣傳， 地方政府每年利用世界環境日開展環保宣傳活動，提高群眾環境意識。

（五）保障地區社會治安，解決社會危機

基層政府維護地方安定的主力是公安機關，其組織和依靠各部門、各單位和人民群眾的力量，綜合運用行政、法律、教育等多種手段，通過加強打擊、防范、教育、管理、建設、改造等方面的工作，實現從根本上預防和治理違法犯罪， 化解不安定因素。

二、基層政府社會管理的現狀、問題及成因分析

（一）基層政府社會管理的現狀分析

1.鎮基本狀況。 X 鎮位于我國東部經濟發達地區。 全鎮面積17.67 平方公里，有耕地9813 畝。 交通便利，屬于城郊結合部。 根據第六次全國人口普查（2010 年），X 鎮現住人口15.972 萬人，其中流動人口8 萬余人，占總人口的50%以上。

2.基層政府社會保障工作現狀

一般說來，社會保障主要由社會保險、社會救濟、社會福利和優撫安置等組成。 其中，社會保險是社會保障的核心內容。X 鎮的社會保障主要針對持有當地戶口的本鎮居民實施， 外來務工人員視具體情況而定。 社會保障中，涉及的社會保險項目有養老、失業、醫療、工傷、生育保險等；涉及的社會福利主要是老年人福利、 兒童福利、 殘疾人福利；涉及的優撫安置主要是國家撫恤、生活補助、優待金； 涉及的社會救濟項目是居民最低生活保障金。 涉及的住房保障項目是住房公積金、拆遷安置房保障。

3.基層政府人口管理現狀

（1）流動人口管理

X 鎮流動人口逾8 萬人，考慮到調查群體的特性，我們設計調查問卷的內容以簡易為上，共發放問卷120 份，有效問卷105 份。 分析數據得知X 鎮外來人口以務工和經商為主， 分別占調查人數的52.1%和33%。 問卷調查結果顯示，69%的外來人員對與自己切身利益相關的流動人口政策了解很少， 甚至有10.7%的被調查者表示完全不了解，這主要以婦女為主。X 鎮政府針對流動人口較多的情況，采取“流動人口管理季度競賽”辦法[2]。 據了解，在年度調查報告中，流動人口育齡婦女信息輸入率有明顯提升，登記率抽查達90%左右。同時發現，近兩年來流動人口不斷增多， 計生管理趨勢更加嚴峻，因此，各級計生工作者要及時根據實際情況，強化工作責任，建立信息跟蹤，掌握第一手資料。

（2）殘疾人口管理

當前我國殘疾人社區服務的機構主要還是社區黨政組織和具有行政化傾向的社區居委會組織。目前X 鎮持有殘疾證者465 人， 其中視力殘疾31人，聽力語言殘疾50 人，智力殘疾68 人，肢體殘疾282 人，精神殘疾34 人。全鎮現有殘疾人低保戶52戶，5 年來共領取低保金42.5 萬， 其他諸如危房改造、助學、臥床不起、臨時救濟等各類補助近28 萬元。鎮政府《關于加強和改善民生的若干意見》中規定對常年臥病不起、生活不能自理的重度殘疾人和二級以上未列入低保的精神、智力殘疾人給予生活護理補貼，其中持《困難家庭救助證》《殘疾人基本生活保障證》的，每人每月給予200 元，其他殘疾人每人每月給予100 元。對一戶多殘的殘疾人家庭給予特殊補貼， 對一戶雙殘家庭每月補助200 元，一戶三殘以上家庭每月補助300 元等措施。

（二）基層政府社會管理中存在的主要問題

1.社會管理主體單一、專業化水平不夠

社會管理主體單一，地方常常出現政府包攬一切事務，而社會力量有心無力，無法發揮作用。政府在社會管理上的強勢與依靠政府的社會組織之間無法形成良性的互動合作。

社會管理專業化水平不夠。 當前我國的社會管理工作仍處于起步階段， 政府一方面無法將大部分社會管理職能移交給社會工作機構； 另一方面對爭取到轉移職能的服務機構， 缺乏規范專業的運作，透明度低，宣傳度不高，民眾不了解這些服務機構，對其信任度不高。

2.城鄉居民社會保障差距大

現階段，基層政府的事權和財權是不匹配的，各縣鎮財政支出所占的比重最小， 卻直接面對和服務著最大比例的基層人口， 社會管理經費缺口很大， 社會服務供給短缺和管理不到位激發了群眾矛盾，在政府門前靜坐和示威等行為并不鮮見。在X 鎮，農民、居民、農轉居這三類不同戶口的公民所享受的社保福利有一定差距。 此外，外來務工者和本地居民的社保差距更是巨大。 由于城鄉二元結構問題不是一下子能夠解決的， 這便造成目前城鎮大多數居民享受著項目齊全、待遇水平較高、穩定而且制度化的社會保障， 而農村居民社會保障項目少、保障水平低、社保資金匱乏和保障缺乏制度化等。 如何縮小城鄉社保差異，提高農村社保力度，是鄉鎮政府需要繼續考慮的問題。

3.人口管理不全面

在調查中發現， 基層政府對于人口的管理更大程度上是偏向對戶籍人口的服務， 對于流動人口的管理只停留在定期展開的階段性、 分片區的專項整治行動，基本措施是進行外來人口登記，而很多涉及流動人口自身生存保障的問題都無法得到解決，例如上文提到的流動人口的社保問題。 但是，就目前的情況來看，隨著流動人口越來越多進入城鎮，政府需要形成合力參與管理。

而對于殘疾人的管理也存在一些問題。 殘疾人是特殊群體， 他們所享受到的社區服務并不是一種需求導向，而是一種制度安排。 X 鎮的殘疾人社區服務在內容上偏重于生理上的治療和生活上的保障，在心理疏導、教育、文化生活和無障礙建設等猶有不足。 同時，對于不具備就業能力的殘疾人來說， 政府的保障更多的是提供補助等基本服務內容，囿于身體不便或者智力問題，很多殘疾人員只能賦閑在家。

4.環境治理力度不足

由于長期存在的“城鄉分治、城鄉分策”，城鄉一體化發展理念缺失， 鄉村生態環境的管理一直處于邊緣化境地。 鎮街道路面上隨處可見建筑廢料亂成堆，無相關部門負責處理，部分垃圾回收處長期沒有專人清理。 由此可見，政府的社會管理過程中，要在加大對環境問題的治理力度，鎮內各社區定期巡檢，加大綠化種植面積，倡導居民垃圾的分類回收等方面都不能忽視。

（三）基層政府社會管理中存在問題的原因分析

1.相關法律法規不完備

當前社會管理涉及的領域眾多，內容繁雜，對與之相關的法律法規需求越來越大，然而在我國，有關社會管理方面的法制建設相對落后， 甚至有些領域還存在著法律空白。 社會管理模式的轉變必然要求產生與之相適應的法律、法規，特別是創新社會管理手段必須依靠強大的法律后盾， 形成長效的機制、模式。

2.地方發展的客觀原因

很多城鎮處于城郊結合部， 目前正在社會轉型時期，這既是社會發展的機遇期，也是社會矛盾的多發期。 從2008 年開始，X 鎮根據政策要求，開始全鎮拆遷工作，由此引起流動人口大量的遷移。鎮內新造好的小區與綠化植被和社區外部的紛亂環境形成了鮮明對比，多年的社區建設，使得建筑材料隨意丟棄， 垃圾成堆無人處理的情況尤為嚴重，相關部門并沒有加以處理。

3.基層政府越位、錯位現象突出

鎮政府工作雖然能夠做到“上達下行”，但工作秉持著一種計劃習氣， 這也是很多地方政府的共同點， 在實施具體管理的過程中， 力求簡單快捷，存在一定的形式主義，責任意識不強。 政府部門內部職權劃分不清楚，常常出現工作重疊、政出多門等情況。 此外，對于惠民利民的民生政策，政府宣傳力度不夠。 雖然各個社區黑板報等群眾喜聞樂見的宣傳渠道板報每期都在出， 政策文件貼在布告板上，但是其使用語言偏于書面，外來打工人員和老年人等普通民眾的文化程度不高， 對政府工作的參與度也不高。 這導致了很大一部分民眾不清楚、不了解本地的政策情況。

4.社會監管缺位

社會監管缺位， 包括缺少政府部門內部的監督和外部的大眾輿論的監督。 在基層社會管理中，缺乏相應社會科學類的專業化人才， 影響了社會管理新概念、新方式的采用。 同時，由于社區工作負擔重、壓力大、待遇低以及社區工作人員素質不高等直接影響了社區管理服務水平的提升。

三、創新基層政府社會管理的對策建議

（一）完善基層公共服務體系

每個基層地區都有各自的發展規劃， 為了完善基層公共服務狀況， 基層政府可以從以下幾方面入手： 一是借鑒成熟社區的轉型經驗， 少走彎路；二是結合當地實際情況，制訂適合自身社區發展的模式，從公共設施配套、職責分工、資金管理與使用等方面考慮與公共服務體制相配合； 三是了解、收集、整合社區公共資源、保障性設施規劃布點等方面的信息； 四是詢問聽取當地居民對于社區服務的意見，獲取百姓的支持。

（二）開拓政府信息公開渠道

健全和完善政務信息報送制度等相關規定。工作人員需要及時更新政府信息， 建立政府信息公開的辦公窗口，尤其是關于“新農保與新農合”，老年人、婦女、未成年人、殘疾人權益保障等居民特別關心的話題應及時更新；在社會治安、環境問題上提出合理的方案并作具體實施。 完善政府公開信息工作的組織體系， 為社區居民營造出信息公開的快捷渠道[3]。

（三）提升政府人員工作能力

通常來說鎮（街道）政府（辦事處）是一個科級政府，而基層人員復雜，人口眾多，經濟壓力大，面臨小政府相對有限的公共資源和大社會龐大社會服務之間的矛盾。 首先，要做到從“管控”到“服務”理念的轉變， 充分信任社會組織和民眾自治的力量。 其次，通過監督、引導及為社會組織發展提供良好的政策制度環境實現社會管理創新。

（四）創新社區服務方式

鎮及社區基層政府要理解居民需求，由“簡單模式”向“復雜服務”轉型，從“要求居民做什么”轉變為“能為居民做什么”，豐富服務內容；要從實際出發，因地制宜，以點帶面，進一步延伸居民服務內涵，變被動為主動，提高服務效率，增強服務活力。 同時尋找社區服務業和創新性項目，吸引各種商業、服務業企業進入新型社區。 為居民提供更具個性化的服務，以滿足居民不同層次的需求。

促進本地居民和外來人口的相互理解和融合。在實地走訪過程中，筆者發現當地居民對外來人口的排他性，本地居民對外來人口經常有著先入為主的疏離感[4]。基層鎮政府應該注重加強組織宣傳，面對外來人口與本地人口、 弱勢群體與強勢群體之間的矛盾，逐漸從“區別對待”到“一視同仁”，在公共產品和公共服務提供方面做到“均等化”，在社會管理過程中打破地域、基層界限，一視同仁。

[1] 劉謙，趙華鑫.目前我國流動人口服務管理實踐的基本模式和特征[ J].北京聯合大學學報，2010，（2）.

[2] 鄭真真.發達國家人口流動的現狀及其相關政策[N].中國社會科學院院報，2005-02-17.

[3] 金太軍.創新基層政府社會管理方式[ J].中國社會科學報，2012，（2）.

[4] Michela Arnaboldi，Giovanni Azzone，Tommaso Palermo.Managerial Innovations in Central Government： not Wrong， but Hard to Explain [ J]. International Journal of Public Sector Management，2010，（1）.