中國財政立憲史話

趙 玄

（北京大學 法學院，北京 100871）

一、引言

財政是將私人財產之一部分轉化為國家的公共財產，表現為對私人財產的合法、強制且無償的占有。為了防范此間可能發生的非正當侵占，“財富的個人和國家的所有權應以國內和國際的法律為根據，或者至少是以具有法律效力的風俗為根據”［1］。自前資本主義時期，“私人”就團結起來限制國家獲取財政的恣意，最高級的限制方式便是立憲，亦即用高級法規范來實現。世界財政立憲肇始于英國1215年的《自由大憲章》，財政因素在憲政的起源過程中恰好擔當了對抗和妥協的關鍵媒介物［2］。當英國的北美殖民地試圖獨立時，革命者們亦將目光投向作為財政最核心部分的“稅”。殖民地的議會議員清楚：“他們所擁有的稅收權不僅能保護私人財產免遭過度勒索之害，而且也是控制行政權的最強大武器。”［3］事實證明，他們選擇了一條正確之路，作為全體人民或其代表合意達成的憲法是控制財政的最適宜手段。因為，在憲法的架構內，政府對人民或人民的合法代表負有責任，以更好地確保公民的權利。對于什么符合（或不符合）他們自己的利益，作為一個整體的人民是最好的裁斷者［4］。中國古代已有“憲”或“憲法”的稱謂，但同近代以來特別是西方的根本法意義上所指的顯然迥異。直至清末變法，憲法、憲政等詞匯方夾雜著西方的意蘊在中國傳播開來。無論是秉承獨裁旨意制定的憲法性文件，還是由通過一定形式的選舉而產生的代議機關制定的憲法，均會對財政事項進行規范，這無疑體現了財政立憲主義的精神。這些憲法文本包括：清末的《欽定憲法大綱》、《憲法重大信條十九條》，民國時期的《中華民國臨時約法》、《中華民國約法》、《中華民國憲法》（1923年）、《中華民國訓政時期約法》、《中華民國憲法》（1947年），以及新中國時期的《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》）、1954年憲法、1975年憲法和1978年憲法。這些文本雖已成為歷史，卻恰好作為研究財政立憲的素材。歷史固然沒有給這些條文提供多少實施的機會和空間，但從文本借鑒和中國思維角度看其價值仍舊不小。

二、中國財政立憲的邏輯起點：清末預備立憲

清末預備立憲是中國制憲的起點，在這個過程中產生的《欽定憲法大綱》和《憲法重大信條十九條》是中國歷史上最早的憲法文本，在中國制憲史上具有客觀的歷史進步性［5］。條文既少，內容又簡，可謂短小精悍，畢竟只是清王朝統治者拖延憲法制定的綱領性文件，是憲法性的法律文本。即便如此簡短，對財政經費的規定均占到兩個條款，可見當權者和立憲者對財政的重視，以示財政憲定。

《欽定憲法大綱》共計23條，君上大權14條，臣民權利義務9條。其第12條規定：“在議院閉會之時，遇有緊急之事，得發代法律之詔令，并得以詔令籌措必需之財用。惟至次年會期，須交議院協贊?！保?］因該憲法大綱與日本明治憲法無異，強調君權至上，且議院僅有協贊之義務或責任。從該條文看，國家所需財用原則上應以法律的形式通過，本條應當是例外之舉，以詔令代之，且因議院的非常任性，只能事后追認，但這種程序或形式是必要的。接下來，第13條的規定無疑更強調了君權至上，即“皇室經費，須經君上制定常額，自國庫提支，議院不得置議”，可見皇室經費不僅無須法律案的通過確認，只需君上一人裁奪，作為裝飾的議院的協贊也不需要了。這一條充分印證了當時的政治力量不能相掣肘，只是以大綱的形式為皇權粉飾而已。在九條的臣民權利義務中，有兩條涉及納稅，其一規定臣民按照法律的規定有義務納稅；其二規定臣民所納稅額，沒有新的法律加以改變，應照舊繳納。臣民在議院代表的廣泛性如何，即便真正能代表全體臣民，僅有協贊職能的議院也只能是君上的御用工具。

《憲法重大信條十九條》的頒布過程已然坎坷，命運卻依舊缺乏韌性，沒及付諸實施便同清王朝一道成為歷史。在全國上下傾向英國立憲模式的大勢下，該文本雖尊崇皇帝，但已經將其手腳俱縛。單從對財政的規定就可看出，其已與憲法大綱明顯不同。第14條規定：“本年度預算，未經國會議決者，不得照前年度預算開支。又預算案內，不得有既定之歲出，預算案外，不得為非常財政之處分?！眹鴷讶怀蔀閷崣嘧h會，皇帝成為虛君。未經國會通過決定，當年的年度開支就無法進行，強調了國會對預算的決定權，非常明確；后半部分的規定，也顯示了財政支出和任何處分必須依據預算。關于皇室經費，不再由君上擅定，其制定與增加或減少，必須由國會討論通過。君上沒有了以詔令代法律行財用籌措的權力，連其一應人等的生活經費亦須服從國會安排，雖神圣不可侵犯，顯然已被架空，于是遜位就顯得順理成章了。

三、財政立憲的民國實踐

《中華民國臨時約法》被視為近代中國第一部資產階級性質的憲法性文件。其改總統制為責任內閣制，實為限制袁世凱的權力。之所以屈從于袁氏，同南京臨時政府的財政困難加劇不無關系。當時，帝國主義出動軍艦在長江示威，并乘機劫奪了中國的海關稅收［7］83。財政的實際困難也反映在該約法之中，在巧妙構思如何配置各種權力的時候，對財政的規定不甚詳細。在“人民”一章中，規定了人民依法納稅的義務，在“參議院”章中規定其職權：“議決臨時政府之預算、決算；議決全國之稅法；議決公債之募集及國庫有負擔之契約。”僅有此一條三款，這與當時的形勢不無關系。“決算”第一次被寫入，說明了議會不僅有事前的預算決定權，也有事后對預算執行情況的監督權。同時，也擴充了財政的內容，在稅收之外添加公債及國家的契約之債。

國民黨一廂情愿的約束，袁世凱“極感不便，思于憲法根本糾正之”［7］?！吨腥A民國約法》的公布遂了袁氏心愿，責任內閣制重新回到總統制，且擁有高度集中的權力。本約法除在“立法”一章中對財政有涉及外，獨設“會計”一章對財政事宜詳加規定，這在中國歷史上是第一次。其一，對于“預算”，由立法院議決，并且國家的收入支出，以該議決預算為準?！邦A算不成立時，執行前年度預算，會計年度既開始，預算尚未議定時亦同”。同時列明諸多例外情況，如對特別事件應預定年限，并設繼續費；為防備預算不足或預算以外支出情況，在預算內設預備費；為應對對外戰爭或戡內亂，大總統有財政緊急處分權。可見對預算內項目的豐富化，雖稱為繼續費或預備費，但都明確列在預算之內，即使總統的緊急處分，亦須在下次開會時得到立法院追認。其二，對于“決算”，并沒有規定在立法院應議決事項中，而是歸于“會計”一章，第57條規定：“國家歲出歲入之決算，每年經審計院審定后，由大總統提出報告書于立法院，請求承諾?！保?］34審計院的設立，應當是一個創新，但立法院對預算的審查力度似乎沒有了，審計院隸屬于大總統還是立法院，抑或獨立機構，不得而知。其三，關于“租稅”和“稅率”，現在征收的租稅，約法對其是確認的，未經法律的變更，仍舊征收；新課租稅、變更稅率，須通過法律規定。這些對今天的中國有一定借鑒意義。

因曹錕賄選總統的行為，1923年《中華民國憲法》雖被冠以“賄選憲法”之名，但其“繼承并發展了從《中華民國臨時約法》到《天壇憲草》所確立的制度和原則，體現了西方資產階級的憲政精神，在中國法文化史上具有十分重要的意義”［5］125。該法延續“會計”獨立成章，其財政規定卻有很多新意。其一，突出眾議院對“有國民負擔之財政案”的“先議權”和實際決定權。第112條第1款規定：“國家歲出歲入，每年由政府編成預算案，于國會開會后十五日內，先提出于眾議院?！痹摋l款第一次在憲法中明確了預算的編制主體和提交時間限制。第2款規定：“參議院對于眾議院議決之預算案，修正或否定時，須請求眾議院之同意。如不得同意，原議決案即成為預算。”對于“預備費”，除列明在預算案中外，其預備費被支出后，應當在下次會期得到眾議院追認。其二，對國會審查預算的權限進行一端限定，即“國會對于預算案，不得為歲出之增加”［6］43。其三，規定了國務員的責任，在眾議院對預算案的追認案否決時，國務員應當對其財政緊急處分行為負責。其四，對審計院詳加規定。審計院由審計員組成，其資格由法律規定，并且審計員任職期間，不依照法律規定，不得減俸、停職或轉職。審計院的院長，由參議院選舉產生。這在一定程度上體現了與眾議院的權力平衡。其五，在中央與地方財政關系方面，因地方自治可能發生的省際重復課稅、交通費過高、地方保護課稅等，國家有權糾正。當國家財政預算不足，或者財政緊急處分時，經國會同意，各省應按照各自的歲入額比例分擔。相應的，當地方財力不足或遇非常之事，經國會同意，國庫可予以補助。

據孫中山的標準，國民政府本一直處在“軍政府督率國民掃除舊污之時代”的軍法之治時期［8］，但依然進行訓政約法，期“以文明治理，督率國民建設地方自治”［9］。因故《中華民國訓政時期約法》就有了“訓政綱要”一章，但對財政的規定寥寥無幾。后者主要體現在“中央與地方之權限”一章，大部分是對稅收權限的原則規定，即“以法律定之”。由于國民政府享有行政、立法、司法、考試和監察五種治權，故“國家之歲入、歲出，由國民政府編定預算、決算公布之?！保?］47雖沒有代議機關的單獨審議，但公布于眾至少是必要的。該約法還獨設“國民教育”一章，中央及地方應從經費上予以“寬籌”保障，國家對私立學校和華僑教育予以獎勵和補助，這些費用的支出也應歸于財政的范疇，雖沒有提及是否歸屬預算，但對教育的重視可見一斑。

1946年底，“偽國大”召開，通過了于1947年開始施行的《中華民國憲法》。該法按照孫中山“五權”憲法的思想設置結構，有關財政的規定散布于幾章。其一，對于行政院，預算案向立法院提出之前，應經過行政院會議議決。行政院應當在會計年度開始三個月前，將預算案提出于立法院；會計年度結束后四個月內，提出決算于監察院。行政院對難以執行的議決預算案有復議權。其二，對于立法院，有預算案的議決權，但不能在行政院的提案之上增加支出。對于行政院的復議請求，經出席立法委員的三分之二通過即可維持原決議。其三，對于監察院，其內設審計長，由總統提名，立法院同意而任命。由審計長在行政院提出決算后三個月內，依法完成審核，并向立法院提出審核報告。其四，關于中央與地方權限，分中央、省、縣三級基本財政。由中央立法并執行中央財政、國稅以及國稅與省稅、縣稅之劃分；由省立法并執行省財政、省稅、省債及省財產經營處分；由縣立法并執行縣財政、縣稅、縣債及縣財產經營處分。出于經濟平衡發展目的，中央對貧瘠之省，省對貧瘠之縣，應酌于補助。其五，關于教育文化，該法雖未將其獨立設章，但納于“基本國策”章內，且規定更加詳細。對于邊遠及貧瘠地區教育文化經費，國庫予以補助；對重要教育文化事業，中央應辦理或補助。專條規定了中央、省、縣應負擔的教育、科學、文化經費的預算總額比例。

四、新中國財政立憲沿革

新中國成立的前夕，具有廣泛代表性的中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了《共同綱領》，“共同綱領帶有憲法性質，是新民主主義時期全國人民的大憲章?！保?0］在1954年憲法頒布之前，《共同綱領》起了臨時憲法的作用。其中有兩個條文涉及財政，一是第八條關于國民有繳納賦稅義務的規定，一是第40條的財政條款的規定。第40條規定：“建立國家預算決算制度，劃分中央和地方的財政范圍，厲行精簡節約，逐步平衡財政收支，積累國家生產資金。國家的稅收政策，應以保障革命戰爭的供給、照顧生產的恢復和發展及國家建設的需要為原則，簡化稅制，實行合理負擔。”［6］72從該規定可以看出，預算決算制度國家應當建立；中央與地方應界定清楚財政范圍，這意味著一定程度上的分權；財政的原則是精簡節約和平衡收支，目的是積累生產資金，以應對百廢待興的局面；相應地，稅收也以當時的主要任務為導向，取向合理負擔原則。這些規定極具有原則性，但沒有明確這些制度或政策是否以法律或法令的形式作出，與綱領的模糊地位不無關系。

1954年憲法是中國第一部社會主義性質的憲法，現行憲法與其一脈相承。涉及財政事項的規定也較為簡約、原則。第27條第10項賦予全國人民代表大會“審查和批準國家的預算和決算”的職權，第34條規定全國人民代表大會設立預算委員會，第49條第7項規定國務院有執行國家預算的職權，第58條規定地方各級人民代表大會有權“審查和批準地方的預算和決算”，第102條規定公民依照法律納稅［6］83。從這幾條規定看，預算的編制機關沒有明確，對預算執行情況沒有規定監督；雖明確在人大設立預算委員會，但并非一個常設機構，依條文應隨全國人大會期而定；預算和決算劃分為國家的和地方的；公民的納稅義務法定化，而不再似《共同綱領》概括地稱國民有繳納賦稅的義務。

1975年憲法是在文化大革命后期頒布的，基于這種背景，該憲法具有極強的政治時代性，條文減少至30條，內容表述政治化、口號化。同1954年憲法相比，對財政的規定似乎變動不大。全國人民代表大會列舉的四項職權中，“批準國民經濟計劃、國家的預算和決算”赫然在列；國務院的職權中，明確“制定和執行國民經濟計劃和國家預算”；地方各級人民代表大會和它產生的地方各級革命委員會，“審查和批準地方的國民經濟計劃和預算、決算”［6］86。憲法全文沒有規定任何稅收的問題和公民納稅的義務。

1978年憲法對1975年憲法進行了部分糾正，豐富了相關國家機關的職權，對于財政內容的規定兼具1954年憲法和1975年憲法的風格。關于全國人民代表大會審查和批準的職權表述同于1954年憲法，關于國務院編制和執行的職權表述同于1975年憲法，關于“稅”，該法同1975年憲法一樣沒有任何提及。

五、結語

從清末1908年的《欽定憲法大綱》至新中國1978年的《中華人民共和國憲法》，七十年的財政立憲實踐已經呈現于前。清末兩個憲法性文件是中國財政立憲的開端，兩種截然相反的財政權配置，說明三年中對立政治力量的消長變化。當時的臣民很大程度上意識到：“君主要干涉共同體每個成員的財產，應當獲得所有當事人（至少是其代表）自由的同意。未經同意即行干涉，不服從便是合法的?！保?1］其條文雖簡約，但表述十分恰當，特別是1911年的《憲法重大信條十九條》。

民國時期的財政立憲，由簡到繁，由粗到細，雖然其他方面的規定可取性意義不大，但關于財政的規范是值得學習和借鑒的。從憲法的高度對財政事項進行清晰勾畫，有助于從根本上解決權力機關對財政的決定和監督權，行政機關對財政的忠實執行權，從而有助于保障權利和約束權力。對照新中國的財政立憲實踐，對財政的規定偏少、偏粗，甚至不規定稅收的依法取得，這些與那一時期的國家工作重心有關，或者與對政策的依賴有關，不重視從憲法或法律的角度進行制度化，有很大的隨意性，將很多本應由立法機關行使的權力，被迫地委任于行政機關，使前者成為“橡皮圖章”，權力本末倒置。

在財政立憲的70年中，社會情勢的變遷沒有給上述憲法文本留下真正的實施機會和空間。隨著改革開放的啟動，1982年憲法的頒布實施，中國社會有了穩定的基本生產生活秩序，公民對財政的要求越來越多，其知情權、監督權等得力于更高位階的法律規范予以明示，予以細化。只有如此，公民才能真正成為國家權力的主體，才有利于實現對權力的有效制約。而這一更高位階的法律無疑就是憲法，唯有實施憲法，對財政的控制方能奏效。誠如習近平總書記所強調的：“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施。我們要堅持不懈抓好憲法實施工作，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平?！保?2］

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［2］李龍，朱孔武.財政立憲主義：我國憲法時刻的理論基礎［J］.法學雜志，2004，25（3）：3－8.

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［5］卞修全.近代中國憲法文本的歷史解讀［M］.北京：知識產權出版社，2006：11.

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［8］孫中山.孫中山全集（第1卷）［M］.北京：中華書局，1981：297－298.

［9］孫中山.孫中山全集（第3卷）［M］.北京：中華書局，1984：97.

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［11］［日］蘆部信喜.制憲權［M］.王貴松，譯.北京：中國政法大學出版社，2012：5.

［12］習近平.在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話［N］.人民日報，2012－12－5（2）.