西方地方治理結構變遷的趨勢〔*〕

○ 王 堃

(廣州大學 公法研究中心 ，廣東 廣州 510006)

地方治理問題是當下許多學科研究的一個熱點，且成績斐然。然而我國學者的研究也存在著一些問題，主要表現:一方面，在研究內容上以鄉村治理研究為主，在治理主體上以政府為主。學者們多數強調政府在治理中的作用和貢獻，強調在國家和社會互動基礎上以公共權力運作為中心的地方治理的構建，強調地方政府在治理中所擔當的角色。另一方面，在研究路徑上，地方治理的研究大體可以遵循著經濟路徑、國家中心路徑、社會中心路徑和能動者路徑。這些研究路徑分別擷取了某一個有價值的出發點或者切入角度深入挖掘，而過濾了研究對象影響因子的多樣性，撇開了事物關系的復雜性。筆者認為，僅從一個角度無法實現研究過程的全面性和科學性，對一種新型治理結構的研究應從多個維度、多種路徑來進行，才能徹底了解地方政府在某些領域運行的變化規律和具體意義。因此，無論是研究內容還是研究路徑方面，多數學者呈現了一種片面主義面相，為了深刻而犧牲了全面，難以勾勒出地方治理的整體架構，或者說“頂層設計”。

要想從整體上把握地方治理問題，需要從地方治理結構入手進行分析。筆者把地方治理結構分為三個方面，分別是:地方治理主體結構，這是包括了公權力主體和私權利主體在內的整體結構，主要分析在地方治理中有哪些主體參與到治理過程之中，以及此結構如何形成整體的合力進行治理等;地方治理權力結構，這是地方治理中公權力主體的權力內部結構，主要分析公權力主體權力行使過程中的相互關系;地方治理權利結構，這是地方治理中私權利主體與地方治理有關權利的內部結構，主要分析這些權利在地方治理中的地位與作用。

西方在地方治理結構的理論研究與實踐演進過程中，已經形成了較為清晰的經驗和趨勢;深入解讀和把握這些經驗和趨勢可以為我國的地方治理結構的改進提供借鑒。

一、西方地方治理主體結構:從單調到多元

(一)美國地方治理主體結構的演進

美國自建國伊始就有地方自治的傳統。由于地方政府間并不存在等級關系，加之人民對政府權力抱有一種天然的不信任，對權力集中有著高度的警惕，因此作為治理主體之一的地方政府呈現了扁平狀的狀態和分散化的趨勢。這些特點導致了美國在城市化發展過程中，尤其是在大都市區發展過程中面臨諸多的治理挑戰。〔1〕

為應對這些治理的挑戰，20世紀60年代，在以奧斯特羅姆夫婦、查爾斯·蒂堡特、羅伯特·沃倫、羅伯特·比什為代表的公共選擇派的帶領下，美國地方治理的主體結構發生了巨大的變化，主要呈現出以下兩個方面的特征:

一方面，地方治理的主體由單一走向了多元。地方政府、私營部門和非營利組織等都成為了地方治理的主體，而且由于地方治理主體的形態和規模由人民選擇，其形態也因此而豐富多彩。地方政府將公共服務通過合同外包給獨立的公共服務生產者，使得私營企業、相鄰政府以及上一層政府都可能參與到公共服務的供給中。20世紀70年代以來隨著美國公民社會的傳統不斷復蘇，自90年代始，新區域主義開始興起，以應對政治決策過程復雜性的不斷增加。新區域主義提倡公權到私權的讓渡，以問題為驅動，治理為核心，主張實行多元治理和多級治理。鼓勵政府與私營部門和非營利組織合作，積極參與區域性事務。這種新的治理主體及其組織形態打破了傳統政府單一主導的方式，彌補了政府體制處理區域性事務的效用不足問題，地方治理的主體結構也從單調走向了多元。

另一方面，不同類治理主體之間存在廣泛的協同合作。在不同類別的治理主體層面，即政府、私營部門和非營利組織三者之間的協調是通過對地方特定問題進行解決的過程中形成的，而且這種協作在廣度和深度上不斷進步。20世紀60年代，作為一種政府干預手段，美國聯邦政府積極推行以合同形式向非政府組織購買涉及衛生、社會服務、教育科研等多樣化的社會服務，以解決社區居民的需求。里根政府時期重塑了美國福利契約，對社會福利政策進行了深化改革，強調保障非政府組織完整的獨立性和自主性，鼓勵和引導這些組織承擔社會職能。〔2〕合同便成為了協調各種政府機構與私營企業以及非政府組織之間的一個途徑。到克林頓政府時期，非政府組織得到了政府的大力支持，已經成為了地方治理中不可或缺的一部分。

在三類治理主體之間，政府以“掌舵者”和“協調員”的角色集合各種資源，引導其他更有效率的主體共同開展地方治理，這在對“棕色地帶”的治理過程中表現的非常突出。〔3〕網絡化的治理結構已經形成。這些都可以從聯邦政府解決公共問題時所不斷套用的幾個基本公式中得到印證。“例如，在經濟事務方面，美國依靠管制而不是依靠政府直接擁有企業的所有權。在社會政策方面，標準的公式一直是社會保險和現金轉移支付項目而不是直接提供服務。后一個公式主要是把教育作為一種糾正社會和經濟不平等的手段。最后一個公式是通過資助和合同使私營部門盡可能地參與公共部門的活動，并把聯邦僅僅作為一種從私人部門、州政府以及地方政府那里籌款的‘杠桿’。”〔4〕

(二)英國地方治理主體結構的變遷

英國也有著悠久的地方自治傳統，但囿于其單一制的國家形式，地方治理中政府長期是治理的核心主體。隨著20世紀80年代以來英國地方自治的發展，地方治理的主體也逐步呈現出多元化的趨勢，私人部門、非政府組織逐步成長為重要的地方治理主體。

在20世紀80年代，英國中央政府取消了地方政府的一些直接控制功能，鼓勵他們以合同外包的形式將服務項目承包給私人部門，兩者結合起來就導致了地方政府成為具有兩面性的“簽約當局”。〔5〕80年代末和90年代英國地方治理有了新的發展，強制性競爭投標的廣泛實施使得地方政府與私人部門、非政府組織之間就公共服務展開了競爭，共同成為地方治理的主體。在政府白皮書《為質量而競爭》中對此就有一些表述，“20世紀90年代和21世紀的中央政府，對地方政府的要求模式是授權型的地方權力機構。地方政府的任務在于分清職責、確定優先項目、制定服務標準，并以最好的方式達到這些標準。這意味著地方政府不再沿用那種幾乎提供所有服務的傳統地方政府模式而是將其服務與戰略職責分開來。”〔6〕

然而，競爭性投標導致了地方政府的民主責任大大削減，壓制了工會，其提供服務的成本并沒有大幅降低，效率也未有顯著提高，于是工黨政府在1997年停止了競爭性投標的施行。1997年工黨重新上臺，布萊爾政府重新定位政府公共部門、私人企業部門和非政府組織之間的關系。布萊爾政府強調一方面要建立起一個強大的、積極活動的非政府組織;另一方面政府和非政府組織要積極合作，希望非政府組織能在就業培訓、城市重建、提高健康水平、早期教育等政府力所不及的方面發揮作用。〔7〕1999年《地方政府法》將最佳價值計劃納入其中，地方政府開始考慮共同提供切實高質量的服務，連同私營機構和非政府組織，通過激勵、規劃、支持、推動、影響或授權的方式實現。至此，以地方政府為主導，其他部門和機構共同參與的地方治理結構得到完善。

(三)法國地方治理主體結構的演變

歷史上的法國是個典型的單一制中央集權的國家，中央控制各項權力，牢牢掌控著地方政府，地方政府僅僅作為中央政府的派出機關行使有限的權力。隨著地方自治的擴展，法國也從上世紀80年代開始了地方自治的改革，形成了有自身特色的多元地方治理主體及其相互關系。多元的地方治理主體在西方各國都類似，法國則在它們之間的相互關系方面有著自己的特色:

第一，私營機構與地方自治團體(權力機構)之間的聯合與合作。全球化與歐洲一體化程度的不斷提高，導致了法國的地方政府開始以獨立的角色參與到國內各級地方政府之間、歐洲他國其他地方政府之間甚至全球范圍內地方政府之間的競爭中，加之政府在提供公共服務方面存在著效率低下等缺點，遠遠不能滿足民眾日益增長的對公共產品和公共服務的需求。法國地方政府看到了私營機構在資源配置和效率方面的優勢，開始尋求與其進行合作，將私營機構作為新的地方治理的主體納入到地方治理結構中來。成立混合經濟體(mixed economic society)和發展特許經營成為私營機構與權力機構之間的合作治理的方式。

所謂混合經濟體實際上是合資公司，是由政府公共部門和企業共同合作組成，而且資金的大多數是由地方政府提供。混合經濟體既有“公”的“權威性”，又有普通私營機構的靈活性，這種新型經濟體擺脫了公法的限制，對現實情況能夠靈活應對和調整，能更好地推動地方經濟的發展和滿足民眾的需求。〔8〕上世紀80年代，混合經濟體無論在群體數量方面還是個體規模方面都迅速增大。這種混合經濟體不僅囊括了城市建設工程，而且還大量存在于各種設施建設中，其中包括博物館、旅游設施、交通、運動館、會議中心、劇院、旅館等。第二種地方政府與私營機構合作的方式是特許經營，這種主要是通過合同約定，將政府的公用事業交給企業去經營。〔9〕“法國特許經營制度遵循的基本原則之一就是特許經營的發租方(地方政府)和承租方(企業)之間須建立一種持久的伙伴關系，以維持服務的穩定性。這種制度將公共部門的干預和私人部門的參與很好地結合起來，找到了一種共同投資、共擔風險、有效和均衡的方法較好地結合了政府的責任性和私營企業競爭的積極性，成為政府與企業互動的重要方式之一。”〔10〕法國的地方自治團體(權力機構)與私營機構之間的聯合與合作，一方面克服了政府作為單一服務和公共產品提供者時效率低下、成本過高、管理不善等諸多問題，為民眾提供了良好的產品和服務;另一方面地方治理主體之間的聯合與合作成為了常態，使地方治理結構走向扁平化、穩定化。

第二，地方自治團體(權力機構)與非政府組織之間的合作。法國非政府組織雖然成立的都比較晚，可是近幾年發展非常迅速。政府對非政府組織也開始大力扶持，通過“聯合融資”計劃對非政府組織給予支持。〔11〕在全球化和區域一體化的大潮下，法國的地方治理也逐漸展開。地方政府在權力下放和地方分權的背景下被賦予了提供全方位公共產品和公共服務的重任，其治理的能力受到了嚴峻的考驗。在為民眾提供公共產品和公共服務的過程中，地方權力機構逐漸開始認識到與非政府組織合作的必要性。而市政行動小組在生態政策領域取得了巨大的成就，也表明由非政府組織的協同治理可以大大提高公共政策和公共服務的質量。因此，非政府組織逐漸獲得了地方自治團體的財政支持，全程參與地方政策的制定、執行和評估的過程。〔12〕

第三，非政府組織之間的協同合作。法國非政府組織在參與地方治理過程中非常注重非政府組織之間的協同與合作，建立了力量強大的“協作平臺”，主要分為:綜合性平臺、主體性平臺和地理性平臺。此外，法國還有一些非政府組織以大區為名建立合作平臺，如羅納·阿爾卑斯大區發展協商小組(CADR)，有40多個成員，經常就該區提出的有關國際團結問題的意見進行討論和交流。〔13〕

二、西方地方治理權力結構:從相互制約到競爭與協作并存

(一)美國地方治理權力結構的特性

美國是典型的三權分立的聯邦制國家，特別強調通過各種制度安排實現立法權、行政權和司法權相互制約，以及聯邦權力與州權力的相互制約，以保障公民的權利不受侵害。隨著積極國家觀的擴展，各種治理主體之間的競爭與協作關系，特別是協作關系得到了強調。

20世紀60年代以來，美國建立了大小地方政府同時并存的權力結構。一方面，為了增強對公民不同偏好及良好的回應性的要求，小的政府機構得以大量建立。這便促使地方政治權力走向分散化。“這種分散化建立在公民政治參與和地方自治的基礎上，表現在中心城市的鄰里社區和郊區未建制地區，產生了大量的居民自治組織，為本社區居民爭取自我治理和自我服務的權力。”〔14〕另一方面，大量跨縣、跨市或跨市縣的專區(special district或譯為特別區)得以建立以應對資本密集型的、規模效應明顯的、影響面較大的公共問題，彌補了大都市地區大規模公共服務不足的缺陷。這不但使得大量小規模地方政府得以存在而且促使這些小政府之間進行有效的競爭。同時，地方層面的政府之間的合作發生得越來越普遍。這種合作既有縱向的合作也有橫向的合作，既有正式的合作也有非正式的合作。合作的形式包括:共同成立一個委員會、一種互利互助的非正式協定(消防上的互相支持)、聯合起來一道購買大家都需要的某些儀器和設備、設立政府理事會和地區規劃理事會。〔15〕

這種權力結構從相互制約到競爭與協作并存的態勢在上世紀90年代更加突出:在橫向的政府層面，“美國的政府體制很大程度上依賴權力的非集中化，在這種體制下，關系的協調是通過同等地位的權力間的協作而不是由一個突出的單一的權力中心的主宰來實現的。突出的元素是存在的，但總是受到約束。”〔16〕在縱向的政府層面，不同層級的地方政府之間和不同地區的地方政府之間主要是圍繞聯邦的項目展開合作和協同乃至競爭的。因為“只有在中央的援助和指導下，充分發揮州和地方的積極力量，互相合作，才能最好地滿足人民的需要和利益。”〔17〕州政府及地方政府的活動在很多時候得到聯邦政府的財政援助，接受這些援助時，其必須執行聯邦政府制定的政策。這樣，聯邦政府和州政府及地方政府在聯邦制度范圍內就建立起了以財政援助為紅線的一種合作關系。大量依照法律和行政法規建立的政府理事會和大都市區規劃組織的出現是這種協同關系組織化和制度化的表現。〔18〕

(二)英國地方治理權力結構的變遷

從20世紀60年代到今天，英國中央政府與地方政府之間的關系也可以五個關鍵詞來闡釋:從“咨詢”(consultation)開始，接著是“合作”(corporatism)，然后是“對峙”(confrontation)、“控制”(control)直至目前的“調和”(conciliation)。〔19〕中央與地方政府之間的關系不是行政隸屬關系而是一種法律關系，應松年把這種關系稱為不甚時髦的伙伴關系。當前這種伙伴關系是通過以下方式建立起來的:“1．建立在議會至上的基礎上的法制統一;2．借助司法體系建立的法律關系;3．通過中央與地方的分權影響地方;4．通過財政轉移支付的方式影響地方;5．通過中央派駐地方的代表機構。”〔20〕

在橫向的政府結構方面，英國政府間的合作成為了一種常態。由于單一層級的地方政府大量取代了原先管轄范圍較大的郡一級的地方政府，現有地方政府由于財力太小等方面的原因無法提供讓居民滿意的服務。單一層級地方政府間為共同提供服務而進行的聯合與合作成為了必須。當今英國地方政府橫向之間的合作主要有四種主要模式:一是組建聯合理事會。即依照一定的法律手段，由兩個或兩個以上議會聯合起來，在其職權范圍內開展活動和提供服務。它們根據政府部長的命令組建，其成員和管理須經部長批準。但它們具有獨立的財政，包括運用其法定權利進行籌款。如在英國都市地區，主要設立了消防和公共交通的聯合理事會。〔21〕二是組建聯合委員會。這是指兩個或兩個以上地方政府之間在自愿的基礎上組成沒有獨立地位沒有獨立人員編制的聯合體，為聯合體成員單位的居民提供服務。三是簽訂行政合同。地方政府之間可以通過簽訂行政合同，共同購買某種服務或相互之間提供特定服務從而使資源實現優化配置、效率得以提升的一種方式。如在消防和重大污染事故處理方面進行合作。四是共同參加國際性的機構，在國際的平臺上展開合作。如參加歐洲城市與地區理事會等自愿性國際聯合組織，為某一共同目標而展開合作。

(三)法國地方治理權力結構的趨勢

法國于2003年3月28日通過了《關于法國國家結構改革的憲法修正案》，對《法蘭西第五共和國憲法》進行了修訂，將“從屬性”原則寫入了憲法，厘清了中央與地方權限的界限，〔22〕限制了中央對地方治理進行干涉的權力。在新憲法下，法國中央政府主要通過制度層面的安排來解決與地方政府關系的問題。在權力下放和地方分權的大背景下，法國的中央政府在行政層面對地方的管控也被限制為了兩種制度安排:一為設置大區、省和專區這些“一般權限駐外機構”。這些機構的負責人中大區長和省長由總理提名、總統任命，專區長由副省長擔任。負責人主要負責國家在大區和省的權力下放事務，如警務、農業、公共工程等事務。二為設置隸屬于中央各部門的派駐機構，這類機構被稱為“專門權限派駐機構”。〔23〕為了更好地實現集權下的分權，在尊重中央集權的基礎上實現地方自治和地方治理，法國中央政府對地方自治的監督可以分為對地方自治機關和人員的監督，以及對地方自治行政行為的監督兩個方面。〔24〕前一種監督方式分為對自治機構的監督和對行為的監督兩個方面，而后一種監督主要通過行政訴訟方式。〔25〕隨著治理的深入，后一種方式逐漸在地方政府的監督中占主導地位，地方治理的權限受到了最大程度的保護。與此同時，中央政府轉變了理念，開始尋求柔性的方式來處理中央與地方之間的關系，主要有調整財政制度安排、建立國家代表協調制度、與地方自治團體訂立合同以及倡導共同行動。〔26〕

如上所述，地方自治團體和中央在地方的職能部門，兩者作為地方治理主體的權限得到了明確。在此前提下，法國各級地方政府基于想要獲得歐盟的相關政策和財政支持的原因，便在同級地方政府(權力機構)之間、跨級地方政府之間展開了廣泛的合作。這主要表現在以下兩個層次:

第一，在同一級別地方自治團體(權力機構)之間的聯合與合作。在市鎮層級，由于法國小市鎮在數量上占據絕大多數，大小市鎮在各種能力方面存在巨大的差異。“這種結構產生嚴重的行政問題，小市鎮由于人力資源不足不能執行市鎮的職務，無法利用現代的科學和技術成就。大市鎮由于力量雄厚，在經濟生活和社會生活上已和周圍小市鎮打成一片，而行政上依然奮力，不能執行一個一致的政策。為了補救這種缺點，法國政府制定市鎮合并和市鎮聯合法律，鼓勵市鎮組成較大的集體，以適應現代行政的需要。”〔27〕市鎮合并又分為簡單的合并和聯盟式的合并兩種方式。市鎮聯合則主要有四種形式，包括:為共同執行一種或多種公務而建立市政聯合會、為解決鄉區市鎮聯合而建立市鎮聯合區、為解決大城市及其郊區市鎮的聯合問題而建立城市共同體、為解決市鎮中新形成的居民聚居地之間合作而建立新居民聯合體。這樣在市鎮層級，完成了地方自治團體(權力機構)之間的一種聯合。在省的層級，省際聯合和合作主要采取了省際會議、省際協議、混合聯合會三種方式。〔28〕在大區的層級，主要是兩個或兩個以上的大區在其職權范圍內，簽訂區際協定或組建由理事會管理的共同利益機構。

第二，在不同級別的地方自治團體(權力機構)之間的聯合與合作。不同級別行政法人的組合，最主要的是混合聯合體，他們“具有法人資格，具有獨立的法律地位和獨立的財政地位，并受省長或大區長的監督。”〔29〕

三、西方地方治理權利結構:從有限的公民參與到深度的公民參與

(一)美國地方治理權力結構的變遷

美國憲法修正規定了公民的基本權利，并通過各種制度安排一定程度上保障了公民的參與權利。隨著陽光政府、協商民主等理念的踐行，公民的參與意識得到提高，參與權逐漸成為重要公民權利體系中的重要權利。

隨著公民參與的日益制度化，美國的地方治理結構也發生了重大的轉變。對此王旭教授和羅思東教授對這一時期美國的城市治理結構展開了分析。他們以公民參與程度為標準將戰后美國城市治理的發展以60年代約翰遜總統下臺、尼克松總統上臺為界分成了兩個階段。“前一個階段從1949年的聯邦住房法開始，到60年代約翰遜總統任期為止，聯邦政府通過和實施了城市更新、向貧困宣戰、偉大社會和模范城市計劃等大型的分類援助法案。這些法案在實施過程中，表現出傳統城市治理的特點。就是自上而下，以政府為主導和中心，強調各級政府之間和官僚機構之間的配合協作。”〔30〕在這一階段公民的參與程度非常低，援助項目受原有官僚系統及相關利益集團的掣肘也大多未能實現設立的建設目標，城市中心的各種問題依舊嚴重。后一個階段，公民的參與熱情被全面調動。尼克松總統上臺后大力推行新聯邦主義，通過聯邦立法的方式構建了實實在在的公民參與機制，而且將財政資助的力度和民眾參與程度及組織化程度相掛鉤。

與傳統的公眾參與相比，新的公民參與方式有很大的不同:一方面，公民進入了公共項目的實際管理過程，即參與了政策制定的同時也要參與政策的實際操作;另一方面，低收入階級的市民也進入到了參與過程，參與政策過程中的公民的范圍也擴大了。〔31〕

這兩種參與方式尤其是前一種要求高度的組織化。為爭取聯邦的資金使社區走出困境，中上層收入的居民建立了大量封閉式的社區治理主體——居住區協會，而低收入居民則建立了眾多開放式的社區治理主體——社區發展公司。〔32〕這兩種準政府鄰里組織與城市政府及商業機構共同成為地方治理的主體，城市治理結構得以徹底轉變。這些轉變與奧斯特羅姆夫婦的觀察不謀而合，他們發現“人們通過地方政府機構解決問題和獲取各種公共產品和服務的方法需要涉及不同層級的政府、大量的志愿性組織、利益集團和私營組織。”〔33〕公民參與權又通過這些組織得以重新組合和放大，參與權的地位進一步得以提高。

(二)英國地方治理權利結構的變遷

英國在治理的過程中，由于民眾的參與方式不斷擴展和參與程度不斷深入，參與權被逐步重視起來。1997年布萊爾政府上臺后地方民主重新得到了加強。2000年倫敦市長首次由公民直接選舉產生。公民參與地方治理的方式和程度得到了進一步擴展和深化。

當前英國征求公民意見的方式有:公民評審委員會、中心小組∕調查小組∕公民會議、協商性民意調查。公民直接參與決策的方式有:參加公民小組、社區∕用戶集團論壇、地方公民表決。提高公民的監督檢查作用的方式有:質詢小組∕公眾檢查委員會——居民委員會、直接服務檢查委員會。使當局對外開放的方式有:地方議會會議上的公眾質詢時間、議會委員會增選、試行可選擇的開會時間和地點、地方議會決策的轉移∕地方化。〔34〕

(三)法國地方治理權利結構的特征

法國的政治體制改革以及地方治理結構的變革實際上都是緊緊圍繞著公民參與權利的保障和發展來開展的。經過多年的發展，法國地方民眾參與地方治理的途徑拓展為了三種，包括:通過選舉地方自治體議會及地方政府首腦來間接參與地方治理，通過參與非政府組織與權力機構共同治理以及通過“公共調查”和“公民復決”來直接參與到地方治理過程。〔35〕

總之，地方治理的優化是國家治理能力和治理體系現代化的基礎性環節。許多西方國家在地方治理實踐過程中形成了治理方式的法治化、治理主體結構的多元多中心化、治理內容結構的權利—權力互動化等良性結構。此結構之所以適應西方現代化要求并不斷擴展，來源于其憲法治理、工具理性、權力分享等治理理念的共識。借鑒國外的經驗，結合中國的現實情況，我國應當對地方治理結構進行優化，逐步建立一個由以執政黨和政府為連接中心的主體結構、以憲法為中心的法治治理方式結構和以權利為主軸的內容結構三部分構成的立體的地方治理結構。

注釋:

〔1〕這些治理挑戰包括，如無計劃的發展、不充足的資源基礎、缺乏管理能力和專業技能、在共同問題上缺乏一致行動、責任混亂、種族隔離與社會隔離、財政不均、財政剝削。詳見〔美〕文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·比什、埃莉諾·奧斯特羅姆:《美國地方政府》，井敏、陳幽泓譯，北京:北京大學出版社，2004年，第65－68頁。

〔2〕〔7〕〔13〕中國現代國際關系研究院課題組編著:《外國非政府組織概況》，北京:時事出版社，2010年，第28、62、82 頁。

〔3〕所謂棕色地帶是指被廢棄的、閑置的或未得到充分利用的工業和商業設施的所在地。由于這些設施已存在嚴重的或潛在的環境污染，這些地帶變得難以利用或再開發。

〔4〕〔美〕蓋伊·彼得斯:《美國的公共政策——承諾與執行》，顧麗梅、姚建華等譯，上海:復旦大學出版社，2008年，第74頁。

〔5〕〔6〕〔19〕〔21〕〔34〕〔英〕戴維·威爾遜、克里斯·蓋姆:《英國地方政府》，張勇、胡建奇、王慶兵、尹春吉、閉恩高譯，北京:北京大學出版社，2009 年，第24、74、183、88、404 －405 頁。

〔8〕混合經濟體和特許經營為法國改善公共服務水平，解決其中存在的效率低下、成本過高、管理不善等問題提供了有效途徑。但值得指出的是，法國排斥私人利益聯合的傳統仍然存在，而這個“有組織的地方私人利益集團法律上合法性弱的問題，限制了公私伙伴關系的有效性。”撇開公私合作本身難以克服的責任性、公平性等問題，目前法國的公私合作中，還有兩個主要問題影響了這種治理機制的充分發揮。一是對象選擇中競爭的不充分。相比于英國，法國地方政府對無論是混合經濟體還是特許經營中私人伙伴的選擇，都擁有較大的權力，因而其競爭性更弱一些;在整個公私伙伴關系中，政府是擁有絕對主導權的一方。二是新的壟斷產生。私人企業滲透到地方政治，已經體現出集中化趨勢。比如許多城市為了克服自身組織上和財政上的缺陷，將一些公共服務外包給私人部門，而某些高度專門化、集中化的大型企業由此負責提供大多數城市中某類公共服務，它們決定著向買方(地方政府)提供什么樣的公共服務，這就產生了新的壟斷。詳見郁建興、樓蘇萍:《近20年來法國地方治理體系變革與新治理結構》，《學術研究》2006年第1期，第80頁。

〔9〕法國城市公用事業實行特許經營制度的歷史十分悠久，形成了一種特征鮮明的法國公用事業特許經營模式，其基本特點是:設施公有;以合同形式規定雙方權益;政府對其擁有監督權;企業擁有開發權;政府保留對價格的干預以及單方中止合同的權力。

〔10〕吳自斌:《法國地方治理的變遷及其啟示》，《江蘇社會科學》2010年第4期，第125頁。

〔11〕但是法國地方政府與企業之間關系的不對稱，限制了公私伙伴關系的有效性，“英雄式”的公共政策制定模式也影響了政府與第三部門的合作。政府是政策的創制者、主角，社會團體的參與是有限的，“市政府通過控制財政資源和政治資源，擁有足夠的能力將他們的偏好加于第三部門，而市民社會幾乎喪失了對抗能力。”有鑒于此，在2001年，法國政府與第三部門代表簽署了一項被稱之為“國家—協會憲章”(State Association Charter)的協議，目的在于:一是通過更廣泛的公民參與促進民主發展;二是幫助團結社會的建立，從而避免“從市場經濟淪落到市場社會”。這或可視為法國第三部門發展的新起點。詳見郁建興、樓蘇萍:《近20年來法國地方治理體系變革與新治理結構》，《學術研究》2006年第1期。

〔12〕對法國地方政府與第三部門關系，郁建興、樓蘇萍對“格勒諾布爾”模式和地方商業委員會進行了評析，詳見郁建興、樓蘇萍:《近20年來法國地方治理體系變革與新治理結構》，《學術研究》2006年第1期。

〔14〕〔30〕王旭、羅思東:《美國新城市化時期的地方政府——區域統籌與地方自治的博弈》，廈門:廈門大學出版社，2010年，第203－204、225頁。

〔15〕〔16〕〔33〕〔美〕文森特·奧斯特羅姆、羅伯特·比什、埃莉諾·奧斯特羅姆:《美國地方政府》，井敏、陳幽泓譯，北京:北京大學出版社，2004年，中文版序，第14、15、212頁。

〔17〕王名揚:《美國行政法》(上)，北京:中國法制出版社，2005年，第84頁。

〔18〕1966年《模范城市與大都市發展法》第204條規定，凡擬獲得聯邦貸款或援助的地區，都應有一個區域性的機構來執行大都市區規劃或區域規劃。《政府間合作法》第4篇要求行政部門建立制度規章，來對聯邦援助項目的實施細則與評估、總結進行管理，以使這些項目對地區發展產生顯著的影響。

〔20〕應松年:《四國行政法》，北京:中國政法大學出版社，2005年，第32頁。

〔22〕《法蘭西第五共和國憲法》第七十二條第二款規定:“在其層級能得到最好實施的全部權限，由領土單位負責做出決定。”這一規定強調了“地方”先于“中央”的原則，地方成為了治理的重心。

〔23〕任進:《比較地方政府與制度》，北京:北京大學出版社，2008年，第74頁。

〔24〕〔27〕王名揚:《法國行政法》，北京:北京大學出版社，2007年，第36、77頁。

〔25〕根據王名揚的總結，法國國家對地方團體的監督可以分為對機構的監督和對行為的監督兩個方面，對機構的監督包括對地方團體議決機關的解散、停止活動，以及對地方團體執行機關的撤職和停職。法國是一個中央集權的國家，國家對地方團體自治行政的監督權比較大。行使監督權的機關是省長、部長和部長會議。地方團體的很多行為，需要省長或中央政府的批準才能生效。監督的原則主要有:事后監督、合法性監督和同意的監督。詳見王名揚:《法國行政法》，北京:北京大學出版社，2007年，第96頁。

〔26〕就法國中央政府與地方自治體的關系，郁建興和金蕾有著很好的總結。他們認為法國中央處理與市鎮的關系方式有協調、合同、共同行動。詳見郁建興、金蕾:《法國地方治理體系中的中央與市鎮的關系》，《馬克思主義與現實》2005年第6期。

〔28〕省際聯合的程度遠遠不如市鎮聯合。由于大區行政的發展，省際聯合的作用正在減少。具體內容參考王名揚:《法國行政法》，北京:北京大學出版社，2007年，第85－86頁。

〔29〕任進:《比較地方政府與制度》，北京:北京大學出版社，2008年，第85頁。

〔31〕約翰·克萊頓·托馬斯:《公共決策中的公民參與》，北京:中國人民大學出版社，2005年，第4頁。轉引自王旭、羅思東:《美國新城市化時期的地方政府——區域統籌與地方自治的博弈》，廈門:廈門大學出版社，2010年，第228頁。

〔32〕對這兩類準政府組織的形成及工作原理的論述詳見王旭、羅思東:《美國新城市化時期的地方政府——區域統籌與地方自治的博弈》，廈門:廈門大學出版社，2010年，第228－239頁。

〔35〕對“公共調查”和“公民復決”的具體運行方式可以參考吳自斌:《法國地方治理的變遷及其啟示》，《江蘇社會科學》2010年第4期，第126－127頁;郁建興、樓蘇萍:《近20年來法國地方治理體系變革與新治理結構》，《學術研究》2006年第1期，第81－82頁。