城市軌道交通財務可持續發展探討

徐憲明 陳 兆

（上海申通地鐵集團有限公司財務部，201103，上海∥第一作者，高級會計師）

城市軌道交通財務可持續發展探討

徐憲明 陳 兆

（上海申通地鐵集團有限公司財務部，201103，上?！蔚谝蛔髡?，高級會計師）

雖然各城市的財政狀況及軌道交通企業體制存在一些差異，但由于城市軌道交通本身的特性，大部分項目都面臨著資本金不足、還本付息壓力巨大、運營收支無法匹配等問題。從目前我國城市軌道交通財務方面的現狀入手，分析其中存在的問題，并從投融資、成本控制、政策扶持等方面提出具體實施建議：減輕軌道交通企業債務成本，采取措施降低運營企業的成本負擔，給予軌道交通企業必要的稅費優惠政策，建立合理的票價調整機制，實現軌道交通企業收入來源多樣化，建立政府購買服務的機制。

城市軌道交通；資本金；剛性成本；票價機制；政府購買服務

Author's address Shanghai Shentong Metro Group Co.，Ltd.，201103，Shanghai，China

我國城市軌道交通投資、建設、運營已經發展到一個新的歷史階段，北京、上海、廣州、深圳等城市的軌道交通都已發展形成了網絡運營，同時國內還有20多個城市在建軌道交通。據統計，未來五年全國城市軌道交通建設投入將達到上萬億元，運營線路長度也將達到3 000 km。面對迅速發展的城市軌道交通建設，其投融資以及運營后如何保持財務上可持續發展問題，就顯得尤為突出。特別是2014年國務院出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》后，對軌道交通的投資、融資以及運營后的資金平衡影響很大。軌道交通怎樣保持財務上可持續發展以及今后的發展趨勢，都值得再認識、再思考。

1　國內軌道交通項目投融資現狀

（1）政府主導的市場化融資模式為主。軌道交通項目具有投資規模大、建設周期長、運營費用高等特點，社會效益好但經濟效益卻差。目前，國內大部分城市在軌道交通建設時都采用政府主導的市場化融資模式，即項目建設前期主要依靠財政資本金的投入，繼而以資本金帶動銀行融資，或者以土地作為抵押融資。各在建城市軌道交通項目完全依靠政府直接投資的幾乎沒有。

（2）資本金出資形式及比例不盡相同。由于各地財力不一樣，其軌道交通項目建設初期資本金出資形式和比例也不盡相同。國務院早在2003年就頒布了81號文《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》，通知明確指出：城市軌道交通項目的資本金須達到總投資的40%以上。此后隨著宏觀經濟環境不斷變化，特別是2008年后為應對國際金融危機，擴大國內需求，促進結構調整，有效防范金融風險，保持國民經濟平穩較快增長，國務院又在2009年頒發了27號文《關于調整固定資產投資項目資本金比例的通知》，對資本金的比例有所調整：鐵路、公路、城市軌道交通、化肥（鉀肥除外）項目，最低資本金比例為25%。因此，目前各個城市軌道交通項目建設資本金比例差異較大，有超過40%以上，達到50%甚至70%的，也有在30%以下，僅達到25%的。城市軌道交通項目資本金主要以貨幣和土地使用權2種形式為主，但各地區貨幣資金比重差別較大，且部分城市軌道交通項目在建設時還需負責涉及土地的拆遷開發工作，這加劇了資本金不足的矛盾，再加上資本金到位時間有早有晚，從而影響城市軌道交通項目正常建設及建成后的運行。

（3）銀行信貸資金構成融資主要來源。目前，城市軌道交通項目建設資金來源除了資本金外，主要依靠銀行融資。融資方式也多種多樣，有以銀團模式融資，以規劃土地為抵押定向發行企業債券，以及信托融資和融資租賃形式，或者政府財政擔保采用股權融資。但在軌道交通建設初期資本金投入不足，或因資本金無法及時到位時，為滿足建設期的資金需求，國內大部分城市都將銀行信貸資金作為融資主要來源。據統計，35座城市未來幾年軌道交通投資規模將達到上萬億元，直接間接融資會達到5 000億元至6 000億元。鑒于城市軌道交通的公益性和低盈利性，資本金比例過低不但導致市場化融資難度加大，且融資成本也會提高。

2　國內軌道交通企業運營收支現狀

（1）票務收入構成運營收入主要部分。隨著城市軌道交通網絡逐步形成，居民出行將主要依靠軌道交通，軌道交通占城市公共交通出行比例將達到50%左右。在軌道交通票務收入和客流量呈現逐年穩步上升的同時，運營成本也會同比上升。目前，國內城市軌道交通運營收入中非票務收入的比重還很低，不足以彌補運營中收不抵支的差額。據統計，2012年上海、廣州、深圳、重慶等城市的軌道交通票務收入占運營收入的比例分別為73%、94%、93%和58%。

（2）政府補貼構成企業收入主要來源。從北京、上海、廣州等城市已運營的軌道交通收入支出情況可見，如果完全依靠票務收入和非票務收入是無法與成本支出相匹配的。這中間除了還本付息需要政府承擔外，日常的大修和更新改造支出部分僅通過運營收入依然無法承擔下來。地鐵在運營初期收支往往難以平衡，不少城市在運營一段時間后，由于客流不足或者其他原因，運營收不抵支的情況仍會發生，而政府不同形式的各種補貼構成了企業的主要收入來源。

（3）人工與電耗支出占成本較大比例。軌道交通運營成本剛性特征明顯，這是由其人工成本、電耗支出、折舊為主的成本結構所決定的。人工相關成本一般占運營主體付現支出的50%左右，這是因為隨著運營網絡規模和員工隊伍的不斷擴大，人工成本必然會逐年增加。國內外已有的具有相當軌道交通網絡且經營成熟的地鐵運營企業，人工費用支出一般都在50%左右，有些城市甚至更高。軌道交通尚未列入國家行業目錄，大部分地區套用工業或商業用電價格，單價較高，使電耗費用在運營成本中占有相當比重。電耗支出一般占運營主體付現支出的20%以上。地鐵運營方通過改善運營管理，采用環保措施，可以達到一定的節能減排效果，但受到現有科技水平和用電價格的制約，下降幅度十分有限。

（4）大修和更新改造支出規模龐大。軌道交通建成后資產規模龐大，按照國家財政部有關固定資產折舊規定，折舊會計處理和資金到位情況都會對企業產生重大影響。在會計處理方面，折舊計提與否和計提方式的選擇，國內各地區并不統一，由此對企業會計報表上的盈虧影響程度不同。在資金方面，大修和更新改造作為延長設備使用期的必要形式，資金需求會隨著運營期的增加而日漸龐大，當日常運營收支不平衡或收大于支部分也不能彌補時，若企業現金流緊張，就無法保證大修和更新改造支出。

（5）債務負擔規模巨大且呈遞增之勢。據統計，我國政府性負債規模截止2013年6月已達到30.3萬億元，地方政府性債務總計為人民幣17.9萬億元，其中帶息債務達14.3萬億元［1-2］。這中間相當部分負債是用在軌道交通項目建設上，35座已建和將建軌道交通的城市負債規模保守計算也要達到6 000億元左右，且隨著軌道交通的跨越式發展，債務必然呈遞增之勢。

3　軌道交通建設、運營中存在的問題

3.1資本金比例過低使融資難度增加

城市軌道交通建設時資本金比例較低或者以土地實物出資，客觀上會加大融資難度。這是因為資本金比例越高，通常越能通過銀行方面的審貸，風險自然也小些。但是，資本金比例較低可以緩解當地財政資金壓力，促進軌道交通行業快速發展，加快城市的布局結構和發展。所以財力不足的一些城市在軌道交通項目建設時，資本金的投入只能選擇較低的比例，但從長遠看，軌道交通建成后債務壓力會比較大。

從國內城市軌道交通資本金到位情況可以看到，資本金比例的高低受到當地財政狀況及企業融資的影響，各城市對資本金的投入并沒有按照較高比例來實施。例如，上海的資本金投入比例為42%～45%，重慶按照資本金40%配置，部分城市則有初建線路資本金比例較高、后期線路比例逐漸降低的情況。

3.2運營主體債務負擔日趨沉重

目前，國內許多城市在軌道交通建成后，建設方通常會轉到運營方，此時，作為運營主體的企業，其負債一般具有借款金額大、還款周期長的特點。隨著軌道交通網絡規模的不斷擴大，運營企業還本付息壓力不斷培增。在資產負債率和現金流指標持續無法改善的情況下，運營企業如果沒有政府的特殊補貼，只依靠借新還舊的形式勉強經營，會使負債壓力日趨沉重。目前，除北京、上海的地鐵運營方收到政府對運營虧損的明確補貼外，其他城市的地鐵運營企業還沒有得到政府確切的虧損補貼，依然背負著沉重的債務包袱。

國務院43號文件公布后，有些城市軌道交通運營方的債務壓力可能會比過去減輕一些，但債務壓力最終仍要轉嫁到地方政府身上。地方政府通過嚴控融資平臺公司以及發債額度管理，使資產負債率得到控制，從長遠根本上遏制債務比例。問題是軌道交通線路如采用PPP（公私合作）模式，能否真正降低融資成本，保障資金平衡？地鐵票價不能按照成本定價是問題所在。

3.3票價機制加劇企業財務困境

票務收入是城市軌道交通運營主體的主要業務收入，是維持日常運營的主要資金來源。但城市軌道交通票價的確定與市場經濟中的多數定價方式不同，城市軌道交通票價的制定目前無法與運營成本支出掛鉤，實現完全的或準市場化操作。建設部在建城〔2006〕288號《關于優先發展城市公共交通若干經濟政策的意見》中要求：城市公共交通是公益性事業，是城市交通的主要載體，必須實行低票價政策，以最大限度吸引客流，提高城市公共交通工具的利用效率。這種低票價政策的長期實施，相對固定不變的票價收入與逐年增長的運營成本支出不配比矛盾，使地鐵運營企業越來越難以承受運營收支的差額，而票價機制的限制，又使軌道交通企業財務狀況越來越差。

3.4運營成本大，稅收優惠少

城市軌道交通的運營成本構成中，人工費用和固定資產折舊基本屬于剛性成本，一般情況下難以實現節減；而電耗一般占到運營成本的20%以上，牽引動力用電和車站照明用電在沒有其他參照行業可比的情況下，一般歸于工商業用電分類中收取較高標準的電價。但城市軌道交通行業的公益性和目前的盈虧狀況顯然不同于一般以盈利為目標的工商類企業。為此，2012年年底國務院常務會議中要求，“城市政府要將公共交通發展資金納入公共財政體系。‘十二五’期間，對城市公共交通企業實行稅收優惠，落實對城市公共交通行業的成品油價格補貼政策，對城市軌道交通運營企業實行電價優惠?！保?］其中，城市公交企業的油價補貼已明確由中央財政全額補貼，但軌道交通方面的電價優惠幅度及具體實施尚未明確。

另外，財政部在2009年7月1日起對《重大技術裝備進口稅收政策暫行規定》所附裝備目錄與商品清單予以調整，“城市軌道交通承擔自主化依托項目業主進口城市軌道交通車輛及機電設備所需關鍵零部件、原材料，免征進口關稅和進口環節增值稅。”除此外，城市軌道交通行業并沒有列入國家可享受稅收繳納優惠的范圍。隨著近年來對城市軌道交通國產化的大力推進，原先的稅收優惠效果被進一步淡化。

3.5缺乏穩定的補貼機制

企業虧損主要有兩種：一種是經營性虧損，即企業因為經營管理不善造成的虧損；另一種是政策性虧損，企業為實現政府規定的社會公益目標或生產經營專項、特種商品，由于國家限價原因而產生的虧損。城市軌道交通行業的虧損顯然是后者。所以，住房和城鄉建設部在建城〔2006〕288號《關于優先發展城市公共交通若干經濟政策的意見》中要求：對于實行低票價以及月票，老年人、殘疾人、傷殘軍人等減免票政策形成的城市公共交通企業政策性虧損，城市人民政府應給予補貼；補貼應按月或季度定期及時撥付到位。文件中的“政策性虧損”范圍規定明確，但由于當時城市軌道交通運營客流量的比例比較小，所以各級政府并未將其擺入補貼范圍。而作為公益性事業的城市軌道交通，其票價目前也很難由運營主體或根據市場供求關系決定，且全部或部分虧損并不是因為經營主體管理不善所致，對于此部分虧損，政府尚無統一補貼模式和文件規范。

4　城市軌道交通財務可持續發展思考

為了解決上述問題，改變城市軌道交通投融資方面的現狀，促進城市軌道交通建設運營在財務上可持續發展，必須對城市軌道交通的發展有新認識、再思考，并從政策上真正體現對城市軌道交通發展的支持力度。

首先要在政策導向上有所轉變。政策導向擬從以下3個方面考慮：

（1）資本金方面：明確城市軌道交通為公益性行業。重慶已于2011年6月實行政府為軌道交通的實際業主，政府應根據財力狀況分級提高資本金比率，切實履行出資責任；項目建成運營后，政府還應確保項目還本付息的資金來源［3］。

（2）稅收和補貼方面：城市軌道交通在建設和運營期間，政府在稅收方面應給予優惠政策，可直接降低稅率、降低電價，這是維持城市軌道交通低票價的條件之一。另外，城市軌道交通運營期間政府要明確給予補貼，使運營主體能不再考慮成本支出而可能降低服務水準，也使運營企業各項財務指標得到改善，在資本市場上仍有融資能力。

（3）運營收入方面：以政府購買服務的形式代替虧損補貼。城市軌道交通行業的效益由經濟效益和社會效益構成，經濟效益由運營主體的管理水平創造，而社會效益部分應該由政府向運營主體購買。在控制成本合理的前提下，如票務收入無法與運營成本和大修更新項目的資金支出持平，政府應以購買服務的形式彌補軌道交通運營資金缺口，保證運營單位作為運營責任主體在經營上有微利，以調動運營單位干部群眾的責任心和積極性，促進資源合理配置。

除政策導向外，具體還要做到以下幾點：

（1）減輕或降低軌道交通企業債務成本。建議國家有關部門制定城市軌道交通財務（資金）平衡的指導意見，明確政府是城市軌道交通的實際業主，負責落實項目建設資本金以及建成運營后的還本付息資金。城市軌道交通公益性特點決定項目建設時應提高資本金的投入比例，且資本金中貨幣資金必須達到較大比重，以減少財務風險，減輕企業未來的還本付息壓力。根據地方實際財力狀況，可分級確定資本金比例范圍，在地方財力充裕的情況下，盡可能提高資本金比例，并以現金的形式保證按時到位。建議財力有限的城市借鑒企業債券方式，形成按揭式政府財政補貼機制。

（2）要從企業內外兩方要采取措施，降低軌道交通運營企業的成本負擔。在用電價格方面，應制定優惠措施而不是用電補貼，可參照農田灌溉、路燈用電等行業用電價格，設定軌道交通行業用電價格，并列入發改委用電行業目錄；同時制定比較低廉的優惠的用電收取標準，切實降低電耗占運營總成本的比重。在企業內部，要充分挖掘要素潛能，優化勞動力配置，確保各項開支處于合理水平；在備件采購、設備維護等方面要強化科學管理。建議城市軌道交通行業內各運營企業加強交流合作，發揮行業協會作用，在有關物資采購時聯合起來化零為整，在資產保險上成立聯合體聯手招標以降低支出，確立一定的買方優勢。

（3）給予軌道交通企業必要的稅費優惠政策。按照軌道交通在城市運行中的重要地位以及提供公共產品的屬性，將軌道交通視同城市其他公益性行業，并盡快納入國家行業目錄，特別是在印花稅、房產稅、建筑稅等稅目上給予必要的稅費優惠，以豁免或降低稅率形式，使企業的各類稅費真正得到減負。車輛購置稅、車船稅等稅收來源，可以拿出部分專項用于軌道交通建設、運營，以保證資金?？顚Ｓ?。條件成熟時，建議單獨開列城市軌道交通建設維護稅費，從而確保軌道交通建設運行時有穩定的資金來源。

（4）建立合理的城市軌道交通票價調整機制。城市軌道交通票價的確定受限于公眾、政府和運營企業三方的承受能力，當公眾交通支出在整個支出比重中較小時，票價的調整不會引起很大反響，影響有限；反之，則影響較大，政府補貼較多。作為企業來說，票價的高低在一定程度上影響到客流量的多少，直接影響到企業的收支平衡。建議在兼顧市民承受能力和企業運作需要的基礎上，依據城市經濟發展水平、居民收入增長、企業成本變動等情況，設定若干個適合軌道交通特點的行業指標，如平均票價與日常運營單位成本比、出行票價占城市居民最低收入（或可支配性收入）百分比、出行人數及票務收入占城市公共交通總量百分比等，力求建立一個規范化的柔性票價調整機制。

（5）實現城市軌道交通企業收入來源多元化。為有效緩解城市軌道交通企業的財務困境，應允許運營主體充分利用運營網絡資源，在確保運營安全的前提下，加大城市軌道交通上蓋物業綜合開發和商業開發力度，以拓展非票務收入來源，彌補運營支出，減輕政府負擔。

（6）建立政府購買服務的機制。為構建職責分明和高效運作的政企關系，應明確政府與企業的事權與財權，建立起政府出資購買服務（包括還本付息、大修更新改造和安檢安保等）的補償機制，將補貼辦法、補貼數額和考核辦法等納入合同或契約管理中，以明確企業預期目標、強化企業自我約束和優化支出結構。城市軌道交通運營期內的主要支出為日常運營成本支出、大修更新改造支出、還本付息支出3部分，除還本付息支出應由政府負責落實外，當軌道交通票務收入無法彌補運營成本及大修更新資金時，政府應采取購買服務的方式，彌補運營企業現金流不足形成的虧損部分。由于各地區情況不同，可選取以下3種形式：①日常虧損彌補與專項彌補相結合，即政府購買服務=日常運營成本補貼+大修更新改造補貼；②以客流類別確定補貼標準，即政府購買服務=∑［客流量×補貼單價］；③以成本利潤率確定合理收入，即政府購買服務=運營成本×（1+成本利潤率）+大修更新資金-營業收入。

［1］ 張智威，花長春，陳家瑤.地方融資平臺債務風險：自下而上的分析［J］.金融發展評論，2013（10）：39.

［2］ 審計署2013年第32號公告全國政府性債務審計結果［S］.

［3］ 重慶市人民代表大會常務委員會公告〔2011〕第6號重慶市軌道交通條例［S］.

On the Sustainable Development of Financial Affairs for Urban Rail Transit

Xu Xianming，Chen Zhao

Although the government fiscal situation and rail transit corporation system of each city varies，based on the characteristics of urban rail transit，most of the rail transit projects are facing same problems like the capital shortage，pressure of repaying with interest，imbalance of operation income and cost.Through analyzing the present situation of rail transit financing affairsin China and the major existing problems，some suggestions related to investment，cost control，policy support are proposed，in order to reduce the debt cost and operation cost burden of rail transit enterprises，provide them with preferential tax policies，so as to realize rational fare adjustment mechanism and diversified income resources of the enterprises.At the same time，government procurement of services is proposed.

urban rail transit；capital；rigid cost；price mechanism；government procurement of services

F 530.68

10.16037/j.1007-869x.2015.07.002

2014-02-17）