城市交通的變革與規范(連載)

孔令斌

(中國城市規劃設計研究院，北京100037)

7 城市停車設施發展及停車政策

長期以來，中國城市內部交通系統和對外交通系統運營最大的差別是市場化程度不同。內部交通設施強調其公共資源的特征，建設投資絕大部分來自政府對運營進行補貼，政府將城市交通設施建設和運營作為公共事務管理，理所當然地成為城市交通系統建設和運行成本的主要承擔者，對所有的設施使用者免費提供或進行補貼，而對外交通系統則基本是使用者付費的市場化經營。在機動化快速發展和市場經濟環境下，政府把城市交通設施不加區別均作為公共產品，以解決出行難、停車難的思路包攬一切的城市交通發展模式越來越與現代城市交通的發展理念相抵觸。當前在許多國家和地區提倡的是私人機動交通使用者付費和綠色交通優先。綠色交通中公共交通優先已經成為國家政策，實行政府購買服務，市場化運營，而私人機動交通管理中的使用者付費則難以在中國城市交通中推行。例如中國城市道路和停車系統長期作為政府提供的公共產品，城市道路中只允許貸款和集資修建的大型橋梁與隧道通過收費還貸，停車系統則通過系統規劃、配建指標、價格控制進行管理。目前中國關于交通擁擠收費、停車收費、停車建設中的很多爭論皆源于此。

這里重點闡述城市停車設施的發展，因其投資來自政府和開發商，問題尤為突出。目前政府停車發展思路是將停車作為準公共產品提供，一是解決百姓停車難問題，政府主導，千方百計挖掘停車建設用地推進停車設施建設；二是控制停車價格、因停車缺口大而降低對違法行為的管理，這種發展思路已經導致停車發展走入死胡同。一方面，停車因違法免費停車、收費管制、產權和交易等不支持市場化的運行，在政府各種補貼下，停車位開發仍然不具有吸引力，致使城市停車位缺口即使是在限購的城市仍然逐年增加。例如北京市城市總體規劃評估中提出現有停車位缺口已經超過200萬個，而且還在不斷擴大，難以依靠目前的停車政策解決，或者說目前的停車政策導致缺口進一步擴大。另一方面，政府在對停車開發進行土地、稅費減免等補貼，同時各類免費停車比例高企。政府對停車的補貼和免費停車位的提供(含違法停車)實質是在補貼私人機動交通，刺激過度出行，這不僅與公共交通優先的發展策略相悖，更是增加了公共交通補貼的負擔。

中國城市機動化正處于高速發展時期，停車設施發展現狀說明是停車發展政策出了問題，必須進行調整，否則停車問題將成為機動化發展中矛盾的焦點和交通混亂的根源。停車政策的制訂一方面要真正能促進停車設施建設，另一方面應有效遏制機動車過度使用。因此，停車設施發展需要盡快從理順工作端的停車市場化發展入手。首先，調整停車設施的屬性，不再作為城市的準公共產品，停車位供給不應是地方政府的義務，私人車輛擁有者應對車輛停放支付全部成本；其次，加強工作端停車違法管理，必須大幅度減少免費停車，讓停車價格市場化，通過供需調節停車價格，使停車設施建設與其他土地開發一樣有利可圖，調動社會資金建設停車設施的積極性；最后，制定合理的停車產權和交易管理規定。而對于住宅端的停車設施，應在社區自治的基礎上加強管理，在政府主導下按照市場原則適當補貼，消化既有停車需求，再逐步放開價格的管制。最終實現停車的全面市場化。

如此，政府也應按照停車的屬性變化，調整停車規劃到建設、管理的思路，按照市場化發展的原則，從指導、參與建設、管理調整到劃定禁止停車的范圍和停車執法上。

8 城市交通差異性與規劃指導指標

改革開放后中國各地區、不同規模的城市以不同的速度快速發展，經過30多年后，城市之間發展的差距逐步擴大并顯現出巨大差異。發展階段方面，東部地區部分城市已經進入城市用地零增長的存量優化階段，多數城市進入存量與增量發展并重，以存量優化為主的發展階段，而中西部地區許多城市的用地規模還在快速擴張中。城市空間發展方面：1)人口規模差距拉大，快速城鎮化催生了人口規模超過2 000萬的超級都市，大城市的數量迅速擴大，特大、大、中、小城市更加豐富；2)隨著城市規模擴張，不同規模城市的城市形態也更加多樣化；3)處于不同地理環境的城市，土地資源差異導致用地開發強度分化；4)由于不同城市的工業化和城市經濟發展路徑不同，形成了城市性質與功能各異的城鎮；5)從城鎮區位和城鎮關系看，既有不同成熟度的城鎮群，也有相對獨立發展的城鎮。社會經濟發展水平方面，東中西的城市間差距較大，既有富可敵國的特大城市，也有經濟相對落后的中小城市。自然環境方面，中國遼闊的國土中，城市處于不同的氣候帶，有寒冷的東北地區城市，也有處于亞熱帶的廣東、海南等地城市。這些不同均會映射到城市交通的建設和出行特征上，致使城市之間的出行活動、交通運行、設施水平、交通組織等呈現顯著差異。

根據《城市綜合交通體系規劃規范》前期研究，城市規模、經濟水平、空間形態、城市區位，以及地理環境對城市交通出行影響顯著。例如城市規模方面，50萬人口以下的城市出行距離短、步行與自行車出行比例較高，而隨著城市規模擴大，城市交通出行距離拉長，機動交通比例提升，公共交通優勢逐步提高，而且處于城鎮密集地區或特大城市附近的城市其出行受鄰近大城市的影響更大。城市空間形態影響城市交通組織方式，使不同空間形態的城市在交通出行強度、出行距離分布等特征上顯現明顯差異，如帶狀城市的出行距離往往比同規模的城市大，而組團城市雖然平均出行距離與同規模的團狀城市相差不多，但出行距離更為離散，表現為長距離出行與短距離出行兩極分化。氣候影響方面，寒冷地區的城市往往有更高的機動交通出行比例，而且出行季節性變化更大。

隨著城市規模擴大，大城市交通出行的差異不僅表現在城市之間，更表現在城市內部不同發展片區之間。這主要源于土地市場化下城市開發模式轉變和城市功能重組，表現為以下兩個方面：一方面隨著城市土地進入資本市場，城市土地體現出資本價值，這種價值直接推動城市建成區土地功能的重組、更新和新區開發，使土地的使用功能與其所在區位的價值相符。一是推動城市內部大規模的用地置換改造，如“退二進三”，位于城市中心區低價值的工業外遷，置換為高價值的服務業；二是推動大規模的新區開發。另一方面是城市開發模式和空間組織模式轉變，一是城市的多中心發展，以解決城市空間持續增長和職住分離問題、降低城市交通出行距離，二是在土地價值和開發模式轉變下，城市郊區化和價值相近的相容用地集中開發，形成功能各異的園區和城市功能區，如工業園、大學城、金融區、總部基地等。

城市用地功能區的重組使城市不同功能區的交通特征在出行方式、服務水平要求上呈現顯著差異，按照城市大平均得到的出行特征不再能代表城市某一地區的特征，平均特征對城市規劃和城市交通服務提供的指導意義就大大減弱了。

傳統的規劃規范中，大量以空間性指標指導規劃，這是一種指導規劃結果、“授人以魚”的指導方式。全市平均、一刀切的空間指標以弱化城市之間、城市內部交通的差異為前提，抹殺城市內部的差異，既是千城一面的原因，也使城市交通服務要求與設施提供錯位。而城市之間、城市內部的差異分類復雜，如采用空間指標指引，分類就必須繁雜，指導難度增加，甚至會難以實施。

目前城市之間的差異已經成為城市交通規劃和交通問題解決方案選擇的關鍵，因此，指導規劃結果的單一空間指標(如密度、間距等)管理不能應對，也不能適應城市之間及城市內部差異化發展，需要對指標的形式進行調整，弱化空間指標的作用，由授人以魚向授人以漁轉變，需要尋找與需求關聯、不隨空間變化的功能性指標(即以交通需求特征和交通功能為基礎確定的規劃指標)作為指引，僅將空間性指標作為參考。