高職院校提升辦學層次的“政策困境”和“體系制約”的歷史演進

陳洪勛

（浙江警官職業學院，浙江杭州310018）

高職院校提升辦學層次的“政策困境”和“體系制約”的歷史演進

陳洪勛

（浙江警官職業學院，浙江杭州310018）

我國高等職業院校與普通高校一樣有提升辦學層次的本能沖動。自2004年起，國務院、教育部連續發文，規定高等職業學校不得升格為本科。二十一世紀以來，構建現代職業教育體系進一步明確了高職院校辦學層次的結構定位。通過對這種影響高職院校升格的“政策困境”和“體系制約”歷史演進過程的梳理和分析，可以發現高職院校面臨的“政策困境”和“體系制約”將會延續很長一段時間。

高職教育；辦學層次；國家政策；教育體系

高職院校提升辦學層次問題是一個現實而敏感的話題。眾所周知，當前我國高等職業學校的升格愿望目前遭遇到獨有的不得升格的“政策困境”和現代職業教育體系的“體系制約”。高等教育中高等職業學校所特有的“政策困境”和“體系制約”如何形成？其演進歷史進程又怎樣？這正是本文想探究的。

一、高等職業學校提升辦學層次的“政策困境”

本文所謂的“政策困境”，是指當前我國高等職業教育的一條重要管理政策，即公辦高職院校不得升格為本科院校。

對我國公辦高職教育而言，2004年是一個具有標志意義的分水嶺。自這一年始，高等職業院校提升辦學層次的政策發生了逆轉：從允許變成了禁止。

2004年，教育部會同6個中央部委聯合下發了《關于進一步加強職業教育工作的若干意見》（教職成〔2004〕12號），文件第一條就規定：“從現在起到2007年，”“專科層次的職業院校不再升格為本科院校。”根據筆者收集的資料，這是我國第一次在正式文件中禁止高等職業院校升格為本科。

2005年，國務院頒布了《關于大力發展職業教育的決定》（國發〔2005〕35號），文件第十五條規定：2010年以前，專科層次的職業院校原則上不升格為本科院校。

2年時間內，從教育部等中央部委到國務院，接連2次發文禁止高職院校升格，發文機構上升到了國家行政最高機關，禁止的時間也從2007年延長到了2010年。但仔細分析兩份文件，可以發現，國務院的《決定》的規定用了“原則上”這一表述，比教育部等七部委《意見》相對要松動一點，在某種程度上，表明還留有一絲的“政策縫隙”。這種情況，也為實際情況所佐證，到2007年止，確實還有若干所公辦高職院校通過各種方式升格了。

2006年，教育部頒發《關于“十一五”期間普通高等學校設置工作的意見》（教發〔2006〕17號），再次重申了對高職院校升格為本科的政策禁令。從這份文件頒布實施后的第3年即2008年起，再無公辦高職院校升本。

2011年，教育部頒布《關于“十二五”期間高等學校設置工作的意見》（教發〔2011〕9號），不出意料地延續了高職院校升格的禁令，規定：“高等職業學校原則上不升格為本科學校，不與本科學校進行合并，也不更名為高等專科學校。”對比“十一五”和“十二五”的兩份禁令，后者比前者更嚴格，不僅禁止高職院校不得直接升本，而且規定不能與本科院校合并“變相升本”，還不能先更名為專科院校，再以專科院校名義“曲線升本”。

2014年5月2日，國務院發布《關于加快發展現代職業教育的決定》（國發〔2014〕19號），同年6月16日，教育部等6部委聯合印發了《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》（教發〔2014〕6號），這兩份文件繼續延續了專科高等職業院校不升格為或并入本科高等學校的政策規定。

自2004年教育部等七部委發文開始，至2014年教育部等六部委發文止。11年來，禁止高職院校升格的政策禁令的文字表述略有不同，語氣和口吻嚴格程度略有差別，但主旨精神和根本要求始終以一貫之：即高職院校（公辦）不得升格為本科。

這一政策禁令，在高職院校面前筑起了難以逾越的“政策困境”。綜觀這一“政策困境”的演進歷史和發展趨勢，是一條越來越嚴格的發展曲線。根據教育部官網“信息公示專欄”資料，2007年前（含），有14所高等職業學校通過不同途徑升格為本科院校，但自此之后，再無此類情況發生（2012年重慶警官職業學院升格不計入內）。本文統計了自1998年—2007年的10年里高等職業院校升本的情況。從1998年開始統計，是因為教育部網站“信息公示專欄”從當年開始公示高職院校設立、升本的情況。見下面附表。［1］

1998年—2007年高等職業院校升本情況統計

注：表中斜體增粗字體表明該校為民辦院校。18所升格為本科的高等職業學校中，14所為公辦院校，4所為民辦院校。

二、高等職業學校提升辦學層次的“體系制約”

本文所謂的“體系制約”，意指我國當前正在著力構建的現代職業教育體系，內含了對現有高職院校不得升格為本科院校的隱性約定，即在即將建成的我國現代職業教育體系中，高職院校的角色定位、層次定位就是舉辦專科層次的高等職業教育。與本文上述的“政策困境”不同的是，“政策困境”是國家明文規定，“體系制約”卻是隱性定位。兩者相較，后者更具長期性、持續性、根本性。

我國現代職業教育體系的構建，經歷了“職業技術教育體系——職業教育體系——現代職業教育體系”三個階段。

（一）職業技術教育體系階段（20世紀80年代—90年代中期）

1985年5月,中央《關于教育體制改革的決定》發布，建立從初級到高級、與社會行業配套、結構合理、與普通教育相互溝通的職業技術教育體系，成為當時職業教育的重要任務。《決定》同時指出，中職教育是重點，中專學校是骨干，同時積極發展高職院校。

（二）職業教育體系階段（20世紀90年代中期—21世紀初）

1996年5月《職業教育法》的頒布是“職業教育體系”概念形成的標志。《職業教育法》明確了建立職業教育體系的目標、任務和舉措，并勾勒出了“初等—中等—高等”這一職業教育體系的大體框架。

為了貫徹落實《職業教育法》，1996年6月，國家教委、經貿委和勞動部聯合召開了改革開放以來的全國第二次職業教育工作會議。正是這次會議真正把舉辦高等職業教育提到了重要議事日程，并部署著力推進。自此，我國高職教育步入了改革發展的快車道。《職業教育法》和全國第二次職業教育工作會議，都沒有涉及到高職院校的辦學層次只能定位在專科層次這一問題。

（三）現代職業教育體系階段（21世紀初期—至今）

2002年頒布的《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》是我國職業教育進入“現代職業教育體系”階段的標志。《決定》明確提出了建設現代職業教育體系的任務，并確立了打通“中職—高職—普通高等本科”的這一體系總框架，但沒有隱性規定高職院校的辦學層次。相反，《決定》對高職院校改革發展、對高職畢業生升入本科院校是支持和鼓勵的。2010年7月發布的《國家教育中長期改革與發展規劃綱要》豐富和發展了現代職業教育體系的內涵和建設要求，也并未涉及高職辦學層次問題。

對高職院校辦學層次進行隱性體系制約的，始于2012年6月發布的《國家教育事業發展第十二個五年規劃》。《規劃》構想的現代職業教育體系，一方面，將構建“初級—中級—高級”三個等級的技術技能人才教育體系；另一方面，將高職教育人才進一步細分“高級技術技能人才和“專家級技術技能人才”。“高級技術技能人才”由高職院校培養，“專家級技術技能人才”由比高職院校辦學層次更高的院校——應用技術型本科進行培養。

2013年12月21日，教育部副部長魯昕在全國高職高專校長聯席會議2013年會上發表書面講話指出，要構建從中職、高職、本科到專業學位研究生的人才成長“立交橋”，引導一批本科高等學校向應用技術類型高等學校轉型，重點舉辦本科職業教育。［2］這表明，目前，中央政府對高等職業院校在現代職業教育體系中的角色定位已經明確了，就是是專科層次，且不得升格進行本科層次、研究生層次的職業教育。否則，將造成與應用技術型高校的層次沖突和結構矛盾，從而影響到現代職業教育體系的整體構架，影響到體系建設的路線圖和時間表，最終影響建設目標任務的如期完成。

2014年2月26日，國務院常務會議部署加快發展職業教育，會議指出，要“打通從中職、專科、本科到研究生的上升通道。引導一批普通高校向應用技術型高校轉型。”會議提出，我國現代職業教育要大規模培養3種層次的職業人才：一是“工程師”，二是“高級技工”，三是“高素質職業人才”。［3］顯然，“工程師”層次的職業人才，不是高職院校的培養目標和任務，而是應用技術型本科高校的人才培養目標和任務。

2014年3月22日，教育部副部長魯昕應邀參加“中國發展高層論壇2014”。她在講話中進一步明確闡述了這種高等職業教育結構、層次的定位思路。

她說：“中國政府明確提出來，現代職業教育體系培養的人，叫技術技能型，技術技能型有三種人，第一類是工程師，第二類是高級技工，第三類是高素質勞動者。”她指出，要搭建“從中等職業教育到專科教育到本科教育到專業碩士，以至于專業博士”的內外銜接的人才成長立交橋。［4］

2014年6月16日，教育部等6部委聯合印發《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020）》（教發〔2014〕6號），搭建了“初等（小學和初中）—中等（高中）—高等（專科）—高等（本科）—高等（專業學位研究生）”5級層次的現代職業教育體系的基本架構。根據教育部魯昕副部長的上述講話精神，專業學位研究生又進一步劃分為碩士、博士2級層次。因此，現代職業教育體系在技術技能人才培養規格、辦學層次上，從低到高形成了“初中—高中—專科—本科—碩士—博士”6級層次。這6級層次的現代職業教育內部可以縱向流動，同時又與相對應的6級普通教育雙向溝通，這就是我國現代職業教育體系的頂層設計和整體規劃。

在這個層次分明的現代職業教育體系結構圖中，高職院校被定位、設計在哪個層次上呢？答案已經明確：專科層次。本科、研究生層次的職業教育誰來辦？答案也很明確：應用技術型高校。

最后，需要指出的是，對高職院校而言，“政策困境”和“體系制約”今后會“相輔相成”“相互促進”。在現代職業教育體系這一“體系制約”下，今后全國高校設置工作政策對高職院校升格的“政策困境”不可能松動，預計至少在2020年前（基本建成現代職業教育體系的時間）不可能松動。一個很可能的結果是，現有高等職業學校將長期以專科層次定格在現代職業教育體系中。因為《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》提出要推動修訂《職業教育法》，把現代職業教育體系基本架構上升為國家法律規范。

［1］資料來源為教育部網站1998年至2007年“信息公開專欄”.

［2］魯昕.全面貫徹落實十八屆三中全文精神努力構建現代職業教育體系［0L］.［2014-01-07］http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/.

［3］李克強主持召開國務院常務會議部署加快發展現代職業教育［N］，人民日報，2014-02-26（1）

［4］魯昕在“中國發展高層論壇”發表演講［0L］.［2014-03-22］.http://jjckb.xinhuanet.com/2014-03/ 22/content_496813.htm.

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1674-6198（2015）03-0036-03

2015-04-26

陳洪勛（1970—），男，浙江杭州人，浙江警官職業學院講師，碩士，主要研究方向：法律職業教育和司法警官教育。