專車服務與出租汽車市場的法律規制

尹 欣，張長青

(北京交通大學法學院，北京100044）

0 引言

專車服務自2014年進入中國市場，在極短的時間內便成為備受追捧的出行方式。然而，在其發展勢頭一片大好之際，專車服務卻在2015年初遭遇困境：因身份尷尬深陷黑車風波，在北京、上海、南京等城市受到嚴格監管。雖然近期交通運輸部門明確肯定了專車服務的積極作用及創新性，但各方爭論依舊無法平息。專車服務是否符合現有法規規定、是否應受到限制等問題持續受到廣泛關注。

雖然國內外學者在出租汽車市場規制領域進行了大量理論研究并取得豐碩成果，但對于專車服務這一新興事物的研究較少。本文旨在從法律角度探討專車服務問題，對出租汽車市場準入制度的必要性、專車服務的合規性以及其現實需要3方面進行分析，據此提出完善中國出租汽車市場的立法建議。

1 專車服務的現實困境

專車服務是伴隨互聯網技術發展在出租汽車行業出現的一種新型約租車服務，可根據用戶的出行需求為中高端人群提供不同層次的個性化出行服務。用戶只需通過打車軟件即可選擇所需車型及相應服務，專車駕駛員會在預定時間接送用戶到達目的地。這種點對點的精確化服務一方面為乘客提供更加便捷、優質的出行服務，另一方面為專車駕駛員打破承包式運營模式，使其收入更有保障。然而，對于傳統出租汽車駕駛員來說，專車服務作為行業外來者入侵了他們的經營領域，搶奪了本屬于他們的業務，使得他們本就捉襟見肘的收入現狀更加雪上加霜，因此傳統出租汽車駕駛員強烈反對專車服務的出現。面對各方利益訴求，各地監管部門本著依法行政的宗旨最終選擇對專車服務進行嚴格監管。

2014年8月，北京市交通委員會下發《關于嚴禁汽車租賃企業為非法營運提供便利的通知》[1]，使得方興未艾的互聯網約租車業務面臨猝死的可能；同年10月底，沈陽市交通局表示，滴滴專車、快的打車等專車服務屬于非法運營，一旦查處將按黑車處理；11月19日，南京市管理部門表示，私人小汽車、掛靠車輛等非汽車租賃企業所屬車輛不得提供有償汽車租賃經營；12月底，上海市交通委員會查扣了12輛專車，其中5輛專車駕駛員被分別處以1萬元行政罰款；2015年1月6日，北京市相關部門正式宣布，所有通過滴滴打車、易到用車以及快的打車等打車軟件提供專車服務的均屬黑車運營。近期，沈陽、南京等多地發生的出租汽車駕駛員罷工事件更是將專車服務推到風口浪尖。這一系列事件的發生，讓專車服務這一互聯網創新產品尚未發展成熟便先觸碰法律壁壘。

2 專車服務的各方觀點

不同利益主體對專車服務訴求不同，因而對專車服務問題形成兩大陣營。支持者主要從大眾出行需求以及變革現有出租汽車行業承包式運營模式的角度出發，認為應支持和鼓勵專車服務；反對者則顧及傳統出租汽車駕駛員利益、乘客出行安全以及政府監管便利等因素，認為應嚴格限制專車服務。

支持者認為專車服務的服務水平和利潤分配制度更具優勢。從乘客出行需求角度出發，專車服務之所以受到追捧是因為人們對于專車服務有個人需求，專車服務不但可以豐富人們的出行選擇、提升出行質量，還可以在一定程度上緩解打車難問題。此外，專車服務相對傳統出租汽車服務為駕駛員提供更寬松的利益分配方式。承包式運營模式迫使傳統出租汽車駕駛員向出租汽車公司交納高昂的份子錢。據調查，出租汽車駕駛員每天工作8 h盈利只夠支付份子錢，工作12 h才能保證收支基本平衡。而專車駕駛員雖然也要向公司交納一定金額的分成，但這與駕駛員的收入直接相關，即如果駕駛員沒有收入就無須交納分成，這樣駕駛員能夠從繁重的份子錢中解脫出來。非但如此，專車服務提供點到點運送服務，大大降低了車輛空駛率，為駕駛員節省大量的搜尋時間與燃油費用。

反對者認為專車服務不利于行業公平與安全管理。首先，專車服務侵犯了傳統出租汽車駕駛員的既得利益，且他們無須背負份子錢壓力，這會大大影響傳統出租汽車駕駛員的收入。其次，出租汽車運輸關系到乘客出行安全，屬于準公共事業，理應受到政府的調控與管制，例如目前在出租汽車行業施行的許可制度。但是，大部分提供專車服務的車輛和駕駛員卻沒有獲得政府的許可而擅自從事道路客運業務，車輛和駕駛員信息不透明，在性質上與黑車等同，那么其受到政府的嚴格監管也無可厚非。最后，傳統出租汽車駕駛員都會為車輛辦理保險業務，一旦發生事故，乘客將會獲得保險公司的賠償。但是許多提供專車服務的車輛屬于擅自變更車輛用途的私人小汽車，在這種情況下一旦發生事故，保險公司將拒絕理賠，因此享受其服務乘客的出行安全與利益無法得到保障。

3 專車服務的法律解析

從法律層面討論專車服務應予以限制還是鼓勵，需要集中解決3個問題：1)對出租汽車行業是否應施加運營準入制度并嚴加管理，這是分析專車服務系列問題的前提與出發點；2)專車服務是否符合中國出租汽車行業發展的現實需要；3)目前的專車服務是否符合法規規定。

各界輿論之所以對專車服務爭議頗大，矛盾的焦點恰恰在于第二點符合社會發展的現實需要和第三點不符合現有法規規定同時出現在專車服務上。交通監管部門作為國家的權力機關須嚴格依照法律法規行使國家公權力，對不符合規定的專車服務進行查處，以保障人民出行安全、維護社會出行秩序。如果監管部門放任不規范的專車服務則屬于濫用公權力，是行政不作為的體現；這同樣違背了依法治國的理念。因此，對于不符合法規規定的專車服務，監管部門應嚴加限制、規范管理。但另一方面，專車服務的出現滿足了乘客的高品質、差異性、多樣化出行需求，推動了市場資源配置，緩解了打車難問題；為廣大駕駛員帶來新的運營模式，使其收入更有保障；同時也為打車軟件等相關產業帶來了新的發展契機。因此，無論從滿足乘客需求還是行業發展來講，專車服務都有廣闊的發展前景。由此可見，一味打擊、限制專車服務的發展不符合現實需要，而是否鼓勵其發展應由能否化解專車服務管理不規范但符合社會需要的矛盾沖突來決定。

3.1 出租汽車行業政府規制的必要性

在現代市場經濟生活中，某些產業直接關系人民大眾的生產與生活秩序，會對社會公共利益產生深遠影響。這些產業因具備這種特殊屬性而存在市場失靈現象，這時需要政府這只“特殊的手”對其進行調節規制。政府對這些產業進行規制，就是要克服市場本身的自發性、盲目性、滯后性等缺陷，從維護社會公共利益、保障公平秩序的角度出發，通過采取數量控制、價格控制以及質量控制等措施，對相關的經濟活動進行引導與規范。具體到出租汽車行業，因其事關人民的生活與工作，故存在市場的弱競爭性、資源的約束性、消費的約束性、交易的一次性、服務的非后效性等特點。這些特性共同決定了完全競爭條件下的優勝劣汰機制難以在出租汽車行業充分發揮作用，更無法達到資源配置的“帕累托改善”(Pareto Optimality)效應，因此需要外力介入[2]。而出租汽車行業實行市場準入制度并嚴加監管，正是國家或政府為克服市場失靈，促進出租汽車市場安全、穩定、有序發展和保障公共利益，依照法定的程序和職權，制定一系列規定出租汽車經營者進入市場的條件和程序[3]，監管部門須嚴格依照法律法規對出租汽車行業進行監督管理。具體而言，政府對出租汽車行業實行準入制度并進行監管基于3點原因。

1）有利于城市交通發展與環境保護。出租汽車運行需要占用公共道路資源，若不對出租汽車數量進行控制，可能會有大量出租汽車進入該行業并隨意駛入道路，出租汽車無序增長會加劇城市道路擁堵問題。同時，大量出租汽車運行也會造成更多的尾氣排放與噪聲污染，破壞城市環境。所以，面對越來越擁堵的城市交通現狀，取消出租汽車行業準入制度不但無法有效解決打車難問題，反而會增加交通擁堵、環境污染等社會成本。

2）有利于維護乘客個人利益。出租汽車行業內普遍存在乘客與駕駛員間信息不對稱的現象：乘客事先無法知悉哪輛出租汽車會提供更好的服務，一些乘客甚至不了解到達目的地的最優路徑。若不對出租汽車行業進行監管，由于出租汽車駕駛員掌握的路況信息遠多于乘客，其很有可能隨意向乘客要價；而乘客基于對放棄這輛車搜尋下輛車的時間成本與機會成本的考慮，無奈之下很可能會答應駕駛員提出的不合理要求。加之出租汽車行業具有一定的公共服務性，在政府管制下出租汽車駕駛員不允許拒絕乘客合理的搭乘要求。一旦取消管制，駕駛員可能會根據所得利潤的高低自由選擇乘客，拒絕運送利潤空間低的乘客。長此以往，乘客的出行需求很難得到保障，公共交通的服務性也會受到影響。

3）有利于出租汽車行業公平發展。客流量在不同時段存在起伏，這決定了對出租汽車的需求量，而這種供求關系會直接影響出租汽車價格：客流量高，對出租汽車的需求大，服務價格升高；客流量低，對出租汽車的需求小，服務價格降低。若取消政府管制，價格的確定將掌握在信息量大的駕駛員手中：在客流量較高的時段，駕駛員為獲得更大的利潤空間會挑選乘客，導致拒載現象頻繁出現，嚴重影響人們對出租汽車出行的信心與耐心從而流失客源；在客流量較低時段駕駛員為爭奪有限的乘客很可能進行低價競爭，缺少利益的驅動將導致服務質量下降，出行質量得不到保障也會促使乘客逐漸放棄選擇出租汽車出行。因此，政府規制對于出租汽車行業的健康有序發展起著重要的促進作用。

全世界各大城市對出租汽車運營實施準入制度并嚴加管理是通行做法。在中國目前的情況下，出租汽車行業需要依靠市場和政府管制共同調節。完全依靠自由競爭實現行業的優勝劣汰很難達到理想效果，必須加強政府的宏觀調控。

3.2 專車服務的現實需要

國際上通用的出租汽車服務分為巡游出租汽車(巡租車)與約租出租汽車(約租車)兩類。二者的區別在于：在呼叫方式上，巡租車既可以在路邊揚招又可以通過電話或網絡約租，而約租車僅限于通過電話及網絡約車；在服務品質上，巡租車主要滿足一般性出行需求，而約租車主要滿足更為高端的商務及特殊出行需求。因此，專車服務在服務性質上應屬于約租車。在國外一些大城市，約租車已經十分普遍：如美國紐約有約租車3.98萬輛，是巡租車的3倍；英國倫敦有約租車4.9萬輛，是巡租車的2.3倍[4]。約租車已經發展成為城市交通非常活躍的一部分運力。

但是，這種國際上廣泛流行的約租服務模式在中國卻遲遲未能得到發展。究其原因，中國各地區經濟與道路基礎設施發展水平不均衡，導致各地出租汽車發展水平參差不齊。出租汽車行業發展定位不科學、法律法規未健全等原因，也嚴重制約其發展。伴隨人口數量持續增長與乘客出行需求多樣化發展，乘客對出租汽車的需求顯著增加。通常考量出租汽車供應是否充足的一個關鍵指標是出租汽車數量與常住人口的比例。例如，2004—2015年，北京市常住人口從1 492萬增至2 115萬；但是，2003—2012年，北京市出租汽車數量僅從6.5萬輛增至6.6萬輛。根據北京市“十二五”交通規劃，北京市出租汽車數量將繼續保持穩定[5]。由此可見，現有出租汽車數量已經不能滿足廣大市民的出行需求。

專車服務的出現拓寬了乘客的出行選擇，一定程度上緩解打車難問題。另外，互聯網技術的應用使得專車服務給出租汽車行業帶來了不可逆轉的變革，且隨著市民收入水平的提高，大眾化、同質化的出租汽車服務已不能滿足中高收入群體的出行需求，越來越多乘客追求高品質、個性化的出行服務體驗，而專車服務正迎合了這樣的需求。對于駕駛員而言，專車服務不但可以使其回避傳統運營模式的弊端、收入更有保障，還能大大減少搜尋乘客的成本，并有可能選擇符合自己偏好的乘客，有助于提升有效運營里程并為確定優化配置路線提供信息[6]。對于專車服務相關企業，專車服務為其提供了新的商機，帶動周邊相關產業的創新與發展，可以為企業創造更多的利益。因此，可以肯定專車服務在中國存在巨大的發展潛力與廣闊的市場前景。

當然，政府部門同樣看到了專車服務對于滿足市民多樣化出行需求的積極作用及其服務模式的創新性。為此，交通運輸部在2014年頒布的《出租汽車經營服務管理規定》[7]中首次提出鼓勵發展約租車，建立只允許接受預約、不得在道路上巡游攬客的約租服務模式，為乘客提供更加便利的出行服務；肯定發展出租汽車電召服務對于轉變出租汽車運營模式、方便乘客出行、提升服務質量、緩解交通擁堵、促進節能減排具有重要意義。但是，該規定只為約租車提供政策導向，在法律層面還缺乏明確、可操作的具體規范。為促進中國約租車行業的穩定有序發展，今后還須加大力度制定相關法律規范，為專車服務者提供行為準則，為監管部門提供執法依據，使乘客的出行安全與出行利益得到法律保障。

3.3 專車服務的合規性監管

專車服務合規性指專車服務是否符合中國現有的法規規定。若符合規定則應得到支持，否則需對其進行規制。根據專車車輛來源進行區分，現有專車服務模式包括3種：1)通過公司自有的車輛進行專車服務；2)租賃公司的車輛提供服務，即打車軟件提供信息平臺，汽車租賃公司提供車輛，勞務公司派遣駕駛員，共同完成專車服務；3)私人車輛提供服務，由于租賃車輛有限，一些私人車輛掛靠在租賃公司并通過其對接到各大打車軟件的平臺。

交通運輸部于2014年9月頒布《出租汽車經營服務管理規定》，針對各地出租汽車經營許可缺乏統一條件規定的問題，在總結地方立法和管理實踐的基礎上對出租汽車經營許可條件、程序和實施主體做出概括性規定。根據2011年12月頒布的《出租汽車駕駛員從業資格管理規定》[8]的有關內容，出租汽車若想上路提供運輸服務需具備相應的法定條件并向交管部門提出申請，經營者須獲得道路運輸經營許可證、車輛須獲得道路運輸證、駕駛員須獲得道路運輸從業人員從業資格證方可經營。除這些普遍性規定外，各地區還制定了地方性規章、條例等規范性文件對本地的專車服務問題進行細化。

北京市于1998年開始施行的《北京市出租汽車管理條例》[9]規定，除正規出租汽車之外，任何單位和個人不能提供出租汽車服務。另據《北京市汽車租賃管理辦法》[10]規定，汽車租賃是指經營者在約定時間內將汽車交付承租人使用，收取租賃費用，不配備駕駛員員的經營活動；其中明確指出營運車輛應該歸汽車租賃經營者所有，且需要滿足較私人小汽車更加復雜的安全技術規范。2014年，北京市交通委員會運輸管理局發布《關于嚴禁汽車租賃企業為非法營運提供便利的通知》[11]，嚴禁將私人小汽車或其他非租賃企業車輛用于汽車租賃經營。但現實情況卻是，打車軟件運營企業將加盟的私人車輛掛靠在汽車租賃公司，再通過打車軟件平臺將服務車輛和駕駛員整合在一起，提供專車服務。雖然這種方式看似繞開了管理規定，但私人車輛從事的還是出租汽車服務，提供服務的專車、駕駛員并不具備法律所要求的資質證書，并且與《北京市汽車租賃管理辦法》[9]中要求的營運車輛應該歸汽車租賃經營者所有內容不符。因此，很多情況下的專車服務是不符合規定的，屬于非法運營，監管部門對其進行查處是符合規定的。

此外，專車滿足的是社會大眾的出行需求，難免涉及公眾安全、質量、價格、監管、保險、事故責任主體等問題。以定價為例，根據《中華人民共和國價格法》[12]第23條規定：“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。”因此，出租汽車定價須符合國家法律的特定實體與程序要求：由價格主管部門通過反復調研提出方案，經過法定價格聽證程序，通過并向社會公布，最終才能確定。而專車服務的價格卻是由打車軟件營運企業自行制定，沒有經過聽證程序，其價格的合法性與合理性存疑。由此可見，不合規的專車游離在現有的法律與政府監管體系之外，一旦出現問題很難追究責任，這會侵害乘客的權益，因此不合規的專車應當予以規制。

4 出租汽車市場規制的立法建議

專車服務飽受爭議的根源在于中國現階段出租汽車市場管理不符合時代發展要求。為規范專車服務同時保障出租汽車市場的有序發展，有必要對中國出租汽車市場的相關法律制度進行梳理與完善。

4.1 完善法律法規

中國有關出租汽車行業的法律文件較為缺乏，專車服務等新生事物更是處于空白狀態，嚴重制約行業發展。相關立法部門應及時地制定科學、嚴謹的規范內容，以彌補中國在此領域的立法空白。以專車服務為例，在制定完善相應法律規范時，不但要明確專車服務的法律地位，還要制定具備可操作性的法律規范。這其中不但要包括專車服務經營者的組織規范，也要包括專車服務的運營規范；既要有規定專車服務經營者的權利、義務等內容的實體規范，也要明確專車服務經營者所需履行的程序性規范。此外，法律法規還應明確專車服務的監管機構及執法內容。只有這樣全方位地對專車服務予以規范，才能將專車服務早日納入法制化軌道。

4.2 適度放松數量管制

大量不合規專車的出現反映出中國出租汽車供需明顯不平衡的現狀，因此有必要改進出租汽車數量管制方法。具體而言，地方政府因地制宜，綜合考慮市場需求、道路承載力、公共交通系統發展狀況、乘客消費水平與喜好等因素，制定出符合本地區實際情況的出租汽車行業的近遠期發展規劃，根據市場環境和乘客需求適時調整車輛投放量，動態調控出租汽車數量的管制力度。同時，還應取消準入歧視，允許個體經營者進入出租汽車市場。為保證出租汽車經營許可權發放的公平與公正，行政機關可以通過招標、拍賣等公平競爭的方式進行配置。

4.3 適度放松價格管制

過于嚴格的價格管制使得服務質量無法從出租汽車經營者的收益中得到體現，使經營者失去競爭動力。為確保服務品質有效的競爭環境，政府可以逐漸放松價格管制，取消統一僵化的價格標準，設定全國性或區域性浮動價格，允許出租汽車經營者根據自身情況在浮動范圍內自由定價。此種情況下，應完善定價的相關法律程序，不但要明確出租汽車經營者須提交相應的申請材料予以備案審查，同時還需要進行價格公示并明確公示方式與公示內容。例如，可要求出租汽車駕駛員將價格表張貼于車身或車窗等醒目位置，以方便公眾獲取價格信息從而做出選擇。

4.4 加強質量與安全管制

出租汽車作為公共交通工具，服務對象是廣大市民，為維護公共利益，必須保證其安全可靠。政府應針對出租汽車特性建立相應的國家或地區技術標準，在車型車種、安全防護設施、計價器安裝、排量與尾氣排放等方面均應設定明確標準。其次，應建立定期考核制度，督促出租汽車經營者、駕駛員及時學習最新的交通法律知識以及路況信息，加強對其執業資格的審查。此外，還應明確對違法車輛與違法行為的處罰，按照違法情節的輕重可以分別予以罰款、暫扣執照等處罰措施，以保障出租汽車市場的良好秩序。

5 結論

在依法治國理念下，對待專車服務所應采取的正確措施應該是：引導、規范不符合法規的專車服務行為，鼓勵、支持符合法規的專車服務行為，實現專車服務市場的規范化。專車服務只有進入法制化軌道才能進一步發展與創新。在專車服務的規范化進程中，應注重營造開放、公平、有序的市場環境，鼓勵并規范出租汽車和汽車租賃服務模式創新。在準入制度設計方面，應完善特許經營制度，創造公平的競爭機會，合理控制準入數量，完善準入決策的程序。面對互聯網科技給出租汽車行業帶來的變革，應學會運用法律規范，注重發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府的監管作用，讓市場與政府這“兩只手”雙管齊下，共同引導、規范專車服務市場的有序開展，為乘客提供更優質的出行服務。

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[3]陳曦.出租車市場準入法律問題研究[D].重慶：西南政法大學，2013.Chen Xi.Research on the Legal Problems of Taxi Market Access[J].Chongqing:Southwest University of Political Science&Law,2013.

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[5]陳瑤，劉素宏.“專車”準入暫無時間表[N].新京報，2015-01-23(A17).

[6]趙正松，潘登登.引入約租車服務的阻隔應對與發展策略[J].交通標準化，2013(18)：102-105.Zhao Zhengsong,Pan Dengdeng.Blocking Response by Introducing Service of Reserve Rent-A-Car and Its Development Strategy[J].Transportation Standardization, 2013(18):102-105.

[7]中華人民共和國交通運輸部.出租汽車經營服務管理規定[EB/OL].2014[2015-01-25].http://www.moc.gov.cn/zfxxgk/bnssj/zcfgs/201410/t20141020_1710323.html.

[8]中華人民共和國交通運輸部.出租汽車駕駛員從業資格管理規定[EB/OL].2011[2015-01-25].http://www.gov.cn/flfg/2012-01/31/content_2055092.html.

[9]北京市人民代表大會常務委員會.北京市出租汽車管理條例[EB/OL].2002[2015-01-25].http://zfxxgk.beijing.gov.cn/fgdyna/pghome/fgdyna.prinfodetail.prStatuteDetailInfo.do?GM_T_CATALOG_INFO/CATA_INFO_ID=101211.

[10]北京市人民政府.北京市汽車租賃管理辦法[EB/OL].2002[2015-01-25].http://zfxxgk.beijing.gov.cn/fgdyna/pghome/fgdyna.prinfodetail.prStatuteDetailInfo.do?GM_T_CATALOG_INFO/CATA_INFO_ID=101299.

[11]北京市交通運輸管理局.關于嚴禁汽車租賃企業為非法營運提供便利的通知[EB/OL].2014[2015-01-25].http://zhengwu.beijing.gov.cn/gzdt/gggs/t1364385.htm.

[12]全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國價格法[EB/OL].2005[2015-01-25].http://www.gov.cn/banshi/2005-09/12/content_69757.htm.