高速公路建設用地發證范圍的探討

陳健

(寧波市高等級公路建設指揮部,浙江寧波 315192)

高速公路建設用地發證范圍的探討

陳健

(寧波市高等級公路建設指揮部,浙江寧波 315192)

根據高速公路建設用地批準和實際使用情況,確定權屬和發證范圍,是做好不動產登記的重要工作。結合工作實踐，指出高速公路發證范圍規定存在的矛盾，從項目建設實際和調整發證政策規定方面給出解決矛盾的方法，為相關工程實踐提供參考。

浙江省; 高速公路; 發證范圍;建設用地

0 引言

高速公路土地發證是竣工驗收的必備條件,必須在項目竣工驗收之前完成發證工作。但實際工作中往往由于發證范圍的認定存在一定復雜程度,造成發證拖滯后間較長,影響了工程驗收需要,產生這個問題的主要原因是由于,高速公路整個項目屬線狀工程,絕大部分地處山嶺土丘,地勢連綿不平,其建設用地發證范圍比起塊狀工程要復雜得多,主要存在發證面積與批復面積之差問題。往往經過工程建設階段后,實際用地范圍已有超出或縮小的情況發生,與國土部門的發證規定發生一定沖突。并且造成發證范圍與周邊地塊權屬的交叉情況,對后續的權屬認定產生較大矛盾。特別是新的不動產登記條例實施后,處理好高速公路發證范圍工作具有更深遠的現實意義。

該文經過寧波境內的甬金高速公路寧波段、杭州灣跨海大橋南岸連接線工程、象山港公路大橋及接線工程、穿山至好思房公路工程等幾條高速公路發證的實踐,現就高速公路發證范圍作出如下一些探討,僅供參考。

1 高速公路發證范圍規定

目前,浙江省高速公路建設用地發證范圍是根據《浙江省高速公路土地登記實施意見》(浙土資發［2003］101號)規定進行設定的,按照此文件規定,高速公路的發證范圍規定為：高速公路主線、互通、服務區、養護區、收費站、管理用房等使用的土地。高速公路連接線、與地方道路共同投資建設并納入地方道路管理范圍的,暫不列入高速公路土地登記范圍。“三改”(改河、改路、改渠)用地不登記。隔離柵外的零星用地、邊角地可暫緩登記發證。

根據此發證范圍的規定,高速公路建設用地的登記范圍是以隔離柵為邊界,對邊界外的土地或暫緩登記(如零星用地、邊角地)或不予登記(如納入地方管理的地方道路、三改用地)。

2 發證范圍存在的矛盾之處

從高速公路發證的實踐來看,高速公路發證范圍按上述規定執行后,存在以下幾個問題。

一是取得的發證面積大大少于當初獲得的建設用地批復面積。一個50 km里程,雙向四車道的高速公路項目,按大約4 000畝用地計算,一般發證面積少于報批面積達到5～10%左右,總面積會達到幾百畝之巨,是審計部門審計時經常提出的一個問題,甚至會被認為國資流失。

二是高速公路屬于線狀工程,當初批復的建設用地范圍,由于施工或變更設計原因發生變化,主要有以下幾個方面原因：(1)由于邊坡地質不穩,需要放坡超邊界施工。(2)因地質不良,邊坡、洞口發生塌方,需要超邊界施工。(3)局部設計產生的錯誤和工程需要補充用地,需要擴大用地范圍。(4)隔離柵打設發生局部偏移,使用地范圍或納入隔離柵以內,或偏離隔離柵以外。因此,以隔離柵實際框定的范圍與當初建設用地批復的范圍比較,有較大的出入。

三是由此而進一步產生的問題是違規用地的情況出現,國土部門在用地復測后,對照批準面積比較時,未批而用的土地情況十分明顯。對此,按規定需要作出處罰,并對發證工作暫緩進行。這樣,從高速公路交工通車之日起算,有的需要1-2年或更多時間辦理,對竣工驗收(按規定,高速公路在交工通車后2年內必須竣工驗收)工作進度帶來一定影響。

四是高速公路超邊界用地后沒有相應的規定可以辦理后續補充用地手續,無法再獲得國土部門審批。作為單獨選址項目,也不可能二次立項審批,因此,用地發證時間被久拖不決。

3 如何解決發證范圍矛盾的重要意義

高速公路發證范圍存在上述問題后,經過與國土部門協商,最后發證范圍不外是三種情況。一是按隔離柵打設范圍發證。二是按原批復面積發證。三是對隔離柵內未批準面積予以剔除后發證。這樣實際上對隔離柵范圍的偏移而造成的用地錯位問題,沒有得到根本解決。造成實際使用范圍與批準范圍的錯位。

產生這種情況的后果是高速公路的路產路權與周邊土地權屬之間產生實際使用的交叉問題,或是高速公路占用的土地是未經批準的用地,或是經批準而未占用的土地被周邊土地用戶所利用。因此,一是可能造成權屬的糾紛。二是對于執行發證規定帶來影響。三是因沒有權屬證明,客觀上造成國有資產的無法登記。

解決上述矛盾問題的意義。一是能做好依法發證的基礎,規范發證行為。特別是不動產登記條例的實施,相關登記內容的明析成為至關重要的因素。二是高速公路資產管理的必備條件,是高速公路管理和執法的重要依據。三是在項目竣工驗收之前完成發證有了時間保證。

4 解決發證范圍矛盾的辦法探討

按照浙江省國土資源廳辦公室關于印發《浙江省土地登記實施細則》的通知(浙土資辦〔2009〕143號)規定,一是土地登記的前提是權屬合法、界址清楚、面積準確。二是宗地以土地有償使用合同或者土地使用權劃撥決定書(宗地平面界址圖和豎向界限圖)、用地批準文件等相關證明材料為依據并結合實際用地情況劃定。因此,解決發證范圍矛盾應從項目建設實際和調整發證政策規定兩大方面來考慮。

4.1 從高速公路建設設計、施工方面考慮

規范高速公路建設用地行為,包括設計變更與施工行為的規范,不隨意擴大或超出邊界。(1)要求在設計階段充分考慮一些后續施工中可能產生的超出用地的情況,如隧道洞口、邊坡放坡由于地質引起的問題,勘探地質時應予準確選點鉆孔,充分了解地質情況,確保后續用地一步到位,盡量少產生用地變更。(2)后續主線變更設計涉及超邊界用地的,盡量采取工程技術措施不用或減少補充用地情況的出現。如路基邊坡的控制可考慮擋土墻的砌筑。(3)在施工階段邊坡放坡施工時,應根據地質條件放緩坡施工,防止塌方；邊坡開挖后盡量縮短暴露時間,特別是泥質邊坡,防止雨水沖刷造成新的塌方。(4)隧道洞口施工開挖后,盡早支護,防止支護不及時造成洞口塌方。避免二次補充用地情況的發生。(5)隔離柵打設時應嚴格按征地紅線范圍邊界進行施工。防止施工時簡單按目測邊界施工,只對施工邊界線或開挖面進行打設。既不對照用地紅線圖,也不進行儀器定位就選點施工,導致流失應納入高速公路建設的用地范圍。為了做到精確定位,建設單位落實施工時可考慮采用全站儀或GPS定位設備進行邊界確定。對超邊界用地范圍在打設時予以相應的圖紙表述清楚。

4.2 從國土部門發證范圍規定予以適當調整方面考慮

高速公路作為線狀工程,用地邊界在經歷施工階段后,容易變動的情況客觀存在,無法避免。雖然建設單位作了努力,采取措施減少偏移和變動情況的產生,但由于工程往往地處山嶺土丘地帶,地勢不夠平坦,設計、施工過程中無法避免的一些客觀情況的出現,因此,高速建設用地實際與批準范圍比較,產生的偏差情況難以避免。按照現有發證規定無法妥善處理此項問題。現根據高速公路建設和發證實踐,提出以下幾個方面調整方法。(1)在高速公路隔離柵打設完畢后進行用地復測時,應將高速公路最終用地范圍和面積予以納入。對最終隔離柵范圍內用地面積,原則上應允許予以納入發證范圍。(2)對于未批準面積納入隔離柵后,可以允許調整發證范圍面積。一是可以利用高速公路未被列入發證范圍的邊角地等面積,置換給未批準面積作為調整使用,理由是該部分土地實際仍由地方使用,并未實際改變用地性質。二是可以將置換面積總量不超批復面積來控制允許調整面積,同時,置換面積不超10%作為雙控指標。

上述辦法的實施,特別是不動產登記條例實施后,對頒發相應的不動產證時更具有現實意義。

5 結論

高速公路土地發證是竣工驗收的必備條件,必須在項目竣工驗收之前完成發證工作。在對高速公路發證范圍規定存在的矛盾進行充分分析之后,從高速公路建設設計、施工以及發證政策規定調整方面給出解決矛盾的方法,對高速公路土地發證工作具有重要的參考意義。

U415.11

B

1009-7716(2015)09-0184-02

2015-04-08

陳健(1963-),男,浙江上虞人，工程師,長期從事高速公路征地拆遷管理工作。