基于低碳經濟背景的濕地立法研究

李愛琴，唐銘澤

（東北林業大學文法學院，哈爾濱 150040）

法學研究

基于低碳經濟背景的濕地立法研究

李愛琴，唐銘澤

（東北林業大學文法學院，哈爾濱 150040）

由于我國沒有國家層面統一的濕地法，在濕地保護過程中，相關管理部門的職責范圍存在交叉，濕地開發與保護之間的矛盾得不到妥善處理，導致我國近年來在濕地開發利用過程中存在諸多問題。在發展低碳經濟的大背景下，我國應彌補濕地保護相關立法及管理過程中存在的缺陷和不足，加快制定《濕地法》，并在立法中規定相應的制度。堅持濕地旅游的低碳指導原則，合理劃分濕地所有權及使用權，完善公眾參與機制，通過農田濕地專門立法加強對農田濕地的管理和保護，建立濕地統一管理的專門機構以加強管理的系統性，實現對濕地的有效保護并促進濕地生態作用和特殊功能的發揮。

濕地立法；濕地保護；低碳經濟；法律法規

一、濕地立法的低碳經濟背景

濕地是天然或人工形成的沼澤地等成片淺水區（含低潮時水深不超過6米的水域），包括沼澤、泥炭地、濕草甸、湖泊、河口、河流、水庫、灘涂、池塘及水稻田等。濕地與森林、海洋并稱全球三大生態系統，具有重要的生態價值和經濟價值，素有“地球之腎”的稱號。2013年中國統計年鑒數據顯示，我國有38 485.5千公頃濕地。2014年國新辦新聞發布會宣布的第二次全國濕地資源調查結果情況表明：目前濕地面積占國土面積的比率（即濕地率）為5.58％。與第一次調查同口徑比較，濕地面積減少了339.63萬公頃，減少率為8.82％。我國的濕地面積正在逐漸減少。近年來，高強度的開發改造以及生產生活垃圾的排入，導致了濕地的水體污染，濕地資源和濕地生態系統遭到了不同程度的破壞。因此，必須通過法律手段來規范濕地開發與管理活動，合理指導濕地的保護和修復工作，對私自開發和破壞濕地的行為進行嚴厲懲罰，才能有效地保護濕地資源與濕地生態系統。

1.完善濕地立法的低碳經濟背景。從1997年的《京都議定書》到2007年的《巴厘島路線圖》，再到2008年7月在日本東京舉行的G8峰會提出的“2050年將全球溫室氣體排放量減少至一半”的長期目標，各國都在積極為“碳減排”的目標尋求途徑和方法［1］。我國是能源生產大國和消費大國，二氧化碳的排放量位居世界第二，預計到2020年將超越美國，成為世界第一。近年來，全球都面臨著氣候變暖及其導致的一系列環境問題，減少能源消耗并控制溫室氣體排放，改善地球環境，已經刻不容緩。自2003年英國提出能源白皮書后，“低碳經濟”逐漸進入到人們的視野，并在經濟社會發展中扮演著越來越重要的角色。“低碳經濟”指的是通過技術、制度創新以及產業轉型、新能源開發等多種手段，通過減少高碳能源的消耗減少溫室氣體排放，在經濟社會發展的同時盡量減少對生態環境的破壞的發展模式［2］。我國大力倡導低碳經濟這一綠色發展模式的舉措，符合世界發展潮流，是走可持續發展道路的必要條件，也是保護自然環境及人類自身生存環境的必然選擇。

2.濕地的碳匯作用。全球濕地中50％到70％是泥炭濕地。泥炭濕地是陸地上最大的碳儲庫，CO2、NO2、CH4等溫室氣體匯聚于泥炭濕地中。天然的濕地環境下，濕地由于水分過于飽和而具有厭氧特性。大量的無機碳和有機碳聚集在濕地中，存在于富含有機質的濕地土壤和泥炭層中，土壤呼吸速率低，因此釋放CO2的速率低，形成了碳循環的“匯”，起到了碳匯的作用，延緩了人類活動導致的大氣CO2濃度的增加，在一定程度上對全球變暖這一現象起到了抑制作用。當濕地水體趨于干涸時，濕地中所貯存的不同存在形式的碳便會被釋放出來，濕地就從CO2的“匯”變為了CO2的“源”。因此，改變濕地碳循環模式將會對大氣CO2含量的穩定構成潛在的威脅，加劇全球變暖，對生態環境起到負面的影響。因此，加快完善濕地立法，保護濕地，發揮其特殊的碳匯功能刻不容緩。

3.低碳經濟背景下完善濕地立法的意義。第一，在低碳經濟的背景下，完善濕地立法，是濕地的開發與利用走可持續發展道路的必然選擇。人與自然是不可分割的主體，通過濕地立法對現有濕地資源加以有效的管理和保護，維續現有的濕地面積以及整體環境，既滿足了當代人的需要，又不會損害后代人對濕地這一重要生態資源的需求，而要實現這一目標，必須有法律的監督。第二，在低碳經濟的背景下，完善濕地立法，在一定程度上對減排目標的實現具有法律意義上的保障。濕地是陸地生態系統循環中不可或缺的一部分，其固碳潛力高于其他類型的生態系統。通過完善濕地立法，加強對濕地的保護，改善濕地資源現狀以及濕地生態環境，維持和恢復濕地的固碳功能，不僅可以保障濕地生態系統自身平衡的需要，還會穩定自然界的碳循環，控制大氣中的溫室氣體含量，保護地球的大氣環境。第三，在低碳經濟背景下，完善濕地立法，對于發展低碳的濕地商業模式，濕地景區的開發與景區的規范管理，以及開展綠色文明的濕地旅游，能夠在法律層面給予嚴格明確的限定。一方面，在法律的框架下滿足社會與公眾對濕地生態環境的需要，另一方面，通過產業轉型的方式促進低碳經濟這一經濟發展模式的深入發展，對轉變經濟增長方式，保護人類的生存環境具有重要的意義。

二、我國濕地保護的相關政策及法律法規

1.我國濕地保護的相關政策。1994年通過的《中國21世紀議程》是我國可持續發展總體戰略和對策的指導性文件，其中對濕地制定的目標是：通過兩級管理機構，即國家和地方，共同對現有濕地資源進行科學有效地管理與保護。對世界上現有的濕地保護區進行合理保護，并在我國建立100處不同濕地類型的自然保護區，規范化管理，對隨意破壞濕地生態環境和資源的行為進行嚴厲打擊。《中國生物多樣性保護行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》）是我國政府根據《生物多樣性公約》中規定的原則和義務以及我國今后一段時間內對生物多樣性保護的需要而制訂的。濕地中生活著多種動植物，是《行動計劃》重點考慮的對象。《行動計劃》確定的優先保護的生態系統中有29處自然保護區是濕地水域，其中16處具有國際保護意義。我國出臺的濕地相關政策表明，我國正逐漸認識到濕地這一生態系統的重要性。然而，各項政策的具體實施效果并不明顯，一些政策僅停留在下發文件與會議精神層面，政策的具體實施及反饋沒有得到足夠的重視，導致我國濕地功能下降，濕地面積縮小，濕地生態環境無法得到改善。

2.我國濕地保護的相關法律法規。（1）從中央立法來看，三大生態系統的重要性已得到重視，但相比于森林和海洋的立法情況，至今還沒有一部專門保護濕地的《濕地法》。1992年我國加入了國際濕地公約，在我國現行法律體系中，僅有《濕地保護管理規定》這一指導性文件中明確了濕地概念，將其作為整體保護，但缺乏法律功能，且效果不明顯。現有的濕地相關法律法規比較零散，分散在不同的法律體系中，致使濕地開發和保護的工作缺乏針對性和合理依據。有些濕地相關法律法規分散于環境立法中，但僅涉及濕地概念，對濕地的保護并沒有提供有效的法律保障，也沒有給濕地的開發和利用提供足夠的規范性指引。中央和各級政府的行動計劃以及通知中雖然出現了關于濕地保護的舉措，但產生的效果有限。我國在濕地立法方面的不足導致我國的濕地沒有統一的管理機構，各種生態要素被分割管理，濕地中的土地、草地、森林等由不同的部門進行管理，分別受《森林法》《野生動物保護法》等不同法律法規保護。盡管一些濕地區域成立了自然保護區，由國家林業局負責濕地管理與保護工作的組織、協調和監督，但因主管機關繁多，具體管理中涉及林業、農業、水利等多個部門，故多龍治水的局面時常發生，管理效率低下。（2）從地方實際工作來看，部分地區的政府根據國家相關法律，結合本地實際情況，制定了一些地方性法規以及相關細則。目前全國共有16個省、自治區和直轄市在濕地立法工作中取得了進展，這對濕地的保護工作起到了積極的作用，創造性地對難于共處的濕地保護和開發利用問題進行了協調。相比之下，我國在國家層面上的濕地立法工作進步緩慢，亟待頒布《濕地法》，以解決我國在濕地的開發、管理與保護工作中存在的諸多問題，通過法律給予濕地保護足夠的保障和支持。

三、國外關于濕地保護的相關規定及立法情況

目前，已經有一些國家出臺了國家級濕地政策，如《加拿大聯邦政府濕地保護政策》《澳大利亞聯邦政府濕地政策》。日本已建立了一個較為有效的濕地保護法律體系，包括憲法條款、中央立法、地方公共團體條例等，具體如《野生動物保護和狩獵法》《水質污染防止法》之類。日本對濕地相關法律法規給予了高度重視，及時修訂現行濕地法以適應濕地保護需要。

從20世紀80年代開始，美國就開始建立有關農田的濕地保護法律制度。1985年美國農業法中的沼澤地翻犁條款嚴格限制濕地向農田的轉化。美國并沒有通過傳統的許可程序對濕地轉化進行管制，而是對在轉化的濕地上進行農業生產的農民拒絕發放農業補貼，以引導農民保護濕地。

四、關于我國濕地立法的建議

1.加快制定《濕地法》。在三大生態系統中，我國已通過立法對森林和海洋進行了保護。然而，對濕地的開發保護和管理工作卻處于無法可依的境況。我國至今尚未頒布《濕地法》，只有《濕地保護管理規定》這一國家級的指導性文件和省級的專門性濕地保護法規，缺乏國家性的濕地保護法律。對濕地資源以及濕地生態環境的有效管理需要合理的法律制度予以保障。為了從根本上解決我國濕地開發保護與管理面臨的問題，建議盡快制定《濕地法》及相關的法律法規和保護政策。規范濕地開發與管理中的不當行為，全面指導濕地開發與保護中的一系列工作。通過立法指引濕地開發和利用的方針，明確各級濕地管理機構的權限以及管理分工，并對違法行為進行處罰。只有這樣，才能有效填補當前我國濕地開發與管理中的漏洞，加強對濕地資源與濕地生態環境的保護。

2.合理劃分濕地所有權及使用權。在我國現行的法律體制下，濕地資源大部分歸國家所有，少部分可以由集體所有，濕地周圍的水資源和野生動物資源歸國家所有。濕地資源所有權尚未完全歸國家所有，相關部門對濕地資源以及周邊環境缺乏統一管理，出現了個人或集體對濕地處置不當，破壞濕地資源的現象。因此，在濕地立法中要對濕地的所有權進行限定，規定濕地歸國家所有，集體和個人只允許承包管護或低碳經營，不得享有所有權。國家作為整體對濕地享有所有權，有利于充分發揮集中管理的優勢，避免因集體和個人對濕地享有所有權而擅自對濕地進行處分和破壞。而濕地資源的使用權必須經過嚴格的審核程序，通過辦理法律規定的手續，確認并登記注冊后才可以進行分配。經過嚴格的審查，單位和個人可以依法獲得國有濕地的使用權，但不可擅自改變濕地的用途及其固有環境，同時要對使用年限和目的加以規定。單位或個人若擅自破壞濕地或改變濕地用途，要通過法律程序予以追究和處罰。

3.對農田濕地專門立法保護。農田濕地與自然濕地都是濕地生態系統中的重要組成部分，農田濕地也同自然濕地一樣對自然環境產生重要影響，因此在濕地立法中不能忽視農田濕地這一重要資源。我國有大面積的濕地屬于農田濕地，分布廣泛且難于管理，而我國對農田濕地的控制和管理存在著諸多不足。應學習美國在農田濕地管理中的管理經驗并借鑒美國處理濕地轉農田問題中的鼓勵機制，制定《農田濕地保護條例》。在《農田濕地保護條例》中要規定可變更用途的農田濕地和不可變更用途的農田濕地的相應條款。對于可變更用途的農田濕地，通過政府發放農業補貼鼓勵農民自覺保護農田濕地；對周圍生態環境影響較大且不宜改變用途的農田濕地，個人不得對農田濕地進行改造或破壞。如果違反人擅自破壞或將農田濕地改造做其他用途，相關部門可對其處以罰金并責令其恢復濕地原有環境。同時，由相關管理部門對農田濕地建立使用記錄，對于有違反條例擅自破壞或改變農田濕地用途記錄的人應加大罰金數量，以達到警示和引導作用，進而有效地保護我國大范圍的農田濕地。

4.完善公眾參與機制。在《濕地管理保護規定》中，僅有通過加強宣傳教育來促進公眾參與的相關條款，并沒有提出較為實際可行的利于公眾參與的辦法。濕地的保護離不開有效的公眾參與，而合理的制度是最為有力的支撐。目前，我國公眾參與機制停留在宣傳教育層面，并沒有為公眾參與提供有效可行的方法。為了加強濕地管理活動中的公眾參與，應建立利于公眾參與濕地管理的相關組織，也可以通過濕地聽證會等形式予以實現。在濕地立法中，通過上述方式保障公民有效地參與到濕地的管理中，為公民參與濕地的管理提供法律依據。行政部門在提出有關濕地項目議案時，要采取公眾聽證會的形式，聽取濕地利益相關公眾的意見與建議，綜合考慮議案的可行性。應建立濕地公眾委員會，由公眾組成濕地保護監督組織，代表公眾的同時，亦便于與行政部門進行交流和維權，這比聽證會和大型公眾會議更有利于交流。同時，政府也要為公眾提供濕地的相關信息，定期舉辦濕地宣傳活動，讓公眾參與到濕地文化中，參與到濕地保護的各項活動中，讓每一個公民都切身感受到社會生活低碳發展的趨勢。

5.突出可持續發展與低碳發展的理念。發展低碳經濟是全球經濟發展的大趨勢，符合中國的具體國情，同時也是實現可持續發展的必要條件。我國關于濕地保護的地方立法中，體現出來的僅僅是保護濕地及其固有形態的立法目的，沒有涉及濕地的生態價值，也未突出可持續發展與低碳發展的理念。近年來，我國人口大幅增長，城市規模擴大，工業快速發展，大量的生活及工業廢水被排入濕地中，遠遠超出了濕地的自凈能力。濕地生態環境因遭受嚴重污染而惡化，濕地的生態功能隨之減弱，濕地生態功能的不斷下降又導致了濕地生態環境的進一步惡化。如此惡性循環下去，濕地不僅不能發揮碳匯的功能，碳匯還將變為碳源，造成大氣溫室氣體含量的增加。要使濕地保護得到有效的實現，就要在立法層面上突出可持續發展與低碳發展的理念，對其進行立法保障。此外，在濕地的利用與保護中，要平衡好經濟利益和環境利益之間的關系，力求達到經濟與環境的共同發展，絕不允許經濟利益凌駕于環境利益之上。

6.規定濕地旅游的低碳指導原則。濕地旅游資源的低碳開發要求減少能源消耗和資源浪費，限制碳排放，保護濕地內的水體和生物，以實現濕地旅游和生態環境的可持續發展。而我國目前的濕地旅游依然處于高碳的運行狀態下，高能耗、高污染、低利用率，缺乏低碳原則的指導。濕地景區不能只追求眼前利益而不考慮濕地環境的長遠發展。濕地立法應對濕地景區加以規范。建議在濕地立法中規定濕地旅游的低碳指導原則，通過法律的保障和監督實現文明、環保、低碳的濕地旅游。在濕地旅游區建設和經營的過程中，應依據具體情況利用太陽能、風能等新能源，減少傳統能源的使用，對碳排放指標進行檢測和考核，對超標的企業責令整改并處罰金，保障濕地旅游景區的低碳發展。在景區的管理中，要改進落后的經營和管理模式，對濕地中的旅游區域和游客量加以限定；加強景區餐飲、住宿、娛樂等行業的低碳建設，控制碳排放；食品加工以及景區產生的廢水、廢料、廢棄物等應經過嚴格的處理，達標后才可排放。對于游客，景區應禁止機動車進入，改以電動車或自行車代替，對游客亂扔垃圾等不文明旅游行為進行監督。總之，應改變現行的高耗能、高排放、高污染、以犧牲環境為代價的旅游發展方式。

7.完善濕地管理的系統性。傳統的濕地相關立法只是將濕地中的不同資源進行歸類并分別加以規范和管理，忽視了濕地的內在價值。我國長期以來采用的就是這種立法與管理模式，將濕地生態系統分割為一個個生態要素，如濕地野生動物資源、濕地野生植物資源以及水體資源等，并由不同的管理部門分別管轄，打破了濕地作為生態系統的整體性，造成了效率低下的交叉管理的局面。建立專門機構對濕地統一管理，協調好相關濕地管理部門的關系，完善濕地保護管理體系是合理開發與保護濕地的前提條件。一些發達國家已經建立了相對成熟和完善的濕地管理體系，對本國濕地資源的開發、管理和保護起到了積極的作用，如英國的專門機構濕地管理體制。加強并完善我國濕地保護管理系統有利于協調濕地管理部門之間的關系，合理分配管理資源。濕地生態系統包含多個生態要素，應采取系統的管理方式，以達到較好的管理與保護作用。在濕地立法中，要根據《濕地保護管理規定》實施的具體情況和實施效果，借鑒國外的濕地立法經驗，對我國現有濕地保護法規實施情況進行全面分析，盡快提出適合我國當前國情的濕地保護法律、法規以及條例，構建更為系統的濕地法律法規，規定濕地專門管理機構的職權以及責任，劃分不同管理部門之間的管理目標，在不同的濕地自然保護區確定最為合適的專門管理機構，明確權力運用的目的，協調部門間的權力配置，合理利用政府公權利。此外，應明確專門管理機構中各部門的職責范圍，對濕地資源進行系統式的管理，防止多個部門交叉管理。

保護濕地的法律的進一步完善將直接決定今后我國濕地生態環境與資源的前景，同時也符合低碳經濟發展的要求。從這個意義上講，加快《濕地法》的出臺，將為濕地的后續開發、利用和保護提供更為完善的法律體系和強有力的保障。

［1］馬馳，丁俊慧.基于低碳經濟的旅游業發展對策研究［J］.現代經濟，2009，（7）：17－19.

［2］張劍波.低碳經濟法律制度研究［D］.重慶：重慶大學，2012：160－163.

〔責任編輯：王宏宇 馬 琳〕

D922.68 ［

］A ［

］1000－8284（2015）03－0111－04

2014－11－14

教育部人文社科基金項目“低碳經濟社會轉型動力機制研究”（11JYE630001）；黑龍江省社會科學研究規劃年度項目“生態文明建設的制度機制研究”（13H003）；國家林業局項目“濕地立法聽證程序研究”

李愛琴（1968－），女，黑龍江哈爾濱人，教授，碩士研究生導師，從事低碳經濟、環境與資源保護法學研究。