強化平臺內部治理 塑造自律發展機制
——《國務院關于加快構建大眾創業萬眾創新支撐平臺的指導意見》解讀

李乃青　中國信息通信研究院高級工程師

強化平臺內部治理 塑造自律發展機制
——《國務院關于加快構建大眾創業萬眾創新支撐平臺的指導意見》解讀

李乃青中國信息通信研究院高級工程師

1　引言

黨的十八屆四中全會《決定》提出，要堅持系統治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發揮行業規章等社會規范在社會治理中的積極作用。《國務院關于加快構建大眾創業萬眾創新支撐平臺的指導意見》（簡稱《指導意見》）立足于眾創、眾包、眾扶、眾籌（簡稱四眾）新模式新業態本身發展和管理實踐，首次在國發文件中明確將“強化企業內部治理，塑造自律發展機制”作為營造保障支撐環境的重要組成內容，積極踐行“平臺內生治理”和“多元協作治理”理念，體現了我國政府監管與社會治理融合并進理念上的轉變，是實現我國社會治理能力現代化的必經之路。

2　四眾模式的核心是平臺模式

四眾主要是通過“互聯網+”手段實現勞動、信息、知識、技術、管理、資本等各類要素以最低成本集聚，實現最大化利用的有效模式。四眾模式是互聯網“共享性”特征的重要體現，其本質是“互聯網+”平臺創新時代開啟。

（1）協同共享經濟模式出現

互聯網天然具有通用性、交互性、開放性、共享性等本質屬性。其中，“共享性”特征是由互聯網大規模普及驅動的生產效率持續提升和邊際成本持續下降的結果，當商品或服務生產的邊際成本越發接近于零時，就會將經濟帶入一個商品或服務可以幾乎免費獲取的共享經濟時代。例如，商家可以免費進駐淘寶平臺，用戶可以免費獲取殺毒軟件等。互聯網的“共享性”特征打破了傳統的生產者與消費者之間的明晰界限，特別是生產資料的共享催生了“產消者”的大量涌現，即消費者參與創造、參與生產的現象大量涌現。最典型的例子是，當前在互聯網上已經活躍著上千萬的“個人媒體”、“網絡達人”、“原創音樂”、“原創文學”、“創客”等個體（或小團隊）創意生產者，他們在互聯網上以近乎零邊際成本的方式生產并共享商品或服務，充分調動了全社會的創新活力，營造了大眾創業、萬眾創新的網絡氛圍。

（2）互聯網平臺成為創業創新的源動力

以互聯網平臺為基礎的四眾模式實現了各類資源的集聚，消除了供給與需求的空間距離和時間隔閡，深度優化資源配置，大大降低了創新發現、到創新實現、再到創新傳播的成本，打破了傳統的創新模式和創新路徑，點燃了創新驅動發展的新引擎。

●打破創新主體由企業主導局面

BAT開放平臺等“眾創”模式極大降低了創新門檻，創新主體不再局限于大企業研發團隊，而是由百萬級的自主開發者、千萬級的科技工作者、上億級的全民創業者組成了多層次創新人員梯隊。

●變革了創新組織方式，由封閉式創新延展到開放式創新

從阿帕奇（Apache）網頁服務器到安卓（Android）智能終端操作系統，從云計算操作系統到大數據平臺，均通過開源等“眾包”模式，創新得以在更為開放的網絡架構上進行，創新成果在共享中得到價值倍增。

●創新過程由獨立式創新跨越到協同式創新

創新企業利用互聯網的平臺作用，結合用戶需求與產品研發，實現供需兩端創新協同。例如，海爾通過全球范圍內征集研發方案，小米通過互聯網平臺匯聚用戶意見和建議指導產品服務完善方向。

（3）四眾模式的核心是平臺模式

四眾模式的核心是通過互聯網平臺集聚海量資源和用戶，那什么是平臺？從載體上來說，互聯網平臺表現為一個網站，但網站的背后體現的是個性化的服務，完善的規則體系、多樣化的功能和海量用戶之間的互動。平臺的核心特征是，只為交易雙方提供服務，不直接參與買賣，其特點在于它可以成為一個生態圈的“土壤”。例如，豬八戒網是全國最大的文化創意和在線服務交易平臺，其商業模式主要是通過免傭金模式聚集海量用戶和企業，依托海量數據，將設計和生產打通，為平臺企業提供知識產權保護服務，打造創意研發、產權保護、生產制造、營銷推廣為一體的大生態圈，延伸產業鏈商業價值。

3　四眾平臺模式帶來的監管挑戰

四眾支撐平臺為市場供需雙方提供了建立關系鏈接和信息流通的低成本解決方案，“平臺+第三方”已成為行業通用商業組織模式和“互聯網+”發展的核心樞紐節點。商業組織平臺化在快速聚集和影響用戶行為的同時，也給政府監管帶來極大挑戰。

（1）平臺管理規范缺失

四眾創新發展多集中在交通出行、旅游、電子商務等生活服務領域，而這些領域競爭充分，門檻低，從業機構的服務標準、服務質量、售后保障能力等參差不齊。目前，對平臺企業的法律責任尚未明確，如果平臺企業缺乏完善的管理規范，很容易導致用戶體驗差及服務維權難等問題。以餐飲配送為例，由于各在線外賣平臺的品控能力不一，可能隱藏商家證照不全、食品安全風險等。2014年11月，某企業因對平臺上的外賣商家審核不嚴，被杭州市市場監管局行政處罰2.8萬元。

（2）行業產品或服務標準體系不健全

目前，四眾平臺發展涉及制造、金融、交通等各行各業，也包括研發創意、制造運維等各個環節，其產生的新產品和服務眾多，缺乏相應的標準體系。此外，由于其在生產主體、生產流程、組織模式等方面完全突破了原有產品和服務生產流程，原有的行業產品和服務標準體系很難完全適應平臺模式的發展。例如，以P2P旅游為例，其業務核心是以目的地“當地人”為游客提供相應的服務，這就存在“當地人”的從業資質審核以及出現權益糾紛或安全問題時的責任界定問題。再以上門服務為例，由于服務地點由雙方約定，使得雙方主體都存在財產和人身安全隱患，一旦出現糾紛就面臨平臺和第三方的責任界定不清問題。

（3）平臺企業網絡和信息安全意識不強

四眾平臺企業集聚了資源和用戶，核心是集聚了海量數據，包括平臺商業數據、企業交易數據、用戶個人數據等，甚至可能是涉及國家經濟安全的相關數據。平臺企業已成為信息經濟社會的關鍵基礎設施資源，如果平臺企業沒有相應的技術安全建設能力，一旦遭到外部攻擊，將帶來無法想像的災難。近年來，涉及零售、旅游等領域的典型互聯網企業紛紛發生信息泄露事件，足以說明我國互聯網平臺企業網絡信息安全建設體系的脆弱。

（4）平臺企業風險防控能力有待加強

受資本市場驅動，近年來各互聯網平臺企業市場競爭的核心往往聚焦于用戶的快速擴張，導致針對供需雙方的大規模補貼成為平臺企業的主要競爭策略。互聯網平臺企業即使取得了巨大規模的市場份額，也仍然沒有清晰的盈利模式。考慮到四眾模式涉及大量從業機構和用戶，平臺企業應具備一定的風控能力。例如，在眾籌領域，存在平臺發展良莠不齊，潛在的資金欺詐等風險不容忽視。截止2015年上半年，國內累計上線的互聯網眾籌平臺超過190家，其中至少35家已倒閉或無運營跡象，11家發生業務轉型，二者合計占平臺總數的23%。

4　平臺內生治理和行業自律理念將推動社會治理創新

四眾最大的特點在于“受眾廣、資產輕、創新快”，也即政府監管部門將面臨海量的從業機構和用戶，以及不斷迭代的新業態和新模式。如果仍然以傳統的政府監管理念，有限的監管資源和監管手段必然難以適應四眾模式發展，也必將限制四眾的發展。因此，必須塑造環境，加快完善治理結構，改變傳統由以政府為核心的管理結構，充分發揮互聯網平臺企業等市場主體的作用，強調行業自律、企業參與、消費者意識提高等，形成由社會各類主體共同參與的治理結構。

（1）強化平臺企業內生治理作用

毫無疑問，四眾平臺企業聚集大量從業機構與用戶，是各類市場組織形態的核心節點，應成為政府監管的抓手和幫手。借助天然的商業模式和技術優勢，平臺企業具備對其生態圈內從業機構和用戶的管理能力，而這種能力是監管機構所不具備的。由于平臺企業的目標是實現商業價值，不可能承擔無限責任，但可以發揮其內生治理作用。例如，打車軟件平臺企業通過后臺數據完全可以做到對司機進行稅收管理和安全管理；電商平臺企業能快速、高頻、精準獲取平臺內買賣用戶行為數據，通過大數據等手段對平臺內個體行為進行事中動態監管。

因此，應充分利用平臺積累的消費者評價數據與現有政府管理效果對接來促進管理創新。

●明確平臺企業的法律地位和準入條件，規范其在事前管理、內容管理、平臺規則等方面應盡的責任和義務。

●鼓勵平臺企業加強事中監測手段建設和企業誠信體系建設，政府通過購買服務，實現主動發現和技術取證功能，提高監管能力。

●大力推進公共信息資源開放共享，并與企業業務管理平臺對接，提升企業治理效果。

（2）積極塑造自律發展機制

四眾模式的核心是平臺，平臺模式的本質是生態，對應的平臺管理的模式必然是生態圈內多元主體的合作治理。社會多元化治理，不同于傳統的以政府管理為主的模式，還包括行業自律、企業自治、消費者意識提高等諸多方面。其中，企業自治不在于承擔政府職能進行相應管理，而在于發揮市場競爭的力量，不斷提高產品和服務質量，加強自治、自律和自覺。此外，行業組織等社會第三方力量可以幫助企業建立更為完善、客觀、全面的市場信用評價體系，與政府監管形成有效互動，也是充分發揮市場主導和政府引動雙重作用的合力。

因此，還應強化行業自律，推動建立行業標準，規范市場服務，逐步形成企業誠信體系，加強社會監督。

●充分發揮行業自律機制在四眾從業機構市場行為和保護行業合法權益等方面的積極作用。

●推動行業組織制定各類產品和服務標準，推動企業間的業務交流和信息共享。

●完善行業糾紛解決和協調機制，鼓勵第三方以及用戶參與平臺治理。

●構建在線爭議解決、現場接待受理、第三方調解以及仲裁、訴訟等多元化糾紛解決機制。

2015-10-20）