我國國有企業利潤分配制度的歷史、現狀及其完善

○吳曉紅

(合肥學院 機械工程系，安徽 合肥 230601)

我國國有企業利潤分配制度是伴隨著經濟體制共生的。在計劃經濟和市場經濟體制下，我國國有企業利潤分配制度呈現出兩種完全不同的財政分配關系。一般情況下，我們以國有資本經營預算制度試行為分水嶺，也就是說，以2007年為基準來探討我國國有企業利潤分配制度的歷史和現狀。

一、我國國有企業利潤分配制度的歷史

(一)國有企業利潤分配制度的演進:統收統支(1949－1977年)〔1〕

新中國的國有企業承載著重要的歷史使命。1952年以前，國民經濟千瘡百孔，作為計劃經濟體制的唯一經營主體，國有企業的經營體制、管理制度帶有濃重的計劃色彩。作為國家財政收入的重要組成部分，國有企業的投資、運營和利潤分配都體現了高度集權的計劃特征。那個時候的國有企業沒有任何生產決策權，國有企業與國家之間的財政分配關系表現為統收統支。

雖然在1949－1977年近三十年的時間里，我國的國有企業利潤分配制度多次出現微調，但由于整個國家的經濟體制沒有發生根本性改變，因而這些微調總體上沒有擺脫統收統支的框架。根據國有企業與國家之間財政分配關系變化的情況，這個時期的國有企業利潤分配制度包含:獎勵基金制、〔2〕超利潤分成制、〔3〕全額利潤留成制〔4〕。

(二)國有企業利潤分配制度的發展:稅利合一(1978－1993年)

十年浩劫給國民經濟造成的損傷，引起了黨中央的高度重視，“左傾”錯誤指導思想也得到了撥亂反正，中共十一屆三中全會的召開，標志著我國經濟體制改革進入新的歷史時期。國有企業改革成為當時經濟體制改革的核心環節，受到前所未有的關注，也一度成為經濟體制改革的重點和難點。

毫無疑問，國有企業的改革依然要從國有企業與國家之間的財政分配關系入手，國有企業利潤分配制度理所當然成為理順財政分配關系的突破口。而十一屆三中全會后的國有企業利潤分配制度，與以往的任何一次國有企業利潤分配制度相比，都是實質性的飛躍。這種質的改變，從國有企業利潤分配關系“稅利合一”開始，到1994年國家稅制改革后，國有企業利潤分配關系“稅利分流”改革結束?？v觀近十五年的改革歷程，這個時期國有企業利潤分配制度包括:基金與利潤留成制〔5〕、兩步利改稅〔6〕、承包經營責任制〔7〕。

(三)國有企業利潤分配制度的改革:稅利分流(1994－2006年)

無論利改稅還是承包經營責任制，自身的局限都無法適應經濟體制改革的需要，在轉換經營機制的過程中伴隨著一系列負面作用。改革者痛定思痛，終于厘清了國家在國有企業與國家財政分配關系中的定位，也找準了國有企業在國民經濟中應扮演的角色。

其實，早在80年代末，國有企業承包經營責任制的弊端已經引起理論界的廣泛爭論?！岸惱至鳌钡挠^點得到改革者的高度重視，由于以往多次失敗的教訓，使得改革者更加謹慎，于是我國開始了長達六年之久的稅利分流試點工作。1993年，試點企業向國家上繳稅收 32．2%，企業留成38．8%，還貸 29．0%?！?〕1993年，我國頒布《企業財務通則》與《企業會計準則》，歷史上稱之為“兩則”。這兩部法規的實施，使得我國不太健全的會計核算體系有了科學的計算基準，也為國有企業稅利分流改革推向全國創造了便利條件?！?〕

二、我國國有企業利潤分配制度的現狀

(一)國有企業上繳利潤之創新:國有資產管理體制改革(1993－2003年)

伴隨著國有企業改革，國有企業利潤分配制度不斷地調整國有企業與國家之間的財政利益分配關系。通過放權讓利，國有企業利潤分配制度逐漸呈現出兩種態勢:一是隨著國有企業經營自主權的擴大，企業的發展更加依賴企業經營者的決策能力，二是企業通過利潤分配制度的激勵從而產生了更大的利益訴求?！?0〕我們發現，國有企業利潤分配制度改革過程是一個“否定之否定”的過程。從擴大企業自主權到利改稅，再到承包經營責任制度，后一分配制度都是對前一分配制度的否定，但又不是簡單的否定，解決問題后又將新問題帶入到下一輪改革?！?1〕在這個過程中，國有企業總在試圖努力地擺脫行政權力對國有企業經營的干預。

國有企業利潤分配制度改革的這一弊端，引起了國家的高度重視。中共十四大的召開，使得國有企業改革邁上新的歷史軌跡?！胺艡嘧尷钡乃悸繁粡氐邹饤墸《氖且浴敖F代企業制度”為目標的改革方向。西方企業理論認為，國有企業與民營企業在經營上本無差異，區別在于兩者所代表的利益不同，前者代表國家所有權，后者代表私人所有權。這一理論被我國改革者所采納，在我國引發了國有資產管理體制的變革。新的國有資產管理體制要求，國家要將國有財產所有者職能與社會公共管理職能相分離，因此，我國創設了具有中國特色的“國有資產出資人制度”。

中共十六屆三中全會通過了《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，會議要求建立中央和地方政府分別履行出資人職責、采取管資產、管人和管事相結合的國有資產管理體制。2003年，經第十屆全國人民代表大會通過，我國設立了國有資產監督和管理委員會，專門履行國有資產出資人職責?！?2〕

(二)國有企業上繳利潤之恢復:國有資本經營預算(2007－2013年)

1．國有資本經營預算試點

1994年稅制改革以后，我國國有企業利潤分配制度一直未作重大調整，稅利分流成為國有企業與國家之間財政分配關系的方向。然而，該制度在實施過程中，留下一個重大現實隱患，那就是國有企業稅后利潤并未向投資者進行分配，而是留在企業繼續使用。當初，國家為了給國有企業更多養精蓄銳的機會，也是為了順利推進分稅制改革，作出了暫緩收繳利潤的決定，這種做法一直延續到2007年。

有數據顯示，1994年底，全國國有企業利潤的總值為829億元，而截止2007年底，這一數值為1．74萬億元，國有企業利潤在十三年間增長了近21倍?！?3〕這些國有企業利潤并沒有進行分配，而是全部留在國有企業，用于繼續投資和高額薪酬發放。另外，當時的財政預算體系沒有區分稅收收入與國有資本收益，國家的社會管理者職能與國有資本所有者職能相互混淆，導致國有經濟產業結構不盡合理，國有企業高額壟斷利潤阻礙了其他經濟成分的有效發展。

其實，國有資本經營預算并不是新鮮事物，早在1994年《預算法》頒布以后，《預算法實施條例》中首次出現了“國有資產經營預算”字眼。頗為滑稽的是，在《預算法》頒布的同時，分稅制改革使得國有企業開始了暫緩上繳利潤的歷史，“國有資產經營預算”成為一紙空文。

上世紀90年代初，我國上海、深圳等地開始探索如何有效地收取國有資本收益，中共十六大提出“建立新型國有資產管理體制”以來，北京、江蘇和武漢等地也相繼以改革國有資產管理體制為契機，積極進行國有資本經營預算的試點工作。

在北京，北京市國資委于2004年5月出臺《關于建立北京市國有資本經營預算管理體系的通知》、《北京市國有資本收益收繳管理暫行辦法》;同年9月，北京市財政局與北京市審計局共同出臺《國有資本收支預算管理辦法》，北京市嘗試收取一些國有企業的利潤。〔14〕北京市國有資本經營預算由收支預算與經營預算兩部分組成，分別與公共財政預算相銜接，〔15〕這一做法與2014年新修訂的《預算法》一致;2008年，北京市國有企業取得收入4003．5億元，上繳利潤127．8億元?！?6〕

上海市也是試點國有資本經營預算較早的城市之一，1996年，上海早已開始探索國有資本經營預算工作;2003年，《上海市國有資產營運機構國有資產經營預算管理辦法》規定，上海市國資委負責全市國有資本經營預算管理工作，并要求設置專門賬戶對國有資本收益進行收支管理，規定國有資本收益收取比率為20%。有數據顯示，2002年，上海的國有資產總值為5762億元，2007年上升為10222．22億元，這一數值在2008年則為115000億元。〔17〕

深圳市十分重視國有資產管理和國有企業改革工作，早在1987年，深圳成立了全國第一家國有資產運營機構，即深圳市投資管理公司，這一模式在中共十八大報告中得到了肯定。1995年，深圳市人民代表大會頒布《深圳經濟特區國有資產管理條例》，是第一個法律層級最高的國有資本經營預算制度，該條例授權深圳市投資管理公司代為行使國有資本收益收繳權利，為促進市場競爭，深圳市又隨后成立三家資產管理公司;2004年，深圳市直接將這幾家公司撤并，組建了深圳市國資委;2005年，《深圳市屬國有企業國有資產收益管理暫行規定》頒布;截止2007年底，深圳市屬國有資產達2067億元，實現營業收入612．37億元，上繳利潤 215．14 億元?！?8〕

2．國有資本經營預算試行情況

稅利分流框架下的國有企業利潤分配體制，既有利于提高國有企業自主經營的積極性，又能讓國家財政收入穩健增長，它成為國有企業與國家之間財政分配關系的目標選擇;而且，隨著國有資產管理體制的改革，我國財政體制逐步發展到“雙元財政結構”階段。〔19〕

然而，1994年分稅制改革使得國有企業一直暫緩上繳利潤。與1994年相比，國有企業早已脫離困苦狀態，2004年全國國有企業實現利潤總額7525．4億元，凈利潤3604．2億元，其中，中央監管企業實現利潤總額4879．7億元，凈利潤2514．9億元〔20〕;特別是，國有資產管理體制改革以后，國有企業的實力和地位得到加強，從2002－2007年，國有企業銷售收入平均每年增加1．9萬億元，實現利潤每年增加近2500億元，上繳稅收每年增加近1800億元，年平均增長率分別為16．1%、33．7%、18．2%?！?1〕2005 年，世界銀行駐中國代表處發表研究報告《國有企業分紅:分多少?分給誰?》，該研究報告指出，中國國有企業應該向政府分紅?！?2〕這一研究報告“一石激起千層浪”，恢復國有企業向國家上繳利潤的話題頻繁訴諸報端。2006年兩會，有代表再次重提國有企業分紅議案。

2007年9月8日，國務院頒布《關于試行國有資本經營預算的意見》(以下簡稱“試行意見”)，同年12月11日，財政部頒發《中央企業國有資本收益收取管理辦法》(以下簡稱“管理辦法”)，規定從2008年開始，將中央國有企業分為三類，按照收取辦法的比例向政府繳納國有資本投資收益。〔23〕2010年12月12日，財政部頒布《關于完善中央國有資本經營預算有關事項的通知》(以下簡稱“完善通知”)，通知提高了國有資本收益的比例，將國有企業分為四類?！?4〕

國有資本經營預算試行以來，共收取2006年部分范圍內國有資本收益總計達170億元;2008年收取2007年部分范圍內企業國有資本收益總計達547．8億元;2009年收取2008年部分范圍內企業國有資本收益總計達988．7億元(包括電信企業重組專項資本收益600億元);2010年收取2009年部分范圍內企業國有資本收益總計達421億元;2011年收取2010年部分范圍內企業國有資本收益總計達788．35億元;2012年收取2011年部分范圍內企業國有資本收益總計達823億元;2013年收取2012年部分范圍內企業國有資本收益總計達1000．8億元。〔25〕

(三)國有企業上繳利潤之重構:混合所有制改革下公共預算與國有資本經營預算的融合(2014年－)

從國有企業與國家之間的財政分配關系來說，稅利分流框架下國有資本經營預算制度的試行，使得國有企業利潤分配制度化、法律化。從國家財政收入與中央、地方財權事權關系上來說，分稅制又帶來一個新的財政問題，那就是中央政府的強權與地方政府的弱勢。我們知道，1994年頒布的《預算法》是建立在分稅制改革的基礎之上，當時的《預算法》規定，國有資本經營收入是國家財政收入的一部分，國有資本經營預算也包含在國家預算內，然而，真正實施國有資本經營預算卻始于2008年。

分稅制改革和1994年《預算法》頒布以后，國家的財政收入中缺少了國有資本運營收入這一大塊，2008年試行的國有資本經營預算制度，也僅僅將中央國有企業囊括其中。也就是說，1994至2008年之間，所有國有企業的利潤不僅沒有上繳給國家，反而政府的公共預算中包含了國有企業補貼、國有企業投資等子項目。在實踐中導致的問題是，一方面納稅人上繳的稅收部分用于國有企業的發展和再投資，另一方面國有資本運營的收入沒有向股東(全體人民)分紅。這個狀況即使到了2008年以后，仍然沒有得到根本解決，因為《預算法》實施以來，我國的市場經濟體制已經逐步建立，我國國有企業的經營狀況也發生了明顯改善，原來的《預算法》與國有資本經營預算制度均不能適應經濟形勢的發展。

2013年，十八屆三中全會通過了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，決定表明全面深化改革的目標是，推進國家治理與治理能力現代化，更加注重改革的系統性、整體性與協調性，決定要求繼續發展公有制經濟、增強國有經濟的控制力和影響力，同時鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展。其中，明確提出要積極發展混合所有制經濟，允許國有資本、集體資本與非公有資本交叉持股、相互融合，強調進一步完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳比例。〔26〕

2014年6月30日，中共中央審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，該方案的目標是建立實現國家長治久安的現代財政制度，建立公開透明的現代預算管理制度。2014年8月31日，全國人大常委會審議通過修訂后的《預算法》，修訂后的《預算法》規定，“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算與社會保險基金預算”，“政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算應當與一般公共預算相銜接”，“國有資本經營預算是對國有資本收益作出支出安排的收支預算”，“國有資本經營預算應按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調入一般公共預算”。

這樣一來，我國中央與地方之間的財政關系將會向縱深方向改革，國有資本管理體制改革也將在此輪財稅體制改革中得到改善，我國國有企業利潤分配制度作為諸多制度中的重要一環，必將隨著國有資本經營預算制度的完善而完善。

三、我國國有企業利潤分配制度存在的問題與成因

(一)我國國有企業利潤分配制度存在的問題

1．國有企業分類模糊

我國國有企業的分類按照不同的標準有不同的分類。按照出資模式分為中央國有企業與地方國有企業，按照權利形式分為股份制國有企業與非股份制國有企業，按照公司治理結構分為國有獨資企業、國有控股企業和國有參股企業，按照行業隸屬分為國資委管轄國有企業、財政部管轄的中國煙草總公司以及金融類國有企業，根據十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中的新提法，目前我國國有企業分為三種類型，即公益性國有企業、自然壟斷國有企業和競爭性國有企業。

此外，還存在一些其他的分類標準，比如根據國有企業的規模和國有企業的功能進行的分類等。鑒于本文主要論述國有企業利潤分配制度的現狀，在此以國有企業所處的行業進行分類，以便與《管理辦法》、《完善通知》保持一致。

《試行意見》將上繳國有資本收益的企業分為三類，《完善通知》將上繳國有資本收益的企業分為四類。通過比較這兩份文件發現，很難找出一個統一的分類客觀標準。在第一類企業中，有壟斷性國有企業也有資源型國有企業，在第二類企業中，同樣包含壟斷性國有企業和資源型國有企業。至于為何要將不同的壟斷性企業與資源型企業劃分到不同的類別中，不得而知。

南開大學段文斌教授曾選擇了37個工業行業進行了樣本統計，通過對1993－2007年期間，國有資產、國有企業利潤和利潤率三個指標排序，發現國有資本大多流向高利潤行業和資源類行業。

表1 國有資產比重、利潤占有量與利潤比率排名(1993－2007年)〔27〕

從該表可以看出，煙草加工業、石油天然氣開采業、電力蒸汽熱水生產供應業、交通運輸設備制造業、黑色金屬冶煉壓延加工業、有色金屬采選業、有色金屬冶煉及壓延加工業這七大行業(以下簡稱“七大行業”)的國有資產比重、利潤占有量和利潤率三項指標都位于工業行業前列，是國有企業效益中最好的行業。煤炭采選業、石油加工及煉焦業、煤氣的生產和供應業、自來水的生產和供應業四大行業，雖然利潤占有量和利潤率排名并不靠前，但國有資產比重依然較大，這表明國有資本在這些行業中具有控制地位。〔28〕段文斌教授的研究成果告訴我們，如何對國有企業進行分類應該有一套科學可行的標準。可以說，《試行意見》與《完善通知》僅僅憑這幾個類別就規定了不同檔位的比率，據此收取國有資本收益，無論是對國有企業行業之間，還是對整個國家財政收入，這樣的分類都是有失公允的。

2．國有企業分紅比例過低

如前所述，我國國有企業在很長一段時間內只繳稅，而不上繳利潤。2007年試行國有資本經營預算以后，國有企業已經從只上稅不繳利轉變為既上稅又繳利的狀態，國有資本收益上繳比例因國有企業分類不同而比例不同。相對于歷史來說，這無疑是顯著的進步。但是，國有資本上繳利潤的比例仍然存在不合理之處。

首先，國有企業上繳利潤比率過低。2007年的《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》規定，中央企業的國有資本收益收取比例分別為10%、5%、0%，2010年的《關于完善中央國有資本經營預算有關事項的通知》規定，國有資本收益收取比例分別為15%、10%、5%、0%。然而，2006－2009年中央企業利潤總額達3．26萬億元，而按照《暫行辦法》的上繳比例，只需向國家上繳比例僅為5%到10%的利潤，利潤區間為0．16－0．32萬億元，2008年、2009年中央企業利潤總額分別為547．8億元、873．6億元〔29〕。有一項調查顯示，僅僅2009年，中央國有企業的全部利潤為7977．2億元，按照當年第一類利潤比例10%上繳，國家財政收入也才獲得797．7億元，連總利潤的零頭都沒有達到〔30〕;2010年的數據則顯示，2010年中央企業實現利潤19870．6億元，同比增長37．9%，上繳國家卻只有 440 億元〔31〕。

其次，國有上市公司分紅比例過低。長達13年的休養生息，很多國有企業的盈利水平排在世界500強之列。根據上市公司年報，僅僅2008年，中國工商銀行稅后利潤為1112億元;中國移動稅后利潤高達1127．93億元;中國石油這一數字為1144．31億元。這些企業每年只向國家上繳10%的利潤，而中國工商銀行屬于金融類國有企業，尚未納入《試行意見》收取范圍，僅僅這三家企業，總利潤為3300億元以上，上繳利潤卻只有200多億元。毫無疑問，相對其通過壟斷地位攫取的高額利潤，其分配給國家這個股東的利潤實在是“杯水車薪”?！?2〕2001－2010年，滬深兩市國有上市公司分紅情況見下表:

表2 2001－2010年國有上市公司分紅情況(單位:億元)〔33〕

3．國有資本收益支出不合理

分稅制改革以后，我國國有企業暫緩上繳利潤，使得國有企業留存了大量利潤;國有資本經營預算制度試行以來，國有企業也只上繳了很小一部分的利潤給國家。這與我國國有企業的公有制屬性不相吻合，與國有企業所占有的壟斷資源不相匹配，與全體公民對國有企業的期待更是相差甚遠。

與我國國有資本收益較少惠及民生相比，西方國家國有企業向政府公共預算直接分紅，額度很大。美國州立國有企業，采取直接向老百姓分紅的方式派送國企紅利。比如，阿拉斯加州成立永久基金公司，該基金公司專門負責管理和保護石油等資源的租金收入。從1982年起連續20多年，該基金公司向符合條件的該州居民發放每人每年幾百至上千美元的分紅。〔34〕英國、法國和德國則是直接通過財政政府公共預算將國企利潤上繳國庫。〔35〕

根據《試行意見》與《完善通知》的相關規定，部分中央國有企業上繳利潤的比率為5% －10%。首先，上繳的利潤占利潤總額的比例就較低;其次，繳上來的利潤再次支出時，用于社會保障民生的份額更少。在中國財政部的網站上，只查到了部分國有資本經營預算收支數據，2008、2009年，中央國有資本經營預算支出約1550億元，而用于社會保障民生的支出只有10億元;2013年，中央國有資本經營預算收入1058．43億元，預算支出978．19億元，其中用于社會保障民生支出65億元;〔36〕2014年，中央國有資本經營預算收入1410．91億元，預算支出1419．12億元，其中用于社會保障民生支出184億元。〔37〕而與此形成鮮明對比的是，國有企業高管享受高額年薪制，國企員工高工資、高福利，國有企業投資擴張，“與民爭利”。

(二)導致我國國有企業利潤分配問題的原因分析

我國國有企業利潤分配制度幾經變遷，終于確立了稅利分流的框架，也發展到了國有資本經營預算制度階段。為什么時至今日，我國廣大民眾對國有資本經營預算制度，對國有企業利潤分配制度依然怨聲載道?不外乎以下幾個方面:

1．體制改革排異

縱觀我國國有企業利潤分配制度的發展史，不難發現，每一次利潤分配制度的變遷都以國有企業改革為突破口。無論是最初的統收統支，還是后來的稅利合一，無外乎都是沿著國有企業與國家之間財政分配關系嬗變這一邏輯主線。換句話說，不管是國家多一點還是企業多一點，都是在社會主義計劃經濟體制下進行的。在計劃經濟體制下，國家在社會主義建設中集國家財產所有者與社會生活管理者雙重身份于一身，國家在國有企業利潤分配中很難獨善其身，國有企業哪怕獲得一點點自主權，都是在國家行政干預主導下實現的。直到中共十四大提出建立社會主義市場經濟體制，改革者意識到國家要從國有企業經營中抽離出來，從而創設了具有中國特色的國有資產管理體制，國有資產也開始向國有資本轉化，真正在形式上確立了政府公共預算與國有資本經營預算相互獨立卻又互相影響的國家財政預算管理體系。

這也標志著，我國財政管理體制進入了“雙元結構財政”時代。然而，正是基于國有資本的雙重屬性，雙元財政開始不斷地磨合。一方面，國有資本經營預算制度自身仍遺留有計劃經濟體制下的改革痕跡，國有企業與國家之間的財政分配關系難以徹底摒除路徑依賴;另一方面，國有資本的逐利本能又使得國家要在國有企業運營過程中獲取財產利益。因此，國資委的橫空出世有效地阻斷了國家伸向國有資本的惡手，同時，又在一定程度上限制了國有企業自我市場競爭。

2．法律傳統隔閡

經濟體制改革與國有企業改革結伴同行，社會主義市場經濟體制的建立，出臺了一系列與西方法律文化接軌的法律法規，如《公司法》的修訂，這些適合社會主義市場經濟發展的法律法規，賦予了我國各經濟主體自由競爭的權利。我國國有資產管理體制的改革，也催生了一系列配套法律法規，如2003年的《企業國有資產監督管理條例》、2007年的《試行意見》、2008年的《企業國有資產法》。

《公司法》的修訂引入了世界上先進的立法技術，對我國社會主義市場經濟體制起到了保駕護航的作用。國有資本投入運營后，也是獨立的經營主體，與其他經濟主體一起參與市場競爭。那么，問題來了!當國有資本與其他主體之間因社會主義市場法律關系引發沖突時，是適用《公司法》還是適用與國有資本經營相關的單獨法規?且不說國有資本經營預算相關法律法規的立法技術不太成熟，僅憑這些法規對國有企業利潤分配的本質定位不清這一點，就足以表明，立法者仍然用計劃經濟體制時期的法律思維來解決市場經濟體制下的國有企業與國家之間的財政分配關系。這必然導致新時期的國有企業與國家之間的分配關系與社會主義市場經濟體制不相容。

3．憲政程序缺失

在計劃經濟體制下，我國國有企業利潤分配制度長期在行政主導下實現。在市場經濟體制下，國有資產管理體制的改革與國有資本經營預算制度的試行，在很大程度上沿襲了傳統利潤分配關系的路徑。其實，國有企業與國家的財政分配關系，在社會主義市場經濟體制中，已經演變為兩種互相交融的分配關系。一是政府公共財政預算管理體制下，國有企業與國家之間的稅收分配關系，二是國有資本經營預算管理體制下，出資人與國有企業之間的財產分配關系。而這兩種分配關系，又均受制于社會主義復式預算制度。遺憾的是，我國國有資本經營預算制度，沒有體現出資人與國有企業之間平等的財產利益，沒有體現全體公民對國有資本投資運營的監督權。實際上這就是有時候憲政程序缺失的表現。

四、我國國有企業利潤分配制度完善對策

國有企業利潤分配制度存在問題，理論界和實務界早已達成共識，而對于國有企業利潤分配制度的完善卻眾說紛紜。有的認為國有資本收益上繳比例要達到50%〔38〕，有的認為國有資本經營預算應該由國資委來編制，更有甚者認為國有企業在我國完全沒有存在的必要。以上觀點都有其合理性，但是我國是社會主義國家，國有企業在我國將會持續存在，如何在現有經濟制度下，進一步完善國有企業利潤分配制度，讓全體公民滿意才最重要?？梢詮囊韵聨讉€方面完善:

(一)完善國有資產管理體制

國有企業利潤分配是國有資本經營預算制度一個微觀環節，也是一個非常重要的環節;國有企業利潤分配制度的演變，是國有企業與國家之間財政分配關系博弈的歷史，也是一段與國有企業的改革、發展密切相關的歷史。然而，預算實際上是一個政治過程，研究預算等同于研究政治的另一表達?！?9〕當然，我們不可能就一個國有企業利潤分配制度，去挖掘國有資本經營預算制度背后的政治動因，但我們可以從整個國有資產管理體制入手，去重新配置國有資產管理體制中相關部門的職權，去合理界定部門權力與全體公民權利的邊界。

現行國有資產管理體制，沒有區分國有資本的國家所有權與全體公民私有財產權的屬性，仍然以行政權力的行使來代替私有財產權的契約特質。因此，我們要進一步完善國有資產管理體制，逐步形成一個與國家所有權、全體公民私有財產權相互制衡的國有資產管理體制。

(二)完善國有資本經營預算制度

2014年，《預算法》的重新修訂，國有資本經營預算進一步完善并走入了公眾視野，國有資本經營預算制度將成為重新界定國有企業與國家之間財政分配關系的核心內容，相應的制度建設首當其沖。

目前，我國國有資本經營預算涵蓋的是國有企業。但是，并沒有涵蓋所有國有企業。在中央，只涵蓋了本級國有企業，而發改委、交通部、鐵道部、公安部和安全部等部屬國有企業沒有涵蓋進去，還有金融類國有企業尚未納入國有資本經營預算范圍，恰恰是這些金融類企業盈利水平最高;在地方，沒有涵蓋所有級別的國有企業，當前國有資本經營預算對象為一級國有企業，對二級及以下國有企業沒有納入征收范圍。

隨著新的《預算法》開始實施，我們要著手修訂國有資本經營預算制度，逐步擴大國有資本經營預算范圍。首先，將所有中央和地方、所有一級以及一級以下國有企業全部納入國有資本收益收繳范圍。如果一步到位比較困難，國務院應該聯合相關部門，制定擴大計劃，確定逐年擴大預算范圍內的國有企業的行業、類別和家數。其次，授權地方政府制定適合地方的國有資本經營預算制度，結合以前地方試點的經驗，探索我國國有資本經營預算制度的發展之路。

(三)合理確定國有企業真實利潤

真實的利潤是國有企業利潤分配的前提，也是國有資本經營預算制度的重要基礎。國有企業的利潤與企業的成本、費用相關，本應是一個簡單的會計學概念。國有企業的公有制屬性，決定了國有企業的真實利潤又與民營企業存在本質區別，而且根據國有企業所占有的公共資源不同，不同行業的國有企業之間的利潤差異也非常之大。比如，很多資源型國有企業，僅僅擁有探礦權或者開采權就能夠獲得高額利潤，此外，一些具有壟斷市場地位的國有企業，比如中石化、中國移動等類似企業，他們的利潤水平大大高于其他國有企業?，F行《中央企業國有資本收益收取管理辦法》考慮了不同行業國有企業之間的差別，將國有資本收益上繳比例進行了分類。但是，這種粗糙的行業區分下的國有企業利潤分配方案缺乏相應的理論基礎，在源頭上就導致了國有企業行業之間的不公平。

因此，合理確定國有企業的真實利潤，要將會計學和經濟學兩種不同計量方法相結合。首先，應該扣除國有企業利潤中資源要素價值?！?0〕其次，要查明國有企業的準確成本。這是會計學上的計量方法。國有企業的公有制屬性，也決定了國有企業在社會主義市場經濟體制中，除了要實現國有資本保值增值的目標，還要承擔一定的社會責任。這部分社會責任有時被國有企業利用，用于降低其真實利潤數額。有一些人認為，國有企業提供了很多公共產品或者準公共產品，有時還必須配合國家宏觀政策調節資源配置。不可否認，國有企業承擔的這部分責任相應提高了其經營成本，但是國有企業的國有資本與行政事業單位的國有資本有本質區別，行政事業單位的國有資本僅僅是國家公共管理職能的需求，沒有逐利性，而國有企業中的國有資本從一開始就承擔保值增值職能，具有逐利性?！?1〕筆者認為，只要國有企業的公有制屬性不變，國有企業承擔社會公共責任的現狀不會改變，為了避免部分國有企業夸大這部分責任的功能，借此減少國有企業利潤，我們可以通過嚴格的財政補貼政策彌補國有企業的付出。鑒于該內容與本文關聯不大，在此不贅述。

(四)全面確立人大監督程序

無論是國有資產管理體制與國有企業的改革，還是國有資本經營預算制度與國有企業利潤分配制度的完善，都必須建立在立法先行的基礎之上。我國是社會主義國家，公有制是我國的基本經濟制度，我們的經濟體制乃至所有制度的建構，都應該以全體公民的權利為起點和終點。

首先，要確立國有資產的終極所有者——全體公民的權利本位。理順全體公民與國家之間的一級委托代理關系，厘清國家與國有資產出資人的二級委托代理關系?；蛘哒f，在整個憲政層面，要賦予全體公民對國有資產出資人、國有資產經營者和國有資產管理者的監督權。全體公民對國有資產的監督權體現在國有資產的投資決策權、國有資產管理的參與權、國有資產運營的知情權。

其次，要確立全國人民代表大會對國有資產管理體制的監督權。國有資產的投資、管理和運營，均應通過全國人民代表大會授權?？紤]到我國全國人民代表大會的現實，可以在全國人大常委會下設立國有資本經營預算工作委員會，其工作職責與預算工作委員會類似?！?2〕新的《預算法》進一步明確了國有資本經營預算與政府公共預算相互獨立的地位，因此，設置國有資本經營預算工作委員會與預算工作委員會，既有可行性又有必要性。

注釋:

〔1〕新中國剛成立時，國民經濟的重要載體稱謂是國營企業，后來隨著經濟體制改革的推進，又改為國有企業。為了行文和閱讀方便，本文統一稱謂為國有企業。

〔2〕1952年1月，財政部頒布《國營企業提用企業獎勵基金暫行辦法》，該辦法規定，企業獎勵基金的來源為經國家批準的計劃利潤和超計劃利潤，企業獎勵基金的使用辦法包括先進工作者和勞動模范及先進單位的獎金、特殊困難職工救助、集體福利事業支出，企業獎勵基金的提取辦法根據企業類別劃分為三類，不同類別的企業提取基數不同。

〔3〕1955年8月，政務院頒布《國營企業1954年超計劃利潤分成和使用辦法》。該辦法規定，對于國有企業1954年的超計劃利潤部分，通過不同比例劃歸相關部門使用。

〔4〕1958年5月，國務院頒布《關于實行企業利潤留成的幾項規定》，這份文件對利潤留成的使用范圍、利潤留成比例做了詳細規定。

〔5〕1979年7月，國務院頒布《關于國營企業實行利潤留成的規定》、《關于擴大國營工業企業經營自主權的若干規定》。這些文件從綱領上，規定了國有企業經營自主權的權限內容。

〔6〕1983年4月，財政部頒發《關于國營企業利改稅試行辦法》，要求在全國范圍內，對國有企業實施利改稅改革，歷史上稱之為“第一步利改稅”;1984年，國家總結第一次利改稅的經驗，決定對國有企業完全以稅代利，歷史上稱之為“第二步利改稅”。

〔7〕1986年，國務院頒布《關于深化企業改革增強企業活力的決定》，該決定允許大中型國有企業實行承包經營責任制，在小型企業中推行租賃制，條件許可的前提下試點股份制改革。

〔8〕鄧子基:《稅利分離研究》，廈門:廈門大學出版社，1994年，第211頁。

〔9〕《企業財務通則》第三十二條規定，企業利潤應依法繳納企業所得稅，稅后利潤首先應該向投資者分配。

〔10〕何自力等:《公司治理:理論、機制和模式》，天津:天津人民出版社，2006年。

〔11〕呂大剛:《國有企業改革的方向:反壟斷和市場化》，南開大學2010年博士論文，第51頁。

〔12〕2003年出臺的《企業國有資產監督管理暫行條例》與2008年頒布的《企業國有資產法》構成了現行國有資產管理體制的行政法規和法律框架。

〔13〕〔33〕張舒:《我國國有企業收益分配情況研究》，《山西財經大學學報》2013年第8期，第42、45頁。

〔14〕〔16〕〔18〕黃振東:《公共財政框架下的國有資本經營預算研究》，湖南大學2009年碩士論文，第14、14、17 頁。

〔15〕張國慧、吳作章、王建志:《五省市國有資本經營預算制度試行情況的調查》，《地方財政研究》2006年第9期，第49頁。

〔17〕宋靜:《國有資本經營預算管理的框架體系研究》，江蘇大學2008年碩士學位論文，第38頁。

〔19〕葉振鵬、張馨:《雙元結構財政——中國財政模式研究》，北京:經濟科學出版社，1995年。

〔20〕廖添土:《國有資本經營預算:歷史考察與制度重構》，福建師范大學2010年博士論文，第100頁。

〔21〕李榮融:《五年來國有企業改革發展取得重大進展》，《工業審計與會計》2008年第2期，第5頁。

〔22〕高路易、高偉彥、張春霖:《國有企業分紅:分多少?分給誰?》，http://wenku．baidu．com/link?url=imfjqHAt3fyjA9mktDyC6GKQoGwmKz2VA2MNYdUObA0KKG_6SjkzKa7ltfuw_rMWUDeN2cc8LbZpiNPyz8Ed JUgqknTXyOjG8yIugSkLSJG，2015－1－21。

〔23〕第一類為煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等具有資源型特征的企業，上交比例為10%;第二類為鋼鐵、運輸、電子、貿易、施工等一般競爭性企業，上交比例為5%;第三類為軍工企業和轉制科研院所企業，上交比例3年后再定;國有控股、參股企業應付國有投資者股利股息按照股東大會決議通過的利潤分配。

〔24〕第一類為企業稅后利潤的15%;第二類為企業稅后利潤的10%;第三類為企業稅后利潤的5%;第四類免交國有資本收益。

〔25〕〔34〕〔42〕吳曉紅:《我國國有企業利潤分配法律制度研究》，安徽大學2014年博士論文，第63、75、90 頁。

〔26〕參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，http://www．ce．cn/xwzx/gnsz/szyw/201311/18/t20131118_1767104．shtml，2015 －1 －26。

〔27〕〔28〕段文斌、駱昭東:《治理機制、行業聚集與國有工業部門績效變動模式》，《南開學報(哲學社會科學版)》2009年第5期，第138、139頁。

〔29〕根據財政部網站上相關數據整理，http://qys．mof．gov．cn/zhengwuxinxi/qiyeyunxingdongtai/200904/t20090421_135002．html，2015 －2 －23。

〔30〕〔32〕王曉穎:《國有企業利潤分配問題研究》，山西財經大學2010年碩士學位論文，第9、10頁。

〔31〕〔35〕王昊:《國有企業利潤分配的沿革與現狀分析》，《經營管理者》2013年第8期，第39、40頁。

〔36〕根據財政部數據整理，http://www．mof．gov．cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/201406/t20140624_1103948．html，2015 －3 －27。

〔37〕參見《2014 年中央國有資本經營預算收支情況》，http://qys．mof．gov．cn/zhuantilanmu/gyzbjyys/201502/t20150205_1188824．htm，2015 －3 －27。

〔38〕萬靜:《專家質疑國企上繳利潤方案合法性》，《法制日報》2008年3月2日，第008版。

〔39〕〔美〕阿倫·威爾達夫斯基:《預算過程中的新政治學》，上海財經大學出版社，2006年，第61頁。

〔40〕要素價值論是經濟學的一種觀點。其認為土地、資本和勞動三種要素共同創造價值，資源要素價值即占有資源應該支付的報酬或資源的使用費。例如，土地的租金、資源的使用價格。

〔41〕周煒、宋曉滿、白云霞:《國有企業利潤分配制度研究》，《財會月刊》2011年第8期，第3頁。