中國民主制度的結構性特點和優(yōu)勢

○李景治

(中國人民大學 國際關系學院，北京 100872)

黨的十八大強調(diào)，全黨要堅定“道路自信、理論自信、制度自信”。〔1〕堅持制度自信有兩個前提。一是，制度本質(zhì)是好的，具有優(yōu)越性，并經(jīng)過實踐的檢驗，行之有效，人們有理由為之自信。二是，對制度的研究闡釋，能夠以理服人，使人能心悅誠服地認識到這一制度的優(yōu)越性。中國社會主義建設，尤其是改革開放的實踐，已證明中國的民主制度，適合中國的具體國情，行之有效。因此，我們堅持制度自信是有“底氣”的。但不容忽視的是，我們對于中國民主制度的研究卻相對滯后，沒有真正把這一制度的本質(zhì)、優(yōu)越性闡釋好。換句話說，我們對中國民主制度的研究、還缺乏應有的科學性、系統(tǒng)性和說服力。這難免在一定程度上影響了一些人對中國民主制度的自信。海外多數(shù)學者、理論權威對民主制度的認知，一貫以西方民主模式，包括三權分立、多黨制、議會民主，為中心和楷模，將其作為衡量各國民主制度的最高、乃至唯一標準。他們不可避免對中國民主制度采取否定和批判的態(tài)度。這不能不影響到國內(nèi)一些人對中國民主制度的自信。因此，我們要堅定制度自信，既要加強民主制度建設，“加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化”，〔2〕也要進一步加強對中國民主制度的本質(zhì)、優(yōu)越性的理論研究和科學闡述。本文力求從中國民主制度的結構特點來分析其本質(zhì)和優(yōu)勢。

一、國家權力的一元化建構

西方國家實行三權分立。三權分立制度設計的初衷，是權力的相互制約、監(jiān)督和平衡。但結果卻是，國家權力被割裂，相互掣肘，權力運行阻力重重，效率低下，政府的內(nèi)外政策難以順利推行。政府與議會經(jīng)常相互“頂牛”，甚至導致政府工作“停擺”。以美國為例，政府和議會圍繞預算進行博弈，致使預算不能按時通過，影響政府正常開支和運轉，乃是司空見慣。有時政府與議會關于預算的爭端還波及國家債務償還，引起國際關注。奧巴馬政府著力推進的醫(yī)療保險制度改革，也因議會遲遲不能通過而難以推進。再以法國為例，由選民選舉產(chǎn)生的總統(tǒng)，往往和由議會產(chǎn)生的總理分屬不同的政黨。其治國理念上難免存在嚴重分歧。

馬克思恩格斯早就指出三權分立的弊端。他們認為，三權分立相互掣肘、相互扯皮，影響效率，議會既不代表人民利益，也不解決實際問題。他們高度評價巴黎公社的政治體制。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》中強調(diào)，“公社是由巴黎各區(qū)通過普選選出的市政委員會組成的。這些委員是負責任的，隨時可以罷免。其中多數(shù)自然都是工人或公認的工人階級代表。公社是一個實干的而不是議會式的機構，它既是行政機關，同時也是立法機關”。〔3〕巴黎公社委員會下設10個專門委員會、例如軍事委員會、糧食委員會、財政委員會、治安委員會等。這些委員會既是公社的立法專門委員會，也相當于政府各部，行使管理社會的權力。公社雖然存在時間很短，但它開創(chuàng)了一種不同于西方國家的新的政治體制。這種“議行合一”的政治體制，就成為后來社會主義國家的學習典范。馬克思恩格斯對這種政治體制的肯定和論述，也就成為它們進行政治建設的指導方針。

列寧也對西方議會制采取批判態(tài)度，高度贊揚巴黎公社的政治體制。他指出，新型的蘇維埃俄國不應照搬西方的議會制和三權分立，而應建立巴黎公社式的政治體制。他強調(diào)，“這種國家并不是指通常的資產(chǎn)階級議會制民主共和國那樣的國家，而是指1871年巴黎公社以及1905年和1917年工人代表蘇維埃那樣的國家”，〔4〕按照這一指導思想，俄國革命勝利后建立了蘇維埃制度。全俄蘇維埃代表大會是國家最高權力機關和立法機構，全俄中央執(zhí)行委員會是其常設機關。蘇維埃制度基本繼承了巴黎公社的模式。但是，巴黎公社畢竟只涉及一個城市的管理，而蘇維埃則要管理國土遼闊、多民族的世界大國。蘇維埃作為國家權力機關和立法機關，已經(jīng)很難直接行使行政權、從事政府所要做的事情。因此，蘇維埃俄國根據(jù)實際需要，專門設立了人民委員會這一機構。人民委員會是蘇維埃代表大會的執(zhí)行機構和行政機關，即政府。

中國繼承了巴黎公社和蘇維埃的革命傳統(tǒng)，不搞三權分立，但并不是簡單照搬其具體做法，而是結合中國具體國情，創(chuàng)立了人民代表大會制度。“人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度”。〔5〕人民代表大會是國家權力機關。全國人民代表大會是國家最高權力機關和立法機關，依法享有立法權。它全面負責制定、修改憲法，制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。憲法規(guī)定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法。憲法是國家權力組成、運行的根本準則，也是全體人民必須遵守的根本法則。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。地方各級人民代表大會，依法制定地方性法規(guī)。“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對人大負責、受人大監(jiān)督。政府是人民代表大會的執(zhí)行機構。國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執(zhí)行機關，是最高行政機關。各級政府行使行政權，管理國家和社會事務。這種權力是人民通過人民代表大會賦予的。

人民代表大會依法行使對國家領導人員的選舉、決定和罷免權，重要方針政策的審查批準權，憲法和法律的解釋及實施監(jiān)督權。各級政府都由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生、并對其負責。根據(jù)憲法，全國人民代表大會選舉國家主席、副主席;根據(jù)主席提名決定國務院總理人選;根據(jù)總理提名，決定副總理、國務委員等國務院組成人員。地方各級政府由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生。人民代表大會有權對上述人員進行監(jiān)督和罷免。全國人民代表大會要審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和計劃執(zhí)行情況報告、審查和批準國家的預算和預算執(zhí)行情況報告。全國人大常委會有權解釋憲法和法律、監(jiān)督其實施，監(jiān)督國務院、國家軍事委員會的工作。在代表大會閉幕期間，它有權依法審查和批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的調(diào)整、任免相關領導人員。

全國人民代表大會選舉和罷免最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長，根據(jù)其提名任免相關副院長、副檢察長，審議和批準兩院的工作報告。全國人大常委會監(jiān)督最高人民法院和人民檢察院的工作。

中國國家權力中的立法權、行政權和司法權，以及行使這些權力的人大、政府、司法機關，不是分立，而是高度一致和統(tǒng)一的，統(tǒng)一于人民代表大會。中國民主制度，是建立在人民當家作主為基礎的、以全國人民代表大會為最高權力機構的一元化結構。中國的人民代表大會制度是同巴黎公社和蘇維埃制度一脈相承的，體現(xiàn)了馬克思主義的國家觀、政治觀。同時，人民代表大會制度也是中國革命和政治發(fā)展的必然產(chǎn)物，完全符合中國的具體國情。中國一元化權力結構的優(yōu)勢在于，它真正體現(xiàn)了人民當家作主。人民通過代表大會行使的國家權力是統(tǒng)一的，而不是被分割為相互獨立的三種權力。人民的意志能夠得到最直接、完整、真實的表達，不會被西方國家那種三權分立的權力結構迷惑、左右和歪曲。其優(yōu)勢還體現(xiàn)在，它不存在三權分立所造成的各機構間的相互掣肘、相互推諉、相互扯皮，以及權力運行的高成本低效率，從根本上降低了權力運行的資金和時間成本，提高了工作效率。當然，我國的權力結構還需要進一步優(yōu)化，人民代表大會制度還需要進一步加強，一些具體制度、程序和做法也需要進一步完善。正如黨的十八大指出:“堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。”〔6〕

二、共產(chǎn)黨領導與人民當家做主辯證統(tǒng)一

民主的本質(zhì)和核心是人民當家做主。也就是說，國家權力屬于人民，人民擁有并行使國家權力。但世界多數(shù)國家都實行代議制民主，即通過選舉產(chǎn)生的民意代表組成民意代表機構，行使國家權力，管理國家和社會，而不是由公民直接管理國家和社會。因此，“現(xiàn)代民主制度都兼有選舉制和代議制”，“在這里人民不是親自統(tǒng)治，而是選出統(tǒng)治他們的代表”。〔7〕最初，議會是作為民意代表機構出現(xiàn)的。但由于財產(chǎn)等條件的嚴格限制，能夠享有選舉權和被選舉權的只是少數(shù)人，而真正成為所謂民意代表、進入議會的更是極少數(shù)富人或富人代理人。此后，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人民爭取普選權斗爭的高漲，普選權逐步擴大，選民人數(shù)不斷增加。但社會底層人民作為民意代表進入議會的仍然是鳳毛麟角。在當代資本主義社會，議會也始終是富人和社會精英的俱樂部。

值得注意的是，政黨在現(xiàn)代國家和社會政治生活中發(fā)揮著重要作用。現(xiàn)代多數(shù)國家的政治，都表現(xiàn)為政黨政治，即以政黨為中心運轉和活動的政治。離開政黨，國家和社會政治生活或許會陷入癱瘓和混亂。但在西方，政黨和政黨政治從一開始就存在根本性缺陷。從一定意義上說，西方政黨最早脫胎于議會，是由議會中的“宗派”發(fā)展而來。〔8〕早期議會的議員，都是資產(chǎn)階級、新貴族及其他上層社會的代表。他們因代表不同的階級、階層和利益集團而分為若干個“宗派”。眾所周知，政黨形成的一個重要條件是，要有一定數(shù)量的成員，要有較為完整的組織體系。就此而言，這些議會中的“宗派”還都不是政黨。后來，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和社會的變遷，擁有選舉權的人越來越多，議會中的“宗派”為了爭取選票，才在議會外建立某種形式的組織，以組織競選活動、拉選票。在這些組織基礎上，逐漸形成了政黨。同時，一些力圖進入議會和參政的社會群體也成立了一些政黨。可以看出，西方政黨從一開始就不代表大多數(shù)人民。當今世界，西方政黨雖然為數(shù)眾多，但沒有哪個黨是真正代表大多數(shù)人民的。他們充其量只代表一定的社會階層、群體和利益集團。由多黨組成的議會，自然就成了各黨爭權奪利、相互博弈的名利場。議會的決議都是各個政黨討價還價、零和博弈的結果，往往只代表一部分人的利益，卻難以表達大多數(shù)人的意愿。更有甚者，政黨往往背離群眾的利益，用政黨自身乃至小集團利益取代大多數(shù)人民利益，凌駕于國家利益之上。

中國民主制度體現(xiàn)了民主的本質(zhì)，即人民當家作主，人民是國家與社會的主人。中國的憲法明確規(guī)定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。〔9〕然而，人民需要革命政黨的領導，包括路線、方針、政策的引導和行動上的組織領導。沒有正確的引導就會迷失方向，而沒有堅強的組織領導就無法形成強大的力量以行使國家權力。正如列寧所說，“黨是階級的先進部隊，是階級的領導者和組織者，是整個運動及其根本和主要目的的代表。這些目的可能被每天的日常工作暫時遮蓋起來，但是，任何時候都不應失掉作為斗爭著的無產(chǎn)階級的指路明燈的意義。”〔10〕中國共產(chǎn)黨始終堅持人民主體地位，發(fā)揮人民主人翁精神，廣泛動員和組織人民依法治理國家和社會，努力保障人民合法權益，確保人民當家作主。

同時，共產(chǎn)黨堅持執(zhí)政為民，全心全意為人民服務，聽取人民訴求、反映人民意愿，按人民意志治國理政，接受人民的監(jiān)督。共產(chǎn)黨始終“依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本利益為出發(fā)點和落腳點，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔相應的義務，維護社會公平正義，促進共同富裕”。〔11〕

中國共產(chǎn)黨是工人階級先鋒隊，也是中華民族的先鋒隊。它代表中國人民最廣大、最根本的利益。共產(chǎn)黨是領導黨、執(zhí)政黨，領導人民治理國家和社會，代表人民掌握國家權力，始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用。共產(chǎn)黨統(tǒng)一協(xié)調(diào)和領導人大、政府、政協(xié)、司法等方面的工作。共產(chǎn)黨的領導、人民當家作主和依法治國，三位一體，密切結合，缺一不可。這充分體現(xiàn)了人民當家作主的一元化民主制度的結構性特點。共產(chǎn)黨的領導與人民當家作主的辯證統(tǒng)一關系，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，共產(chǎn)黨制定正確的路線、方針、政策，為國家和人民群眾指明前進的方向。其中包括確立全面建設小康社會的宏偉目標、方法途徑和階段性任務，國家中長期發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展五年計劃;全面推進依法治國和民主政治建設的方略;全面深化改革的各項重大舉措。這些路線、方針、政策，都最大限度地反映了人民群眾的根本利益、強烈訴求和美好愿望，得到廣大人民群眾的衷心擁護和堅決支持。這充分體現(xiàn)了共產(chǎn)黨領導與人民當家作主的有機結合，高度一致。

其次，共產(chǎn)黨向國家機關推薦領導干部人選。黨管干部，是中國干部制度的突出特點和優(yōu)勢。但是國家機關、政府部門和企事單位的有關行政人員，都由各級人民代表大會選舉或決定，并不是由共產(chǎn)黨直接任免的。共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨有責任和義務向各級人民代表大會推薦領導干部人選，而人選必須通過人民代表大會或其常委會審議、投票決定。干部由共產(chǎn)黨推薦人選，人民代表大會審議決定，二者的密切結合，充分體現(xiàn)了共產(chǎn)黨領導與人民當家作主的協(xié)調(diào)一致。

此外，共產(chǎn)黨通過國家權力機關，即人民代表代表大會，實施對國家和社會的領導。共產(chǎn)黨根據(jù)人民的利益和需要制定路線、方針、政策，并將其提交人民代表大會審議通過，從而使之上升為國家意志，轉變?yōu)閲曳伞⒅贫取⒁?guī)劃、政策。各級政府負責貫徹落實人民代表大會的決議，依照法律和制度治理國家，管理社會。司法部門按照國家憲法法律司法。

國家權力的這種運行模式，充分體現(xiàn)了共產(chǎn)黨領導和人民當家作主的辯證統(tǒng)一關系。這種模式，既保證了人民的利益和需要最大限度得到集中和正確反映，又使人民的意愿、國家意志得到黨的科學指導，從而使人民和國家沿著正確的道路前進。同時，這也保證了執(zhí)政黨具有牢固的群眾基礎，能夠始終堅持立黨為公、執(zhí)政為民的宗旨。

當然，在新的歷史條件下，有必要進一步密切共產(chǎn)黨領導與人民當家作主的相互關系，加強人民當家作主的地位和作用，豐富和發(fā)展人民當家作主的具體形式和作法。同時，共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨也要“把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施對國家和社會的領導”。〔12〕

三、人民代表大會制度與政治協(xié)商制度相互結合

代議制民主和政黨政治是現(xiàn)代民主制度的兩大支柱。在西方，議會是立法機構，掌握著國家立法大權、重要人事審議權和政府預算權。但代議制民主和政黨政治關系的扭曲，使議會實際上為政黨所掌控，被政黨政治所割裂。議會民主實質(zhì)上成為兩黨或多黨的博弈。掌控議會決定權的是議會大黨特別是多數(shù)黨。議會名義上是代議制機構，但實際上選民中的獨立候選人，以及小黨、小的政治團體的代表都很難進入。有的國家還專門制定法律限制和防止小黨進入議會，規(guī)定只有獲得一定比例的選票或一定數(shù)量的議席的黨，才能得到政府的財政補貼。大黨本來就財大氣粗，再得到財政補貼，就更容易贏得選舉、進入議會。而小黨本來就資源匱乏，再得不到政府的財政補貼，就更難進入議會了。這顯然不公平。況且，西方政黨是一定階級、階層和利益群體的代表，沒有哪個政黨真正代表大多數(shù)人民的最大利益。人民的整體利益或多數(shù)人的最大利益難以通過議會得到表達和維護。這樣，人民當家作主的權力就得不到充分體現(xiàn)。實際上，人民利益的表達機制是被政黨為代表的利益集團所左右。議會中政黨利益取代多數(shù)人利益。政黨投贊成票或反對票，不是以有利于或不利于多數(shù)人的最大利益為原則，而是以有利于或不利于本黨的利益原則。同時，利益的差異、對立和紛爭決定，各政黨之間必然形成惡性競爭、乃至敵對關系。它們之間只有競爭和對抗，而難有協(xié)商與合作。此外，政府和議會常常相互掣肘，背后也是政黨政治在作祟，是各政黨不顧大多數(shù)人的最大利益、只關心本黨利益的惡果。

2015年年初，以色列總理內(nèi)塔尼亞胡訪美并在國會發(fā)表講演，公開批評美國與伊朗的核協(xié)議“非常糟糕”。令人驚奇的是，邀請他訪美和在國會講演的并不是美國總統(tǒng)，而是美國共和黨。美國總統(tǒng)奧巴馬及其所在的民主黨對此極為不滿，公開表示，作為反對黨的共和黨，繞過白宮直接邀請以總理是對總統(tǒng)的冒犯，是對美國人才智的侮辱。奧巴馬拒絕會見內(nèi)塔尼亞胡，甚至連相關的電視轉播也不看。事情的起因是，奧巴馬與內(nèi)塔尼亞胡對伊朗態(tài)度和政策存在嚴重分歧，而美國共和黨卻贊同內(nèi)塔尼亞胡的觀點。觀點分歧本無可厚非，但問題是，總統(tǒng)和政黨到底誰代表國家，政黨是否可以繞過總統(tǒng)直接邀請外國總理(并非作為政黨領導人)訪問并在國會講演?反對黨能否聯(lián)合外國領導人反對本國總統(tǒng)?這種做法居然沒有遇到制度障礙，恰恰說明這一制度存在嚴重弊端。一些美國學者認為，“在美國的民主今日所面臨的挑戰(zhàn)中，沒有一種挑戰(zhàn)比道德上的分歧更難對付了。無論民主政治的理論還是實踐迄今都未找到處理基本價值沖突的適當方式”，為此，他們提出通過“商議政治”“商議民主”解決分歧的設想。〔13〕設想主要集中在道德層面，能否解決美國政治體制的弊端仍未得到驗證。而中國的政治協(xié)商制度，不僅在實踐中取得極大成效，而且在理論上也日益完善。

中國實行人民代表大會制度，全國人民代表大會是最高權力機關和立法機關，它有權制定和修改憲法法律、決定國家大政方針、選舉和決定中央政府的組成人員，各級人民代表大會享有和行使相應的職權。這是中國最根本的政治制度和民主制度，它充分體現(xiàn)了人民當家作主。但是中國的歷史和現(xiàn)實決定，只有人民代表大會制度還是不夠的。中國的民主制度還需要更加全面、更加多元化的代表性和表達機制。人民代表大會代表了人民的根本利益和大多數(shù)群眾的意愿。工人、農(nóng)民無疑是人民群眾的主體和多數(shù)。人民代表大會不僅代表了他們的意志，也代表全體人民的共同意愿。但當代中國畢竟是多元化的社會，有多種多樣的意見和建議需要一定的渠道反映。而共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度恰恰適應了這一社會需要。

新中國成立之前，一些代表資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級、小資產(chǎn)階級和其他社會階層的政黨就已存在。其中不少政黨參加了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，為抗日戰(zhàn)爭的勝利做出了自己的貢獻。此后，它們同共產(chǎn)黨站在一起，反對國民黨反動派的獨裁專制統(tǒng)治，積極參與民主建國斗爭。為了團結各民主黨派、各種愛國力量、各界進步人士，共同參與新中國的成立，以及國家的建設事業(yè)，中國共產(chǎn)黨在新形勢下發(fā)展了黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策，創(chuàng)立了共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度。這一制度適應了中國社會發(fā)展、政治變革和新中國成立及其基本政治制度建立的需要，正確處理了各政黨之間，尤其是執(zhí)政黨和參政黨的相互關系。這一制度也真實反映了中國各種政治力量的對比和基本狀況。中國共產(chǎn)黨領導人民推翻帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統(tǒng)治，創(chuàng)建了新中國，是當之無愧的領導黨和執(zhí)政黨。共產(chǎn)黨不僅得到廣大人民群眾的擁護，而且其政治地位和作用也得到各民主黨派的認同。新中國成立后，這一制度在社會主義建設中發(fā)揮了巨大的作用。“文革”期間，這一制度遭到?jīng)_擊。

改革開放以來，這一制度不僅得到恢復，而且在新的歷史條件下有了新的發(fā)展。隨著改革深入、經(jīng)濟發(fā)展和社會變遷，社會階層結構出現(xiàn)較大變化，社會多元化趨勢有所增強。民營企業(yè)的崛起和民營企業(yè)家隊伍的壯大，信息高科技的興起和科技人員迅速增加，金融、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保險、教育等現(xiàn)代服務業(yè)的迅猛發(fā)展及其從業(yè)人員的擴大，使我國社會結構呈現(xiàn)多元化趨勢，也為各民主黨派的發(fā)展奠定了可靠的基礎。而各民主黨派作為各自聯(lián)系的群眾的代表，充滿新的生機和活力，承擔起新的使命。執(zhí)政黨定期或不定期地，就重大方針政策的制定、調(diào)整聽取民主黨派的意見和建議。各民主黨派中央和無黨派人士經(jīng)常就國家建設、改革開放和重要社會問題的解決直接向中共中央建言獻策。這些好的意見和建議，也可以作為政協(xié)提案通過固定的渠道和程序轉交給人大常委會，供人民代表大會審議。凡是利國利民的好意見和建議，都可以以某種形式轉變?yōu)閲业姆芍贫取⒎结樥摺τ诿裰鼽h派和政協(xié)的質(zhì)詢和建議，執(zhí)政黨和政府有關部門必須及時回復。能解決的問題盡快解決，即使不能馬上解決的也要有個交代。這已成為執(zhí)政黨治國理政、進行決策的制度規(guī)范和必經(jīng)程序。

共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，是中國特色會主義民主制度的重要組成部分，它與人民代表大會制度相互結合，相輔相成，相得益彰。如果說，人民代表大會制度代表了全體人民的共同利益和意愿，那么共產(chǎn)黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度，則使各民主黨派所聯(lián)系的群體利益和意愿，得到更加廣泛、具體的反映。這樣，中國民主制度就具有更加廣泛的代表性，也更加科學合理。人民代表大會制度同共產(chǎn)黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度的相互結合，體現(xiàn)了中國民主制度的精髓，即票決民主與協(xié)商民主的有機結合、協(xié)調(diào)一致。

然而，隨著改革的全面深化，應當進一步把人民代表大會制度和共產(chǎn)黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度有機結合起來，加強彼此的交流與合作，特別是要堅決貫徹落實中共中央《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》，繼續(xù)重點加強政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開展人大協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商，逐步探索社會組織協(xié)商。〔14〕

四、社會民主體系廣泛包容

西方國家自認為其社會民主體系組織完善，是西方民主的一大優(yōu)勢。但不可否認的是，由于社會本身被割裂，社會民主體系也是不完整的，社會弱勢群體的民主權利無法得到維護與保障，公民隱私權被踐踏，民意的表達機制受限制，這些都是明顯弊端。美國連續(xù)發(fā)生槍殺黑人事件，當局一方面承認事件處理中存在種族歧視，另一方面又把涉案警察無罪釋放。這激起社會強烈不滿，導致大規(guī)模示威游行和騷亂，就連美國總統(tǒng)也無可奈何。各級政府決策也明顯存在與基層民主脫節(jié)、甚至公然違背民意的現(xiàn)象。而中國逐步發(fā)展完善的社會民主體系，則有效保證了“人民依法享有廣泛權利和自由”，“依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。〔15〕這種社會民主體系集中體現(xiàn)在，村民和居民自治制度、公務員隊伍和國有企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部的民主管理、社會民主治理等方面。

第一，村民和居民自治制度實現(xiàn)了人民群眾民主自我管理。在我國，自然村雖不是一級政權組織，但卻擔負著極為重要的經(jīng)濟、社會和生活管理功能。其狀況如何，直接關系到廣大農(nóng)民的生產(chǎn)和生活的好壞，以及農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。我國憲法規(guī)定，“村民委員會是基層群眾性自治組織”。〔16〕村民通過這種自治組織全面行使自我管理的民主權利。

首先，民主選舉。村民委員會的主任、副主任由村民通過無記名投票方式直接選舉產(chǎn)生。候選人由村民民主推薦或毛遂自薦。由于選舉決定由哪些人掌管村的經(jīng)濟、社會管理大權，因此村民手中的選票越來越有分量，候選人的競爭也越來越激烈。在一些農(nóng)村的村委會選舉中甚至出現(xiàn)了拉選票的現(xiàn)象，這固然是錯誤的，但是也從一個側面反映了村委會選舉的重要性和實效性，而不是走過場。

其次，民主管理。改革開放以來，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權，完全屬于承包農(nóng)民。農(nóng)民可以依法自由經(jīng)營，不受限制。同時，農(nóng)民有權參與集體財產(chǎn)的經(jīng)營、管理、收益分配。他們有權參與新農(nóng)村建設、城鄉(xiāng)一體化建設、土地開發(fā)利用。在社會管理方面，村民也可以行使應有的民主權利，民主管理農(nóng)村的社會、文化、生活及其他各項事務。

此外，民主監(jiān)督。村民自治制度規(guī)定，村委會要做到財務公開、政務公開、社會事務公開，村民依法進行監(jiān)督。其重點是村委會的收支賬目、土地開發(fā)利用、征地拆遷和大型工程的補償、集體經(jīng)濟的經(jīng)營及其收益分配等。

城市居民自治制度，以居民居住地為載體，是城市居民行使民主權利的重要形式。它同村民自治制度一樣，實行居民民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督，保證了居民的合法民主權利。

第二，公務員和企業(yè)事業(yè)單位的工作人員通過多種形式行使民主權利。在我國，公民可以在工作單位享有和行使各項相關的民主權利。他們可以通過企業(yè)事業(yè)單位職工代表大會和教工代表大會，參與單位的民主管理。其中包括了解單位經(jīng)營管理的情況，對單位的各項工作提出批評建議。他們還可以對單位領導班子和職能部門的工作，以及代表大會決議貫徹落實情況，進行監(jiān)督。領導班子成員要定期向群眾或群眾代表匯報工作和黨風廉政的情況。上級巡視組開展工作、群眾路線教育，都要最大限度地吸收群眾參與。

干部的選拔任用都要經(jīng)過群眾推薦，需要群眾或群眾代表參加對其考核、測評。有關部門的負責人還會直接聽取群眾在干部任用上的意見。這些民主程序已成為干部任用中必不可少的環(huán)節(jié)。一些領導職務的任用，采取公開招聘、競爭上崗的方式。凡是符合條件的人都有平等的機會參加，進行公平競爭。

第三，公民通過社會組織、人民團體等多渠道行使民主權利。公民在其自愿參加的社會組織、人民團體中，享有和行使其章程所規(guī)定的各項民主權利。其中包括選舉權和被選舉權、發(fā)言權、批評建議權、表決權。同時，這些社會組織和人民團體也依法在國家和社會生活中發(fā)揮應有的作用。它們依法維護公民的合法權益、反映公民的合理訴求。工會作為工人的組織，努力在實現(xiàn)合理工資、公平待遇、安全生產(chǎn)、勞動和社會保障等方面維護工人的利益，反對壓低工資、拖欠工資、不提供勞動和社會保障、野蠻生產(chǎn)、危險施工等侵害工人權益的行為。婦女等組織也在維護本組織成員或聯(lián)系群眾的合法權益中發(fā)揮應有的作用。社會組織和人民團體還積極動員其成員集思廣益，為國家經(jīng)濟發(fā)展和社會進步建言獻策。此外，它們還依法監(jiān)督政府及其工作人員依法行政，披露各種違法亂紀、以權謀私、貪污腐敗的行為。

第四，公民通過媒體、網(wǎng)絡直接或間接行使民主權利。憲法規(guī)定公民有言論自由，他們可以通過媒體發(fā)表自己的看法，就國家發(fā)展、社會建設和人民生活提出意見和建議，也可以批評政府的工作。媒體已成為表達民情民意和進行輿論監(jiān)督的重要平臺。同時，網(wǎng)絡的迅速發(fā)展，微博、微信等新興傳播手段的方興未艾，使公民依法自由表達權利進一步得到保障。網(wǎng)絡成為干部了解社情民意，同群眾相互溝通的重要渠道。網(wǎng)絡還成為公民參與反腐敗斗爭新平臺，大量貪腐情況都是通過網(wǎng)絡揭露出來，或者提供了重要線索。

村民和居民自治，企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)的民主，公民通過社會組織、人民團體以及媒體、網(wǎng)絡行使民主權利等多渠道的社會民主，形成了廣泛包容、信息暢通、下情上達的人民民主網(wǎng)絡，這是中國民主制度的突出特點。今后，如何適應社會變遷和科技進步，進一步豐富和發(fā)展新的民主形式，暢通反映民意、下情上達的渠道，是值得研究和解決的實際問題。

五、各級領導班子堅持民主集中制

從一定意義說，民主也是一種決策機制，體現(xiàn)在民智匯集，下情上達，以及集體決策的全過程中。西方國家雖然自認為其民主制度是最好的，但是各級領導機構內(nèi)部卻缺乏集體決策、民主決策機制。西方國家強調(diào)首長負責制，決策中也是以長官意志為轉移，這無疑是西方民主制度的缺欠和局限。

中國的黨、政及其他國家機關都實行集體領導，堅持民主集中制。民主集中制是我國國家權力機關和執(zhí)政黨民主決策的根本制度，是中國民主制度的重要組成部分。這一點已制度化、法制化。憲法規(guī)定，“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則”。〔17〕中國共產(chǎn)黨黨章規(guī)定，“黨是根據(jù)自己的綱領和章程，按照民主集中制組織起來的統(tǒng)一整體。”〔18〕民主集中制既是執(zhí)政黨的組織制度，也是各級領導班子的工作制度和決策機制。民主集中制具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，民主選舉產(chǎn)生各級領導班子。中國共產(chǎn)黨的各級領導機關，除了派出的代表機關和黨組，都由選舉產(chǎn)生。黨員是黨的主體，選舉產(chǎn)生黨代表，并由黨代表組成各級黨代會。選舉采取無記名投票的方式，充分體現(xiàn)選舉人的意志。任何組織和個人不得以任何方式強迫選舉人選舉或不選舉某個人。黨的各級領導機關是由同級黨代表大會選舉產(chǎn)生的委員會。委員會選舉產(chǎn)生常委會委員、書記、副書記。選舉產(chǎn)生各級領導機關的過程，就是廣泛發(fā)揚民主的過程，也是民主集中、少數(shù)服從多數(shù)的過程。任何選舉都是在民主基礎上集中多數(shù)人意見的結果。

第二，實行集體領導與個人分工負責相結合的制度。領導班子實行集體領導制。所謂集體領導制，就是領導班子成員，包括一把手都是平等的一員，沒有高低貴賤之分。重要問題都要集體研究決定，個人不能獨斷專行。然而，領導班子內(nèi)部又要實行分工負責制，每個成員在集體領導下，分別負責一些方面的工作。每個成員根據(jù)集體決定和分工，切實履行自己的職責。人們習慣把黨委書記稱作一把手。但是，他與其他成員之間，不是上下級關系，而只不過是分工不同。他要負責總攬全局，是整體工作的第一責任人。堅持集體領導保證了民主決策、科學決策、正確決策，避免因個人獨斷專行而出現(xiàn)決策失誤和貪污腐敗。而把集體領導和個人分工負責結合起來，明確每個成員的工作范圍、職責、權力，實行嚴格的崗位責任制，又保證了各項工作有人抓有人管，保證了集體決策得到貫徹落實。

第三，廣泛發(fā)揚民主，充分進行討論。領導班子決策前和決策中，都要廣泛發(fā)揚民主，充分進行討論。討論的過程，就是集思廣益、交流看法、不斷統(tǒng)一思想的過程。大家暢所欲言，不搞一言堂。討論中容許各種不同意見發(fā)表，包括同一把手相反的意見。充分討論能夠統(tǒng)一思想，保證決策的正確，避免片面性。由于集體討論在民主決策中發(fā)揮著至關重要的作用，已被明確寫入黨章。黨章強調(diào)所有重要問題都要“由黨的委員會集體討論，做出決定”。〔19〕

第四，重要問題必須經(jīng)過票決。黨章和黨的代表大會文獻要求，凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則進行決策，并進一步強調(diào)最終的決策要通過票決。民主討論不是目的，是達到目的的必經(jīng)程序，目的是在此基礎上逐步統(tǒng)一思想，達成共識，形成正確決議。領導班子成員在治國理政的大方向、大思路上是一致的，但在具體做法上難免有不同看法。因此就要取各種看法的長處，形成相對一致意見和決議。決議最終要進行正式表決，只有多數(shù)人同意決議才算通過生效。表決可以是口頭方式，也可以采取無記名投票方式。但根據(jù)形勢的需要，黨的十八大進一步強調(diào)，要“完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制”。〔20〕

第五，民主集中制保證了各級領導班子集體決策、民主決策、科學決策，保證了黨和國家，以及各級黨組織、各級政府能夠制定正確的方針政策，也能自我調(diào)整方針政策、克服缺點錯誤。同時，民主集中制能夠有效反對個人集權專斷、一言堂，防止決策失誤，預防腐敗。值得注意的是，領導班子實行民主集中制、進行民主決策與黨內(nèi)民主、人民民主相結合，保證廣大黨員和人民群眾的意見和訴求，能夠全面、真實地反映到相關決策中，保證各級領導班子能夠全面思考問題，真正維護國家、集體和各方面群眾的利益。當前，最重要的是，進一步深入貫徹落實民主集中制，黨政一把手要帶頭踐行、模范遵守民主集中制，決不能以任何借口規(guī)避、阻撓和破壞民主集中制。同時，要進一步完善和創(chuàng)新堅持民主集中制的具體制度和程序。

以上五個方面，構成了中國民主制度五位一體的完整體系。中國民主制度具有鮮明的結構性特點和優(yōu)勢。中國不搞三權分立，立法權、行政權和司法權，以及行使這些權力的人大、政府、司法機關，實行一元化建構，統(tǒng)一于人民代表大會。中國共產(chǎn)黨是工人階級先鋒隊，也是中華民族的先鋒隊，代表中國人民最根本的利益，始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用。共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，與人民代表大會制度相互結合，相輔相成，相得益彰，體現(xiàn)了中國民主制度的精髓，即票決民主與協(xié)商民主的有機結合、協(xié)調(diào)一致。村民和居民自治，公務員隊伍和企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)的民主，公民通過社會組織、人民團體以及媒體、網(wǎng)絡行使民主權利等多渠道的社會民主，形成了廣泛包容、信息暢通、下情上達的人民民主網(wǎng)絡。民主集中制是我國國家權力機關和執(zhí)政黨民主決策的根本制度。它的貫徹落實保證了各級領導班子集體決策、民主決策、科學決策。中國民主制度以人民當家作主為基礎，以全國人民代表大會為最高權力機關，以共產(chǎn)黨的領導為核心，以充分調(diào)動各方面的積極性、主動性和創(chuàng)造性為目的，完全適合中國國情。當然，這并不意味著中國民主制度就十全十美了。中國的改革正在全面深化，經(jīng)濟社會將進一步發(fā)生深刻變化，人民的民主素質(zhì)和參政議政能力不斷提高，對外開放和交往也更加頻繁，這都對中國民主制度建設提出了更高要求。

注釋:

〔1〕〔15〕〔20〕胡錦濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》，北京:人民出版社，2012年，第16、25、52頁。

〔2〕〔6〕《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京:人民出版社，2013年，第4、28-29頁。

〔3〕《馬克思恩格斯選集》(第3卷)，北京:人民出版社，1995年，第55頁。

〔4〕《列寧選集》(第三卷)，北京:人民出版社，1995年，第65頁。

〔5〕〔11〕〔12〕《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，北京:人民出版社，2014年，第6、6、5-6頁。

〔7〕〔美〕喬·薩托利:《民主新論》，北京:東方出版社，1993年，第119頁。

〔8〕〔意〕G·薩托利:《政黨與政黨體制》，北京:商務印書館，2006年，第11頁。

〔9〕〔16〕〔17〕《中華人民共和國憲法》，北京:中國法律出版社，2004年，第40、57、5頁。

〔10〕《列寧專題文集〈論無產(chǎn)階級政黨〉》，北京:人民出版社，2009年，第337頁。

〔13〕〔美〕阿米·古特曼等:《民主與分歧》，北京:東方出版社，2007年，第1、2頁。

〔14〕《人民日報》2015年2月10日。

〔18〕〔19〕《中國共產(chǎn)黨章程》，北京:人民出版社，2012年，第14、15頁。