“半公眾參與決策模式”*
——應對鄰避沖突的政府策略

黃振威

(中共中央黨校 政法教研部,北京 100091)

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“半公眾參與決策模式”*
——應對鄰避沖突的政府策略

黃振威

(中共中央黨校 政法教研部,北京 100091)

在保持決策高效率的同時控制決策風險是各國政府追求的目標。為了化解日益高漲的鄰避沖突，政府決策和公眾參與在尋求良性互動的過程中逐漸形成了兩種基本決策模式：政府自主決策模式和公眾參與決策模式。然中國的情況卻與此并不相同，從X市和Z市處置“PX”項目的對比案例來看，我國正在形成一種“半公眾參與決策模式”，其特點可簡單概括為“封閉決策+半開放的政策過程”。這種決策模式目前已成為政府防止決策失誤，應對公眾挑戰的一個重要機制。

決策；公眾參與；鄰避沖突

一 引 言

對于中國這樣一個轉型大國而言，決策的有效性無疑十分關鍵。從高速增長的經濟建設，到廣泛深入的對外交流，再到快速有力的危機應對，我國政府決策的高效率被反復檢驗。但當下我國的決策體制開始遭遇多方面的挑戰，我們制定出的政策面臨著中斷、失效和終結的風險，這其中最為典型的就數在民眾個人利益覺醒和環保意識提高背景下所產生的各類鄰避沖突。“鄰避”在英文中全稱是Not In My Backyard(NIMBY)，直譯為“別在我家后院”。因為鄰避設施具有負外部性、成本收益不對等、事故后果嚴重及關系社會福祉等特征[1] (P92)，在世界各國鄰避設施的選址和設置中都經常引發與當地居民之間的沖突及其效應，即鄰避沖突。[2] (P83)近年來伴隨工業化、城市化的飛速發展，我國城市生活中的鄰避沖突也日漸增多，由廢舊物處理、能源型、重化工型和交通類等設施的建造和運轉所引發的群體性事件呈逐年上升之勢。由此引發了我們的疑問：在鄰避事件中，政府的決策體制如何有效應對公眾強烈的意見表達和參與？更進一步，延伸出一個對中國現實的觀察和解釋：如何在保持決策高效率的同時控制決策風險，避免決策失敗？

正是基于以上考慮，本文選定X市和Z市“PX”項目為對比分析案例，從政府決策的視角切入，來考察政府面對公眾參與時的應對之策以及政府意志與公眾需求在決策中的平衡關系。已有的研究多關注鄰避沖突中的環境影響評價、公眾的抗爭過程以及政府的危機管理。而從決策視角入手，特別是關照政府決策科學化和民主化實現機制的論述還較少。而“要深刻理解中國的發展變化，就不能僅停留在發展變化所表現出的各種現象上，而要深入到決定和影響當代中國發展的決策體制本身。”[3] (P101-102)通過直接分析政府決策時的綜合考慮過程，能比較真實、直觀地反映出各利益主體的意志表達機制和權力平衡關系，是比較好的觀察視角。而案例的選擇則主要是基于兩點考慮：第一，從案例的典型性來看，PX項目屬于典型的鄰避設施，分析由PX項目所引發的環境群體性事件，能集中映射出決策效率和決策風險之間的沖突，案例具有代表性。第二，就案例的可比較性而言，X市“PX”項目的失敗和Z市“PX”項目的成功構成了強烈的對比，再加之X市和Z市同處于F省，地理位置、制度規定、人文環境、經濟發展水平都很相近，這方便我們控制一些額外的影響因素，專注于政府在公民參與背景下決策行為的轉變。

二 政府決策中的公民參與——兩種基本模式

自20世紀70年代以來，鄰避設施所引發的群眾反對和抗爭已成為當代政府所需共同面對的治理難題。而在長期處置鄰避沖突的過程中，政府意志與公眾需求的關系也已經逐漸固化為兩種基本決策模式：政府自主決策模式和公眾參與決策模式。

(一)傳統模式：政府自主決策

政府自主決策是傳統的模式。在這種模式中，政府封閉的獨自解決問題或者制定政策。受制于官僚組織特性，公共管理者往往不太愿意公開決策過程，認為讓公眾在鄰避項目決策上具有更大的話語權，就是打開了一個潘多拉的盒子，后果將不可控制。同時，因為鄰避設施除了滿足公共服務的需求之外，還有特定的經濟目標，許多政府部門反對公民參與也是因為怕危及到有利可圖的發展項目。[4][5]

正是在這種背景之下，“決定—宣布—辯護”(DAD, decide-announce-defend)一度成為很多國家在做有關鄰避設施決策時的標準流程。[6] (P116)政府決策的整個過程都在非公開的環境下進行，項目的經濟效益成為政府考慮的主要因素，只有當政策已經制定完畢并開始執行的時候，政府才會宣布項目上馬；倘若政策遭遇抵制或者引發激烈的反對，政府會通過一切手段來為項目的合法性和合理性進行辯護，避免政策中斷甚至失敗。

這樣的決策過程顯然充滿爭議，特別是對項目經濟收益的強調使得政府決策的公正性受到諸多挑戰，很多人開始懷疑政府為了獲取更多利益可能會降低項目選擇的技術標準。于是在過去的數十年間，技術主義開始在鄰避設施決策上，尤其是選址問題上占據主導作用。政府希望通過對候選方案與技術標準間進行細致比對和評估來傳達這樣一種理念，即技術可以給環境保護和居民健康提供充分的保障，而政府決策是經過深思熟慮的，決策是公正無偏的。盡管政府希望證明，鄰避設施的處置與其他工業設施的處置沒有差異，決策風險可以通過無偏的、技術化處理的過程化解[7] (P21-22)，但是更多的事實證明，公眾對鄰避設施風險的感知并非一個技術可以解決的問題，公眾由于“我怕”的認知結構仍然會形成不同的抗爭動機。[8]

當然，除了技術方式之外，“經濟性解決”也是政府決策面對公眾挑戰時所常采用的手段。因為很多政府相信，緩和鄰避沖突的關鍵在于解決鄰避設施所產生的“外部收益”和“外部成本”不一致問題，所以政府會給予受鄰避設施影響的居民可接受的經濟補償或非經濟補償。[9]客觀地說，這種手段確實在一定程度上起到了較好的效果，但是我們也注意到，隨著這種手段的廣泛運用，其遭受的阻力亦愈來愈大：不斷提升的補償金額給政府財政造成了很大壓力，而公眾日益提高的環保和健康意識也使得他們不再愿意用環境質量和身體健康來換取一定的補償金。于是在歐美許多發達國家，即便是補償金額提高至一定程度，當地民眾的支持度卻依然停滯不前。而面對具有高風險的鄰避設施時，其配套補償措施通常是毫無影響力，屬于價格無彈性。[10] (P29)

總結政府“自主性”決策模式我們可以發現，這種決策模式具有如下幾個特征：1)在決策理念上，認為政府的專業化和組織化是決策效率和決策質量的必要保證，而公眾參與可能給正常決策帶來噪音和干擾。2)在決策主體上，政府是理所當然的決策主體，并且在所管轄的區域內是絕對的決策中樞。3)在政策議程設置上，公眾的參與程度低，影響力弱，政策議程的形成過程中很少經過公眾議程這一階段。4)在決策方案修正上，糾錯機制比較弱。決策方案的糾錯只能遵從自上而下的官僚制邏輯。一旦決策錯誤得不到及時的糾正，就可能引發大規模的公眾抗議，那么決策方案就面臨被暫停乃至被直接終止的危險。

(二)新的趨勢：公眾參與決策

盡管政府的自主決策模式專注于最優化政策輸出，然而上述特征又使得它在面對鄰避沖突時力所不逮。于是上世紀80年代以來，很多國家紛紛轉變原有的決策方式，從制度上確立了開放的決策程序，開始與公眾分享決策權力。這種決策模式轉型的背后，彰顯了公眾參與在政府決策中地位的提升以及鄰避設施決策特殊性的影響。

一般認為，公眾參與是傳統代議民主制度的完善和補充。經典意義上公民參與的核心要素就是投票選舉行為，甚至這成為廣大公民參與政治活動的唯一形式。[11] (P564)隨著美國約翰遜政府期間“偉大社會計劃”的推行，新公民參與運動(Public Involvement)一反傳統公民參與理念中的精英主義傾向，主張擴展參與的公民范圍，在各種制度制定和執行的具體程序以及制度建設上都落實公民參與。[12] (P95-96)上世紀末興起的全球治理變革則將公民參與在決策中的重要性進一步提升。[13] (P82)很顯然，如今公民參與作為現代公共管理不可分割的有機組成部分，其內涵已經大大拓展，公民參與具有了法定參與決策的含義，參與的客體除了政府和政策參與之外，還包含了對公共事務的直接治理，同時，公民的積極參與也受到更多的強調，政府與民間正力圖構建平等的“合作伙伴”關系[14] (P4)。這些成為了鄰避事件中政府決策模式轉型的宏觀背景。

至于公民被允許參與鄰避設施決策的另一個原因則與鄰避事件本身的特殊性相關。眾多的案例表明，成功的鄰避設施決策必須兼顧政策的科學性和政策的可接受性兩個方面。這也就是說，政府眼中的決策科學性手段，諸如精益求精的選址程序、安全高效的技術保障和科學合理的環境評估等，只是從專業角度給項目的立項和實施提供了支持，卻并不能保證項目方案被公眾所認同,還必須綜合考慮政治和社會因素。不透明的自上而下的決策、政府信用的喪失和對于風險的恐懼往往是引發社會沖突的更為重要的原因。[15] (P862)現在越來越多的公眾覺得，不管最終作用如何，作為政府特定政策的影響對象，參與政府決策就是其應有的權利，對于鄰避項目尤其如此。[16]

正是認識到了決策的封閉性與公眾參與的開放性這種緊張關系，基于實現決策效率和控制決策風險的考慮，現在各國政府在制定鄰避項目政策時都采取了一種更為開放的姿態，希望通過制度化的途徑，實現決策中的公民有序參與。從傳統的封閉型決策轉變到開放型決策，從政府自主決策模式轉變到公眾參與決策模式已經成為一種潮流和趨勢。

三 X市和Z市處置“PX”事件的對比案例分析

我們接下來關心的問題是，從決策角度看，中國化解鄰避沖突的機制有何不同？如果有，這種經驗對于“保持決策高效率的同時控制決策風險”有何啟示？本文將以X市和Z市處置“PX”項目的對比案例對上述問題進行分析。

(一)遭遇抵制：X市“PX”項目的決策過程

“X市PX項目”源于臺資企業投資的對二甲苯(PX)項目，是F省對外合作重點工程，預期投產后能為X市的GDP每年貢獻800億元人民幣。該項目于2004年獲得了國務院批準立項，并于2005年通過環境影響評價報告，國家發改委將其納入“二甲苯(PX)‘十一五’建設項目布局規劃”的新建項目中，希望它的投產能為緩解我國PX供需失衡的矛盾做出貢獻。

然而，就是這樣一個在“科學性”與“合法性”上都過關的決策卻受到廣泛的挑戰。2007年3月，105名全國政協委員聯名簽署了“關于X市PX項目遷址建議的提案”，指出PX屬于危險化學品和高致癌物，該項目存在嚴重安全隱患，必須緊急叫停并遷址。消息一出，引發媒體和民眾的強烈關注。人們通過短信的方式傳遞著PX的危害，網絡上也出現了大量留言和跟帖，越來越多的公眾加入了討論，表達對PX項目的不滿。然而就在此時，2007年5月28日，X市環保局負責人回答《X市晚報》記者提問時，特別強調該項目的科學性和合法性，并重點敘述了該項目的環保措施，試圖說明X市PX項目是環保的。這被普遍視為政府強勢推進的信號，激起公眾強烈的抵抗情緒。6月1日和2日上午，眾多X市市民以“集體散步”的形式表達對政府決策的抗議和不滿。

在公眾強烈的意見面前，X市政府很快改變做法。6月5日，X市科協印刷的圖文并茂的宣傳冊《PX知多少》隨《X市日報》免費發放給市民，用通俗的語言解釋了PX毒性究竟有多大。市委市政府也決定先緩建PX項目，并邀請國家級專家對項目重新進行環境影響評估。

經過近半年的努力，環評工作基本完成。2007年12月5日，X市政府正式發布環評報告簡本，并啟動公眾參與程序，包括座談會、網絡投票、書面建議等多種形式。但這些努力都收效甚微，最終在公眾的抵制下，X市的PX項目還是擱淺，被迫遷建。

(二)順利落地：Z市“G地重大石化項目”*案例來源于中共中央黨校政法教研部赴F省Z市的調研資料。的決策過程

“PX”化工項目遭遇X市公眾抵制，項目需要遷建。與X市比鄰的Z市有著強烈意向，決定在轄區內的G地上馬該項目。但考慮到“PX”化工項目已經在民眾中廣泛討論并形成了巨大的負面印象，甚至在Z市的公務員中都彌漫了一種不理解的情緒，上馬該化工項目的決策意向只在市委市政府領導層以及有限的部門領導中間傳達，屬于封閉性的“秘密決策”。終于在2007年8月，Z市市長主持召開市政府專題會并布置任務，要促進項目盡快簽約報批。為消除部分公務員的疑慮，達成共識，市委市政府還組織各級政府領導、專家到南京、新加坡、日本橫濱等地考察學習，并要求撰寫調查報告，供市委市政府決策參考。當時Z市官方的態度是“只做不說”，甚至在Z市官方場合，或者官方文件中都是使用“G地重大石化項目”以代替“PX”項目。

然而，PX項目畢竟已被妖魔化，當2008年9月Z市G地征地啟動的時候，各種傳聞和擔心仍然四起，普遍認為X市不要的“有毒項目”遷建Z市是不可接受的。為消除廣大群眾的疑慮和誤解，Z市認真研究制定了宣傳方案。除了分發宣傳冊，組織參觀學習，邀請專家做講座，組織座談會、聽證會和積極引導網絡輿論之外，還組織受過一定石化知識培訓的工作人員進村入戶，上門宣傳。同時，Z市非常注重征地收購過程中公開透明操作，合理制定補償標準，充分補償。為消除公眾對項目運營后環保監管方面乏力的疑慮，政府允許公眾代表可以參與環境監管，讓公眾參與到后期的環保監管管理中來，在設計環境監管機制中，還注意征求公眾意見。

事后證明，在面對公眾的強烈意見時，Z市的措施極大地促進了公眾對PX項目的理解和支持，取得了良好的效果。Z市的PX項目一直進展迅速：從2007年底X市PX項目決定遷建開始，到完成環評，再到國家環保部正式批復和國家發改委完成審批，僅一年左右時間，Z市就完成PX項目的所有審批工作。而據最新消息，“G地重大石化項目”已于2013年6月試投產，預計2013年年底正式生產。

四 封閉決策與半開放的政策過程——案例解析

同一個PX項目，為什么在相鄰的兩個地方會取得截然不同的結果？從西方國家的經驗看，當政府決策遭遇公眾的挑戰時，一般經歷了兩個階段，在第一個階段，形成公共抵抗，即當事人批評地方機構的決策，并對各個項目計劃表示抗議。在第二個階段，地方行政機構從中“吸取了教訓”，向公眾主動開放，為地方政治贏得接受度。[17] (P1-2)這在上文中已有論述。中國的情況顯然與此并不十分吻合，X市PX項目的落馬與政府決策過程沒有考慮公眾參與有關，但Z市PX項目的順利實施也沒有將公眾的利益表達和參與納入到封閉的行政決策之中，從意向形成，到政策制定，再到項目選址，PX項目的決策仍然只是政府單方面的行為。至于在正式動工之前加大與民眾的溝通和交流，同時在補償方案確定和事后環境監督環節上引入公眾協商和評議，這些都是服務于決策貫徹的措施，并不是真正的公眾參與，真正的公眾參與并不包括那些在決策制定后才向公眾征詢建議的做法，這只能算公眾被告知情況而不是參與了決策制定過程[18](P35)。公眾參與的實際效果當然也是被忽視的。[19]

本文認為，Z市應對PX項目的做法并非典型的公眾參與決策模式，也不是政府自主決策模式，它由政府自主決策模式改良而來，但與前兩者并不相同，其特點可簡單概括為“封閉決策+半開放的政策過程”，文章中將其稱為“半公眾參與決策模式”。這種決策模式產生于廣大民眾的參與意識得到強化，而政府的自主決策模式遭到普遍質疑之時，如果此時政策執行缺乏相應的資源，比如建造設施需要征地，但體制性障礙一時又無法突破，那么政府就會做出一定妥協，在制定出相關政策后，千方百計征得老百姓的同意和支持。與民主決策下的公民參與強調回應和問責不同，這種決策模式僅把公民參與當作政府管理的工具，借此來改善自身工作和提升政府行為的合法性。表現之一即為中國的公眾參與主要只發生在政策的評估和反饋階段，而這已經是政策過程的最后環節。換言之，在政策過程的更早階段，特別是決策環節，公眾是無法通過充分的利益表達和利益博弈來爭取合乎民意的政策結果的。與此相關，公眾參與到政府決策中的類型和層次也受到限制。一般而言，公民參與從低到高可分成三個層次八種類型，其中操縱、訓導是第一層次，即非參與模式；勸解、咨詢和告知構成第二層次的參與，即象征性參與；最高層次的參與為公民權力，由公民控制、代表權和伙伴關系組成。[20]“半公眾參與決策模式”顯然只涵蓋了其中的第一、二層次。由此可見，這種決策模式確實與前述的兩種經典決策模式并不相同。具體來說，它們在決策理念、決策主體、政策議程設置和決策方案修正等方面存在顯著差別。(見表1)

表1 三種決策模式的比較

①這里借鑒了王紹光(2006)關于中國公共政策議程設置的研究,但對具體分類作了適當調整以適應本文的分析。詳見王紹光.中國公共政策議程設置的模式[J].中國社會科學,2006(5)。

那么這種決策模式是否能夠有效調節政府決策體制與公眾參與間的矛盾，避免決策失敗呢？本文認為，“半公眾參與決策模式”是當下防止決策失誤，應對公眾挑戰的一個重要機制。通過前面的案例描述我們可以得知，鄰避項目決策失敗的主要原因可以分解為決策本身的失誤和決策影響對象的抵制兩個方面，而“半公眾參與決策模式”在應對這兩方面問題上均能發揮一定的作用：從防止決策本身失誤而言,這種決策模式成為有效的“糾偏”手段。在當前這種權威體制下，中國公共政策的制定主體，仍然由行使公共權力的各級國家機關和執政黨各級組織組成。[21] (P273-303)如此一來，我們的決策，特別是重大事項的決策必定不是開放的，包容的利益和意見也極為有限。這樣的決策能很快達成共識，形成方案，但也面臨著很大的決策風險，方案很有可能因沒有考慮多種因素或者信息不對稱而使其科學性降低，即便有強大的技術保障，方案執行起來也可能困難重重。而“半公眾參與決策模式”通過將公眾的利益表達引入到政策過程，在一定程度上彌補了傳統決策模式因其封閉性而帶來的上述風險，并且還因為其提供了更多的決策糾偏手段，比如公眾評議、公眾監督等，也有助于避免X市PX項目那樣的一旦遭遇抗議就只有取消政策的尷尬。從緩和公眾的抵制情緒、消解“政—社”矛盾來看，這種決策模式的作用更是毋需多言，Z市的案例就很能說明問題。本來PX項目已經被妖魔化，但Z市政府并非被動面對公眾參與，而是主動發展多種渠道，保障公眾的知情權，并為公眾參與到后期的環保監督管理中提供便利，[22] (P29-30)最終行之有效地引導和管理了公眾參與，保障了項目的順利進行。總之，“半公眾參與決策模式”成功補充了鄰避設施決策中的各種不足之處，避免了決策失敗，成為中國政府應對鄰避問題的可行方案。

五 結論與討論

當前，由于鄰避項目建設而引發的社會沖突呈逐年上升之勢，如何緩解現有決策體制和公眾參與需求之間的緊張關系成為各級政府頗為關心的一個問題。本文通過剖析PX項目在X市和Z市的不同結果，從決策視角探討了政府在面對公眾參與時的應對之策，以及政府意志與公眾需求在決策中的平衡關系。本文認為，中國當下應對鄰避危機的經驗可概括為“半公眾參與決策模式”。這種決策模式意味著，中國目前的決策體制仍然是封閉的傳統決策體制，這種體制可以最大程度地保證決策效率。但隨著公眾參與意識的覺醒和利益訴求的增多，其決策失敗的可能性也在逐年提升。為應對這種決策風險，中國政府開始允許并引導社會力量參與到政策過程中去，特別是在政策評估和政策監督等環節中尤為重視公眾參與的作用，并努力將其發展為現有決策體制的補充和糾偏手段，取得了一定的成效。不過這種決策模式的生命力究竟如何仍需進一步觀察。進而論之，“半公眾參與決策模式”是否會最終發展成為“公眾參與決策模式”以及如何發展是有待進一步研究和討論的課題。

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“Semi-Public Decision-Making Model”——Governments' Strategy on Responding to NIMBY Conflict

HUANG Zhen-wei

(Department of Politics and Law, Party School of the Central Committee of C.P.C, Beijing 100091,China)

Risk-control while maintaining the high efficiency of decision-making is a goal pursued by governments all over the world. In order to resolve the rising NIMBY conflict, government decision-making and public participation have gradually formed two basic decision-making models in positive interactions: Government Autonomous Decision-Making Model and Public Decision-Making Model. However, Chinese experiences show considerable differences: a research on the contrast cases of “PX” project from X City and Z City shows that China has been forming a “Semi-Public Decision-Making Model”, which can be summarized as “closed decision-making combining with semi-opening policy process”. This decision model has become an important mechanism to prevent decision failure and deal with public challenges in recent China.

decision-making; public participation; NIMBY conflict

2014-04-21

國家社會科學基金青年項目(13CZZ033)

黃振威(1982—)，男，湖南湘潭人，中共中央黨校政法教研部講師，博士.研究方向：政府決策機制、鄰避治理和地方政府創新.

D601

A

1008—1763(2015)04—0132—05