節(jié)能減排視域下政府環(huán)境責任承擔機制探析

林 龍

（福建農(nóng)林大學文法學院，福建福州，350002）

一、我國節(jié)能減排概況

根據(jù)《節(jié)約能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》以及各單行環(huán)境污染防治法等國家政策法規(guī)的規(guī)定，節(jié)能減排是指：利用先進技術和管理，確保從生產(chǎn)到消費的各個環(huán)節(jié)，有效合理的利用能源，減少能源浪費和降低污染物排放。當前，節(jié)能減排不單單是社會大眾耳熟能詳?shù)臒嵩~，它也已經(jīng)成為了隨處可見的事實。對于節(jié)能減排的關注度，主要來源于中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的未來希冀。畢竟，中國已經(jīng)成為能源消費大國，耗能總量已達全球能源消費總量的15%以上，傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟發(fā)展使環(huán)境和資源付出了高昂的代價，資源和環(huán)境矛盾日趨尖銳。經(jīng)過政府、企業(yè)和普通公眾的共同努力，節(jié)能減排工作取得了顯著成效。然而在取得成效的背后，也存在很多問題。例如，有些地方過分追求經(jīng)濟效益，對節(jié)能減排工作重視不夠，與節(jié)能減排相關的政策和制度落實不到位，加之有利于節(jié)能減排的金融、財稅等政策及促進節(jié)能減排的市場機制還不健全，導致企業(yè)“調(diào)結構、轉(zhuǎn)方式”的動力明顯不足。與此同時，各監(jiān)管部門節(jié)能減排管理能力不強，特別是現(xiàn)有的節(jié)能減排標準不統(tǒng)一，能源消耗和污染物排放的監(jiān)測體系建設相對滯后，使得節(jié)能減排管理缺乏有力的技術支撐和保障。有資料顯示，我國“十二五”期間節(jié)能減排的目標為單位GDP能耗下降16%，但規(guī)劃的前兩年單位GDP能耗只下降了5.5%，只完成了“十二五”進度的32.7%，該進度明顯低于節(jié)能減排的既定目標。［1］

二、政府在節(jié)能減排中應承擔的主要責任

“環(huán)保靠政府”是一句至理名言。畢竟，環(huán)境保護是一項牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程。在我國現(xiàn)有體制下，只有政府才具備綜合調(diào)配各種社會資源的能力。因此，要想更好的實現(xiàn)節(jié)能減排，政府應承擔起主要責任。

（一）政府是經(jīng)濟發(fā)展的指導者

我國以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的經(jīng)濟制度決定了政府在市場自我調(diào)節(jié)功能之外還必須承擔起在經(jīng)濟發(fā)展過程中的指導作用。節(jié)能減排的意義不但在于保護環(huán)境，另一方面也是為了更好地發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，使資源得到可持續(xù)的利用。所以，在節(jié)能減排方面，政府承擔主要責任就顯得更有必要了。

（二）企業(yè)排污須由政府監(jiān)管

環(huán)境問題的產(chǎn)生原因是多方面的，其中最大的原因該屬環(huán)境資源的過度開發(fā)和環(huán)境資源利用不當。政府在保護環(huán)境資源方面出臺了很多法律法規(guī)來規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營行為，在實踐中卻沒有承擔起真正的監(jiān)管責任。例如《大氣污染防治法》明確規(guī)定了排污許可制度，未經(jīng)國家的許可，企業(yè)事業(yè)單位禁止向大氣排放污染物。與此同時，大氣污染物排放濃度和總量不得超過國家和地方規(guī)定的排放標準。而政府環(huán)保監(jiān)管部門對待超標排放的行為經(jīng)常只采取罰款處罰形式，之后企業(yè)則繼續(xù)違法排污。在此先不論罰款額度是否具有威懾力，單就環(huán)保部門“以罰代管”的行為似乎足以印證“能用錢解決的問題都不是問題”這句話，這就導致現(xiàn)實中仍然存在眾多企業(yè)和個人為了追求經(jīng)濟利益，肆意破壞環(huán)境，浪費資源。以我國多地發(fā)生霧霾情況為例，霧霾發(fā)生以來，政府不去懲處那些不按國家規(guī)定超標排放廢氣的工廠，反而呼吁民眾少開車，減少廚房油煙的排放。車輛尾氣、廚房油煙跟那些工廠的大煙囪里排出的堪比原子彈爆炸云煙的廢氣相比，如同滄海一粟。筆者認為，長期霧霾，政府才是最大的責任人。如果政府能夠履行職責，能做好自己的監(jiān)督工作而不是跟一些企業(yè)存在利益輸送，環(huán)境問題至少不應該是越治理越嚴重，而節(jié)能減排目標的實現(xiàn)也不會只是一種愿景。

（三）政府應當作好榜樣，引導企業(yè)和民眾正確節(jié)能減排

我國政府是人民的政府，為人民服務是政府的宗旨和職責。然而，值得關注的是，大多數(shù)人似乎只知道國家給公民制定的各種“量身打造”的條條框框，反而忽視了更重要的政府責任。從制定節(jié)能減排的各種規(guī)劃到真正落實，政府都把重點放在“教育”公民應該如何在生活的細節(jié)上做到節(jié)能減排，大力宣傳節(jié)能的好處和必要性，對大型企業(yè)的節(jié)能減排進行嚴格的監(jiān)管。然而，各級政府在節(jié)能減排上應該做什么和怎么做卻缺乏有力的自我約束，從而造成了公眾對政府失去信任、節(jié)能減排政策得不到真正落實的尷尬局面。筆者認為，要真正做到節(jié)能減排，除了要求企業(yè)和個人做到節(jié)能減排，各級政府更要以身作則，帶頭做到節(jié)能減排。然而，個別地方官員往往以政府名義，建豪華辦公樓、坐豪車辦公，過著極其奢靡的生活，這些行為與節(jié)能減排的宗旨完全背道而馳。正因為如此，節(jié)能減排計劃貫徹實施多年以來，不但能源沒有得到節(jié)約、環(huán)境污染問題也沒有得到解決，反而令環(huán)境資源污染和浪費問題愈發(fā)嚴重。

三、節(jié)能減排視域下政府環(huán)境責任承擔機制存在的問題

（一）政府職責不夠明確

蔡守秋先生在其《論政府環(huán)境責任的缺陷與健全》中提到，中國環(huán)境問題的主因在于“政府失靈”。在依法行政的條件下，政府環(huán)境責任失靈的實質(zhì)是環(huán)境法律失靈。通過對國家相關法律法規(guī)進行仔細研究，我們不難看出，現(xiàn)有法律對政府節(jié)能減排責任規(guī)定的不夠明確。

1.對政府節(jié)能減排職責規(guī)定的較為籠統(tǒng)，可操作性不強。例如2007年修訂頒布的《節(jié)約能源法》第11條規(guī)定：“國務院和縣級以上的地方各級人民政府應當加強對節(jié)能工作的領導，部署、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查、推動節(jié)能工作。”第12條第一款規(guī)定“縣級以上人民政府管理節(jié)能工作的部門和有關部門應當在各自的職責范圍內(nèi)，加強對節(jié)能法律、法規(guī)和節(jié)能標準執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，依法查處違法用能行為”。《大氣污染防治法》第2條規(guī)定：“國務院和地方各級人民政府，必須采取防治大氣污染的措施，保護和改善大氣環(huán)境。”上述法條雖從宏觀上規(guī)定了國務院以及各級政府的節(jié)能監(jiān)督管理職責，但明顯過于原則和籠統(tǒng)，而且表述為“應當”、“必須”等帶有約束力的條款，沒有設置對應的法律責任，使得該法對政府節(jié)能減排監(jiān)管行為的約束力和強制力大大削減。在新修訂的《環(huán)境保護法》中雖然增加了對政府責任的規(guī)定，而且配套的環(huán)保考核指標也納入了政府績效考核體系中，但由于環(huán)保考核指標設定尚未得到細化，缺乏可操作性，政府環(huán)保責任落實到位相當困難。

2.責任分工不夠明確。責任承擔的前提條件是明確合理的責任分配。目前，我國節(jié)能減排管理體制仍規(guī)定為主管和分管相結合的模式。以中央層面為例，主管部門為國務院，而分管部門則涉及國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、國家能源局及國家節(jié)能中心等十來個部門，管理體制呈條塊分割狀。節(jié)能減排的綜合性和復雜性決定了節(jié)能減排管理體制抽象、模糊的特性，但在實際運作過程中卻極易出現(xiàn)分工不明、權責不清的情況。［2］即使《節(jié)約能源法》也沒有明確各部門之間如何分工和協(xié)調(diào)。因此，在現(xiàn)實中，各部門往往著眼于經(jīng)濟利益，遇責任則相互推諉，這種多頭管理的形式很容易引起管理上的混亂。與此同時，節(jié)能減排管理部門的職權分工也不盡合理。比如環(huán)保局作為節(jié)能減排工作具體的監(jiān)督者和執(zhí)行者，本應享有淘汰嚴重污染環(huán)境的工藝設備的決定權和監(jiān)督管理權，然而，《固體廢物污染防治法》第72條卻把前述兩項權力賦予了縣級以上發(fā)改委這一政府經(jīng)濟綜合宏觀調(diào)控部門。［3］17-18。部門之間職權的錯配將嚴重影響節(jié)能減排工作的有效進行。

（二）中央和地方權責不相符

節(jié)能減排是我國宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容之一。在我國現(xiàn)有體制之下，地方政府雖享有一定的宏觀調(diào)控權，但絕大部分宏觀調(diào)控權都集中在中央各國家機關手中，比如節(jié)能減排宏觀調(diào)控權，就集中掌握在國家發(fā)改委、環(huán)保部、國土資源部、商務部、財政部、中國人民銀行、銀監(jiān)會及證監(jiān)會等中央各部門手中。這些部門掌握的項目審批權對節(jié)能減排工作的開展及最終目標的實現(xiàn)具有重大影響。近年來，一些地方政府之所以無視國家節(jié)能減排宏觀政策，盲目興建大型重污染、高能耗的投資項目，不單單只因地方政府的利益驅(qū)動，也與中央各部門項目審批權的非良性運行有關。然而目前節(jié)能減排責任承擔主體僅限于省級及以下地方各級政府部門及其領導干部，而中央政府各部門及其領導干部卻被排除在責任承擔范圍之外，明顯違背了權責相統(tǒng)一的原則。［4］78-79

（三）問責機制不健全

為了強化環(huán)保官員的環(huán)境責任意識，節(jié)能減排問責制在歐美等工業(yè)發(fā)達國家日益興起。2007年以來節(jié)能減排成為我國宏觀調(diào)控的重點以來，我國也建立起節(jié)能減排問責制。國務院會同有關部門制定的《節(jié)能減排綜合性工作方案》明確提出，中國將建立政府節(jié)能減排工作問責制和“一票否決”制，將節(jié)能減排指標完成情況納人各地經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，作為政府領導干部綜合考核評價的重要內(nèi)容。然而，受政治及經(jīng)濟等因素的影響，我國節(jié)能減排問責制存在諸多問題。

1.問責公開性不足。目前我國對節(jié)能減排的問責主要是“參照”《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》（以下簡稱《問責暫行規(guī)定》），問責主體是任免機關和監(jiān)察機關，實行的是政府系統(tǒng)和政黨系統(tǒng)內(nèi)部問責，即上級政府或組織部門對下級政府官員或黨委及其成員的問責。這種內(nèi)部問責與外部問責相比，因問責主體對被問責主體較為了解，獲取信息成本低，問責較為及時、靈活。但是，內(nèi)部問責由于缺乏社會公眾的廣泛參與，外部監(jiān)督不足，會使政府系統(tǒng)和政黨系統(tǒng)內(nèi)部因為共同的利益糾葛而將“大事化小，小事化了”。這種息事寧人的做法嚴重削弱了內(nèi)部問責的力度，使問責流于形式，從而影響問責的效果和公信力。

2.節(jié)能減排問責的程序規(guī)范缺失。《問責暫行規(guī)定》雖然對問責的程序和被問責主體的申訴權作了詳細規(guī)定，但是，我國目前節(jié)能減排問責制之所以只能是“參照”《問責暫行規(guī)定》進行，其原因就在于該規(guī)定并未將節(jié)能減排問責納入其適用范圍，而且《問責暫行規(guī)定》第2章第5條規(guī)定的八種適用情形都是以“造成了重大損失或惡劣影響”為前提條件的。而節(jié)能減排問責是以對沒有完成節(jié)能減排目標的黨政領導干部的問責，不需要以“造成了重大損失或惡劣影響”為條件。如此一來，不僅使節(jié)能減排問責缺乏正式的法律支撐，同時也意味著因為沒有完成節(jié)能減排目標而被問責的黨政領導干部不能依據(jù)該規(guī)定對不服的節(jié)能減排問責決定提出申訴。

四、政府節(jié)能減排責任承擔機制的完善

（一）明確政府節(jié)能減排職責

1.細化政府職責。首先，應將法律法規(guī)中與政府節(jié)能減排責任范圍相關的條款具體化，盡量減少“有關部門”及“相關措施”等模糊字眼的使用。其次，應當加快制定《節(jié)約能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《清潔生產(chǎn)促進法》等與節(jié)能減排密切相關法律的配套規(guī)定和實施細則，同時細化地方政府考核體系屮的環(huán)保指標，使政府節(jié)能減排責任的落實具有可操作性。最后，有關政府節(jié)能減排職責的強制性和約束性的規(guī)定，都應當設置相應的法律責任。不僅要明確規(guī)定國家工作人員在節(jié)能減排管理工作中欺上瞞下、瀆職行為的法律責任，而且也要規(guī)定政府日常監(jiān)管職責履行不到位的法律責任。

2.明確各部門之間的職責分工。首先，應當明晰從中央到基層實施節(jié)能減排工作統(tǒng)管部門的職責。各級節(jié)能減排監(jiān)管部門的統(tǒng)一管理和監(jiān)督，應有明確的授權規(guī)則，以便充分發(fā)揮統(tǒng)管部門的利益協(xié)調(diào)作用，確保相關法律和政策的可持續(xù)和穩(wěn)定的實施，提高節(jié)能減排工作的實效。其次，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，具體規(guī)定節(jié)能減排各分管部門的地位、權利和義務，進而在明確各自職能的基礎上理順各部門間的關系。再次，應當依據(jù)部門性質(zhì)劃分各分管部門職責。比如各級發(fā)改委屬于政府經(jīng)濟綜合宏觀調(diào)控部門，負責制定能源的綜合利用和污染物的減量排放的總體規(guī)劃較為合適，而節(jié)能減排工作具體的監(jiān)督和實施則應當由各級環(huán)保行政主管部門專門負責，［3］25-26最后，法規(guī)也應制訂出一個明確的執(zhí)法和監(jiān)督主體來保證節(jié)能工作的實施。

（二）中央部門及其領導干部應當成為節(jié)能減排責任承擔主體

我國是一個中央集權的國家，中央政府集中掌握了大量的社會資源，其決策都事關國計民生，如有任何差錯，將會給國家和人民帶來巨大且難以挽回的損失。畢竟，歷次的環(huán)境事件及貪腐事件告訴我們，雖然中央政府官員決策行事必須放眼全局，但同樣也有自己的利益傾向，這就要求我們一定要對政府行為采取一種“審慎”的態(tài)度。［5］因此，為了實現(xiàn)權責一致性原則，應該從立法上明確將環(huán)境責任指向中央承擔節(jié)能減排管理工作的政府部門及其領導干部，使其在享有如此重大節(jié)能減排宏觀調(diào)控權力的同時，承擔相應的責任，同時也使地方各級政府及領導干部意識到，無論是中央還是地方，只要違反了國家節(jié)能減排相關法規(guī)政策，一律都要承擔相應的責任。按照憲法規(guī)定，全國人民代表大會及其常委會是全國最高權力機關，集中統(tǒng)一行使國家權力，有權組織國家各機關，并監(jiān)督它們的工作。為此，全國人民代表大會及其常務委員會應充分履行其對違法行使節(jié)能減排宏觀調(diào)控決策權的中央國家機關及其領導干部的追責，做到“違法必究”。為了使全國人大對節(jié)能減排的監(jiān)督工作常態(tài)化，筆者建議，可由全國人大下設的環(huán)境事務專門委員會--環(huán)境與資源保護委員會（簡稱環(huán)資委）專門負責對節(jié)能減排工作的監(jiān)督和追責。［6］根據(jù)《憲法》規(guī)定，環(huán)資委可通過質(zhì)詢、罷免、特定問題調(diào)查及投不信任票等方式進行監(jiān)督。環(huán)資委在追責時要嚴格奉行過錯與責任相統(tǒng)一原則，不得以身份和地位高低作為定責的依據(jù)。如若不然，將使中央部門及其領導干部的宏觀決策權失去制約，影響節(jié)能減排目標的實現(xiàn)。此外，中央政府也有必要適當完善權力配置、簡政放權，將部門能源項目的決策權下放到真正在管理節(jié)能減排具體事務的地方政府部門手中，讓其手中有權，并且肩上有責，以推進節(jié)能減排法規(guī)政策從上到下的貫徹落實，真正調(diào)動各級部門開展節(jié)能減排工作的積極性。

（三）健全節(jié)能減排的問責機制

1.發(fā)揮環(huán)保社會團體在節(jié)能減排問責中的功能。為了提高問責的效果和公信力，目前學者普遍認同的觀點是強化立法問責、司法問責及社會公眾問責等外部問責方式。然而，我國是中央集權國家，并未實行三權分立制度，立法、行政和司法三機關形式上相對獨立，但實質(zhì)上仍由執(zhí)政黨統(tǒng)一領導。因此，從嚴格意義上講，立法問責、司法問責與行政問責在中國在語境下都屬于泛內(nèi)部化問責。而且，在節(jié)能減排管理過程中，政府集風險規(guī)制者與風險制造者于一身，其在決策或管理中出現(xiàn)的失誤在責任倫理層面具有一定的非責難性。畢竟，政府是風險的規(guī)制者，有能力干預節(jié)能減排過程中出現(xiàn)的“市場失靈”。然而，政府干預節(jié)能減排也有可能失靈，導致政府干預行為成為新的風險來源。然而制造了新風險的政府行為本來目的是為了規(guī)制風險，讓政府及相關人員承擔起責任，又會抑制政府規(guī)制風險的積極性。［4］74-75因此，試圖通過泛內(nèi)部化的問責機制對官員進行追責效果并不理想。“法治需要一個發(fā)達的市民社會，或者是團體社會，來對抗強大的政治社會，達到制約權力的目的”。［7］為此，筆者認為，在社會公眾問責機制方面，要特別強調(diào)發(fā)揮環(huán)保社會團體在節(jié)能減排問責中的功能，它是制度外“限權”和“維權”的重要力量，對于消解政府在節(jié)能減排中的責難兩難也具有重要意義。

要充分發(fā)揮環(huán)保社會團體的問責功能，筆者建議：第一，放松對環(huán)保社會團體營利活動的限制。目前，我國絕大多數(shù)環(huán)保社團的發(fā)展瓶頸是資金不足。畢竟，環(huán)保社團僅依靠自己的能力募集到各種活動所需要的資金是非常有限的。為了生存，并獲取維持社團正常運作所需的資金，國外的一些環(huán)保團體都有少量從事一些營利性的活動，比如出售自拍的紀錄片等。然而，我國《社團管理條例》規(guī)定，社會團體不得從事營利性經(jīng)營活動。為了生存和發(fā)展，不少環(huán)保社團只得接納政府財政補貼，長此以往，必將影響環(huán)保社團的獨立性。［8］為此，筆者建議，對公益性社團法人，應將現(xiàn)有的禁止從事營利性活動的條款改為“應以公益性活動為目的”，給環(huán)保社團留一個相對寬松的空間。第二，賦予環(huán)保社會團體以環(huán)境行政公益訴訟原告資格。除了檢舉、揭發(fā)、申訴、報道及復議等手段，訴訟也是公眾環(huán)境權益表達的合法渠道。然而，普通公民自身能力不足以及趨利避害的心態(tài)決定了其不會輕易為了公眾環(huán)境利益而選擇通過環(huán)境行政公益訴訟方式與行政機關進行抗爭。與普通公民不同，環(huán)保團體成立的目的就是為了維護公眾的環(huán)境利益，其在環(huán)保方面的專業(yè)優(yōu)勢能夠幫助他們充分獲取與訴訟相關的證據(jù)和信息，而且環(huán)保團體的公益屬性更易獲得公眾的信任和支持。因此，賦予環(huán)保團體環(huán)境公益訴訟原告資格，不僅能增強公眾與行政機關抗衡的力量，同時也是構建市民社會、實現(xiàn)環(huán)境公益的重要手段。［9］如今，新《民事訴訟法》第55條已正式確認了環(huán)保社團作為環(huán)境民事公益訴訟原告資格地位，這進一步加大了環(huán)保社團在未來獲得環(huán)境行政公益訴訟原告資格的可能性。

2.將節(jié)能減排納入《問責暫行規(guī)定》的適用范圍。目前，節(jié)能減排實行目標責任制，對完不成任務的政府領導班子實行嚴格的“一票否決制”。 然而，國家發(fā)改委作為中央負責節(jié)能減排工作的綜合宏觀調(diào)控部門并不具有對地方的執(zhí)法職能，對地方政府官員更不具備人事任免權，“一票否決制”在多大程度上能對地方節(jié)能減排具體工作起到制約作用并不確定。而且“一票否決制”強調(diào)的是節(jié)能減排的目標完成情況，并不以責任主體是否造成重大損失或是惡劣影響為條件。如果按照《問責暫行規(guī)定》第2章第5條規(guī)定的八種情形，將無法對未完成任務的政府直接責任人員實行問責。為此，筆者建議，應當在《問責暫行規(guī)定》第2章第5條“問責的適用情形”中增加專門針對節(jié)能減排問責的條款，即“未完成本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)或者本單位年度節(jié)能減排考核目標的”，同時，在第3章第12條“實行問責的程序”中增設一款：“對于完不成節(jié)能減排考核目標的黨政領導干部，組織人事部門按照權限和程序進行核實后，對需要實行問責的，按照干部管理權限向問責決定機關提出問責建議。”將節(jié)能減排問責納入《暫行規(guī)定》的適用范圍，不僅能夠強化政府的環(huán)境責任，體現(xiàn)節(jié)能減排考核目標責任制的權威性、嚴肅性和連續(xù)性，同時也意味著被問責主體能夠根據(jù)《問責暫行規(guī)定》中規(guī)定的救濟程序享有陳述、申辯及申訴等救濟性權利。

［1］中國經(jīng)營網(wǎng).十二五節(jié)能減排僅完成三成，新節(jié)能補貼政策正醞釀［EB/OL］.（2013-10-12）［2015-5-2］.http：//finance.gscn.com.cn/system/2013/10/12/0104 72067.shtml.

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