初探農(nóng)村村級(jí)債務(wù)的形成及對(duì)策

王書萍

黑龍江省蘿北縣鳳翔鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理中心

在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)不斷推進(jìn)中，沉重的村級(jí)債務(wù)阻礙了農(nóng)村工作的健康發(fā)展，損害了農(nóng)民的根本利益。 這個(gè)問(wèn)題如任其發(fā)展下去，會(huì)制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，而且會(huì)損害政府信用，村級(jí)債務(wù)已成為我國(guó)政府急需解決的問(wèn)題。

一、村級(jí)債務(wù)基本情況

村級(jí)債務(wù)是指村集體組織因經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)產(chǎn)生的各項(xiàng)應(yīng)付未付款的負(fù)債總額。 江觀伙指出村級(jí)債務(wù)=村級(jí)承擔(dān)的鄉(xiāng)級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)以上部門和村級(jí)全部公共產(chǎn)品需求-農(nóng)民實(shí)際的公共產(chǎn)品供給。 如村集體組織向單位及個(gè)人的借款和利息、向銀行的貸款、向合作企業(yè)的借款等。

1.覆蓋面廣，負(fù)債額大，負(fù)債逐年增加。

2.逾期債務(wù)嚴(yán)重，呆死債權(quán)多。

3.債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，村級(jí)債務(wù)以民間渠道為主，主要是個(gè)人抬貸和銀行貸款。

二、村級(jí)債務(wù)形成原因

從上個(gè)世紀(jì)80 年代（1986 年以后）開始，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)響應(yīng)國(guó)家改革開放政策，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、改善農(nóng)村教育、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益事業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)改造、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)化的調(diào)整等等， 在農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治（行政體制和政策）等因素逐步積累復(fù)雜情況下，導(dǎo)致村級(jí)債務(wù)的形成。 在舊體制下，形成這些村級(jí)陳舊債務(wù)大致分為以下幾方面原因：

1.體制原因

(1)農(nóng)村公共物品供給不規(guī)范。 農(nóng)村公共物品供給機(jī)制的不規(guī)范，是造成村級(jí)債務(wù)的主要原因。

(2)農(nóng)村制度設(shè)計(jì)的缺陷。 在國(guó)家體制要求下，舉債興辦村集體企業(yè)， 一些村集體把積累資金投資企業(yè)，借款或貸款辦企業(yè)，企業(yè)虧損倒閉，則導(dǎo)致村級(jí)債務(wù)累積。

(3)鄉(xiāng)村工作經(jīng)費(fèi)安排嚴(yán)重不足。 市級(jí)財(cái)政資金比較緊張，對(duì)村集體組織撥款較少，導(dǎo)致村組織維護(hù)正常的村務(wù)工作經(jīng)費(fèi)不足，甚至借債維持。

2.政策原因

市級(jí)政府供給農(nóng)村公共物品嚴(yán)重不足，為了完成“達(dá)標(biāo)攤牌”活動(dòng)，超前發(fā)展村公益福利事業(yè)，為了搞出政績(jī)，超出村集體所能承受的財(cái)政能力，造成村集體經(jīng)濟(jì)負(fù)債，是村級(jí)債務(wù)產(chǎn)生的直接原因。

3.經(jīng)濟(jì)原因

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、村集體經(jīng)濟(jì)薄弱是導(dǎo)致村級(jí)債務(wù)的重要原因。

(1)一些村集體盲目投資辦企業(yè)、上項(xiàng)目等負(fù)債。上世紀(jì)90 年代， 大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及修建農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，靠借貸和集資盲目追求高指標(biāo)、開發(fā)項(xiàng)目，因村集體企業(yè)人才、技術(shù)、資金跟不上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊下，導(dǎo)致企業(yè)虧損倒閉，形成債務(wù)。

(2)村級(jí)債務(wù)利息積累形成新的債務(wù)。 長(zhǎng)期無(wú)力歸還的借、貸款和抬款等債務(wù)，形成大量利息支出，利息造成了新的債務(wù)不斷增加。

(3)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，但部分村沒有經(jīng)濟(jì)實(shí)力承擔(dān)，只能舉債搞建設(shè)，給村集體帶來(lái)沉重的債務(wù)。

(4)非生產(chǎn)性支出過(guò)大，部分村干部工作不實(shí)，管理不當(dāng)，如鋪張浪費(fèi)、公款吃喝，辦公費(fèi)、招待費(fèi)等開支過(guò)大，導(dǎo)致村級(jí)債務(wù)的長(zhǎng)年累積。

(5)對(duì)農(nóng)村增資政策的出臺(tái)增加，也導(dǎo)致財(cái)政支出加大，從而使農(nóng)村村級(jí)債務(wù)增加。 一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了調(diào)動(dòng)村級(jí)干部工作的積極性，出臺(tái)了獎(jiǎng)勵(lì)性政策，獎(jiǎng)勵(lì)資金要村級(jí)自籌， 造成村級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重形成村級(jí)債務(wù)。

(6)村集體為保證村級(jí)工作運(yùn)轉(zhuǎn)正常，一些農(nóng)村只能靠借款來(lái)維持，從而形成村級(jí)債務(wù)。

4.管理原因

(1)鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)不重視村級(jí)財(cái)務(wù)管理。 大多數(shù)鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)務(wù)管理重視不到位，更多的關(guān)注農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定，增產(chǎn)和增收。

(2)村級(jí)財(cái)務(wù)違規(guī)情況處理不得當(dāng)。 在處理村級(jí)財(cái)務(wù)違規(guī)現(xiàn)象時(shí)缺乏必要有效的相應(yīng)措施。

(3)村級(jí)財(cái)務(wù)管理機(jī)制不完善。

(4)村級(jí)財(cái)務(wù)公開不透明。 財(cái)務(wù)管理基本制度中包括村級(jí)財(cái)務(wù)公開，而在具體工作中，一部分村級(jí)財(cái)務(wù)公開程序、內(nèi)容不全面、不透明。

(5)村級(jí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員素質(zhì)普遍低下。 在農(nóng)村財(cái)務(wù)工作中，有大部分村級(jí)財(cái)會(huì)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)低、老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重。

三、村級(jí)債務(wù)產(chǎn)生的后果

農(nóng)村村級(jí)債務(wù)問(wèn)題如果不能得到及時(shí)解決，將會(huì)產(chǎn)生以下后果：

(1)村級(jí)債務(wù)的存在將導(dǎo)致村集體組織的凝聚力、號(hào)召力被削弱。

(2)村級(jí)債務(wù)的存在影響村干部的工作積極性，使得農(nóng)民和農(nóng)民干部間的關(guān)系不斷激化和對(duì)立。

(3)村級(jí)債務(wù)的存在致使農(nóng)村財(cái)務(wù)管理失控。 由于初級(jí)債務(wù)的存在，村干部有償還債務(wù)的壓力，這就使得村干部籌集資金彌補(bǔ)村級(jí)債務(wù)， 在償還過(guò)程中，往往會(huì)導(dǎo)致村干部一把手獨(dú)斷財(cái)務(wù)管理，造成村級(jí)財(cái)務(wù)管理混亂。

(4)村級(jí)債務(wù)的存在制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 村級(jí)債務(wù)會(huì)使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)基層政府工作運(yùn)行困難，進(jìn)而注定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金不足，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后。

四、化解村級(jí)債務(wù)對(duì)策建議

有效合理化解村級(jí)債務(wù)問(wèn)題，關(guān)鍵要妥善解決我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村組織制度與農(nóng)村實(shí)際不相適應(yīng)的問(wèn)題，從政策上、體制上解決村級(jí)債務(wù)問(wèn)題。那么，怎樣有效化解村級(jí)債務(wù)問(wèn)題，筆者認(rèn)為主要有以下幾種辦法：

1.完善農(nóng)村基層管理

(1)革新農(nóng)村基層組織管理。 研究新的農(nóng)村基層組織管理方法，有利于干部隊(duì)伍的建設(shè)，有利于鞏固農(nóng)民權(quán)利，其主要內(nèi)容包括：加強(qiáng)村級(jí)干部建設(shè)，創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方法；加強(qiáng)農(nóng)村黨員管理，提高農(nóng)村黨員素質(zhì)；嚴(yán)格議事程序，實(shí)行民主監(jiān)督。

(2)合理劃分和定位村民委員會(huì)的職能。 村委會(huì)的主要職能是代表村民實(shí)行自治，并協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展行政工作。 村委會(huì)的主要三大職能為： 社會(huì)保障，主要保障農(nóng)民的生存權(quán)利； 政治保障，主要保障農(nóng)民的民主權(quán)利； 公共保障，主要保障農(nóng)民生產(chǎn)生活的公共產(chǎn)品。

(3)規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。 處理好村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，可以加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，能維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益。

2.拓寬農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源

拓展村級(jí)經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源是公共農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的內(nèi)在要求， 是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的有力支撐，是化解村級(jí)債務(wù)的有效途徑。

3.完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是中央政府宏觀調(diào)控最為重要的制度安排，其既是一種經(jīng)濟(jì)工具，也是一種政策手段。

(1)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)和項(xiàng)目的調(diào)整和改善。

(2)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)和程序的規(guī)范。

(3)加快制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)。

(4)嚴(yán)格財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的使用管理和監(jiān)督。

(5)加大對(duì)貧困鄉(xiāng)村財(cái)政資金的補(bǔ)貼。

4.完善地方稅制改革

中央與地方財(cái)權(quán)的劃分將75%的增值稅收歸中央，25%地方留存，并沒有考慮地方公共產(chǎn)品的投入，因此需要繼續(xù)推行分稅制改革， 適當(dāng)下放稅權(quán)等措施，確保地方政府擁有實(shí)現(xiàn)上述職能的穩(wěn)定的稅收能力。

5.分類處理化解歷史遺留債務(wù)

(1)中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付解決由中央出臺(tái)達(dá)標(biāo)升級(jí)政策形成的村級(jí)債務(wù)；省級(jí)政府直接解決由省級(jí)出臺(tái)達(dá)標(biāo)升級(jí)政策形成的村級(jí)債務(wù)。

(2)依法對(duì)因村集體向個(gè)人高息借款形成的債務(wù)予以降息、停息處理，防止農(nóng)村債務(wù)急需增加。

(3)對(duì)于情況復(fù)雜的村級(jí)組織代墊農(nóng)民稅費(fèi)款形成的債務(wù)，進(jìn)行分類處理，視情況而定。

(4)對(duì)村集體向正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸款所形成的債務(wù)，要分類處理，及時(shí)化解。

總之， 化解村級(jí)負(fù)債問(wèn)題是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的工作，一要發(fā)揚(yáng)人民民主，尊重人民群眾，依法辦事，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民和債權(quán)人的合法權(quán)益； 二要清查債權(quán)債務(wù)，合理制定化解債務(wù)方案，信息透明公布，接受群眾監(jiān)督；三要從實(shí)際出發(fā)，化解村級(jí)債務(wù)要先易后難，先還本金后付利息；四要堅(jiān)持減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)原則；五要考慮農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力，杜絕強(qiáng)行逼債，防止增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。