論法律層面上住房公積金監管問題

鄭立婷， 王直妹

(安徽財經大學法學院，安徽蚌埠233030)

一、住房公積金制度的歷史沿革

計劃經濟時期，我國居民住房主要采用福利分房政策，與計劃經濟匹配的住房被當成一種福利，由國家統一調配，與當時的經濟制度相適應，滿足了大部分城鎮居民的住房要求。由于計劃經濟下長期實行住房福利體制，住房從投資、建造到分配、維護和管理，完全依賴單一的政府財政與國有企業投入，建成的住房以幾乎無償的福利方式分配給職工，使得住房的生產供應和維護管理根本無法形成一個良性循環的獨立產業［1］。我國從計劃經濟轉向市場經濟，城市人口增多，土地供應緊張，住房供需矛盾開始凸顯。由此可見，公積金制度誕生于我國住房福利體制向市場化體制轉軌的房改時期，早期房改的主要目標是要解決住房的嚴重短缺。

1980年初，鄧小平同志《關于建筑業的地位及作用的談話對中國的住房政策產生了深遠的影響》揭開了中國住房制度改革的序幕［2］。住房公積金制度最早是在1992年由上海市率先建立，至1996年上海市人大常委會審議通過第一部住房公積金管理地方性法規——《上海市住房公積金條例》。在國家層面上，1994年國務院《關于深化城鎮住房改革的決定》中提出:“把住房實物福利分配的方式改變為以按勞分配為主的貨幣的工資分配方式;建立住房公積金”，并提出“所有行政和企事業單位及其職工均應按照‘個人存儲、單位資助、統一管理、專項使用’的原則交納住房公積金，建立住房公積金制度”。在國務院做出全面推行住房公積金制度的決定后，為了具體落實這一制度，財政部、國務院住房制度改革小組、中國人民銀行于1994年11月23日聯合下發了《建立住房公積金制度的暫行規定》，該暫行規定的出臺標志著我國全國性住房公積金制度的建立。至1999年，國務院第15次常務會議通過了《住房公積金管理條例》(以下簡稱《條例》)，這一行政法規的通過使我國住房公積金制度的規范上升到了法律層面。隨著實踐的不斷深入，1999年的《條例》存在的問題逐漸顯現出來，為此，國務院于2002年對該《條例》作了修改，頒布了新的《住房公積金管理條例》［3］。隨著時間的推進，關于住房公積金的實踐經驗有了一定程度的積累，2002年的《條例》凸顯出越來越多的問題。

住宅權是公民最基本的權利之一，是社會安定與發展的基礎，也是社會保障的重要內容。根據我國住房公積金制度的歷史沿革，可知住房公積金制度是我國政府在推行住房體制改革的進程中探索到的解決我國居民住房問題的一種住宅保障制度，是我國政府保障居民住宅權，保障居民基本生活所做出的嘗試。

二、實踐中住房公積金監管存在的不足

(一)住房公積金管理監督機構的法律地位不明確，風險防范系數低

公積金管理機構的法律地位不明確主要體現在兩個方面:一方面公積金管理機構的管理行政化色彩濃厚，很難真正獨立地管理公積金;另一方面公積金管理監督機構承擔責任的虛設性使得住房公積金監管缺乏有力保障。

1．住房公積金管理機構的行政化色彩濃厚

第一，住房公積金管理的行政化。我國《條例》第7條規定:“國務院建設行政主管部門會同國務院財政部門、中國人民銀行擬定住房公積金政策，并監督執行。”由此可知，住房公積金的決策并不是和《條例》規定的一樣，由住房公積金管理委員會決策，而是由我國國務院建設主管部門和財政部門以及中國人民銀行擬定。國務院是我國最高行政機關，由其做出政策的行政化不言而喻。《條例》第7條第2款規定:“省、自治區人民政府建設行政主管部門會同同級財政部門以及中國人民銀行分支機構，負責本行政區域內住房公積金管理法規、政策執行情況的監督。”這種既做運動員又做裁判員的決策與監督，住房公積金決策的行政化顯而易見。

第二，住房管理中心地位的行政化。各地的住房公積金管理中心多是具有實權的市房改辦、財政局、建設局的隸屬機構，或者是與地方房改辦一套班子兩塊牌子，事實上成為一個地方性的行政機構［4］。我國《條例》第10條規定:“直轄市和省、自治區人民政府所在地的市以及其他設區的市(地、州、盟)設立一個住房公積金管理中心，負責住房公積金的管理運作。縣(市)不設立住房公積金管理中心。住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的不以盈利為目的的獨立的事業單位。”這一規定明確反映了住房公積金管理中心的行政化地位。由于住房公積金管理中心是行政事業單位，在工作中以管為主，實行的是行政管理，缺乏嚴格的內控制度，外部監管也基本缺失，行政安排所產生的決策失誤、低效率、尋租等“政府失靈”現象就會表現出來，住房公積金管理中心很難獨立完成公積金的運作。

住房公積金管理機構的行政化色彩使負責監管的各主體受自身利益和制度約束條件的限制，很難真正獨立地管理公積金。目前公積金管理的行政化、住房管理中心地位的行政化使得住房公積金管理機構陷入權力責任不對等、所有者主體缺位的尷尬境地，在地方政府或部門利益甚至是形象和政績的驅使下，擠占、截留、挪用公積金的現象屢有發生，住房公積金的住房保障功能越來越弱化［5］。

2．公積金管理監督機構承擔責任的虛設性

我國《條例》第26條規定:“住房公積金貸款的風險，由住房公積金管理中心承擔。”而中國人民銀行的《貸款通則》亦明確規定，銀行作為受托人只收取手續費而不承擔住房公積金貸款的風險。住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的不以盈利為目的的事業單位，住房公積金管理中心的一切資產來源于居民的公積金存款，管理中心既無法人資產，又無其他經濟利益的束縛，一旦出現資不抵債的現象，中心無產可破，破的將是儲戶的資產［6］。依據民法基本理論，法人的獨立財產(資本金)是其承擔負債風險的一般性擔保，是其適用有限責任原則與破產保護的前提。但管理中心事業單位的法律地位決定了其沒有任何自有資產，無承擔貸款風險的財產基礎，一旦出現資不抵債的問題，根本無能力獨立承擔清償債務的法律責任［7］，決定了住房公積金管理中心承擔經營風險和獨立承擔民事責任的虛設性。住房公積金監督機構風險防范系數太低以及公積金監管機構承擔責任的虛設性，都不可避免地影響到貸款需求者的貸款數額，從而削弱了該制度的住宅保障功能，使公積金制度從中低收入者的“安居錢”淪為腐敗者的“唐僧肉”［8］。

(二)法律制度缺少可操作性

1．關于管理委員會的決策職能的規定缺少可操作性

根據《條例》第8條的規定，“直轄市和省、自治區人民政府所在地的市以及其他設區的市(地、州、盟)，應當設立住房公積金管理委員會，作為住房公積金管理的決策機構。住房公積金管理委員會的成員中，人民政府負責人和建設、財政、人民銀行等有關部門負責人以及有關專家占1/3，工會代表和職工代表占1/3，單位代表占1/3。住房公積金管理委員會主任應當由具有社會公信力的人士擔任。”《條例》第9條規定了管理委員會的具體職責。由此可知，各地住房公積金管理委員會作為住房公積金管理的決策機構，要想在實踐中取得預期效果存在一定困難。首先，《條例》規定了管理委員會的組成及具體職責，卻沒有規定管理委員會的運行機制，即管理委員會是采取會議制還是設立一定的機構。《條例》第10條規定，設立住房公積金管理中心作為住房公積金管理的運作機構，即管理委員會相當于公司的股東大會，是決策機構，管理中心相當于公司的董事會，是執行機構。可見，管理委員會應當是采取會議制的，但是《條例》卻沒有規定管理委員會會議召開的具體時間、程序以及緊急情況下如何召開管理委員會會議等問題。這可能會導致管理委員會難以真正實現其決策機制。其次，《條例》關于“管理委員會主任應當由具有社會公信力的人士擔任”的規定因沒有明確具體的標準而缺乏操作的可能性。另外，由于《條例》沒有規定管理委員會主任的具體職責，使得這款規定沒有任何現實意義。最后，《條例》沒有就管理委員會如何做決策、履行職責做出規定，使得管理委員會的存在可能會流于形式，或者被少數“權威人士”操縱，違背了設立管理委員會的初衷。

2．關于住房公積金監督的規定缺少可操作性

根據《條例》第五章關于監督的規定可知，在住房公積金的監督中，財政部門、審計部門、住房公積金管理委員會及職工本人都可以作為監督主體。單從法律關系的主體而言，這種規定是很合理的——財政部門、審計部門作為政府部門代表的是公權力;職工本人作為住房公積金的所有者代表的是私權利;管理委員會作為住房公積金管理中的決策機構代表的是中立的一方，這種三方主體的監督機制應當比較合理與可靠。只是這種可靠性是建立在三方主體利益均衡、地位平等的基礎上的。現實中，這種均衡及平等顯然是不存在的，且不說管理委員會和職工的利益追求不同，地位不平等，單就政府財政部門與審計部門而言，從利益機制出發，在住房公積金的歸集至歸還的過程中并不涉及政府部門的利益，再加上《條例》關于政府部門履行監督職責不到位等情況沒有完善的懲戒措施，在既沒有相關利益又沒有相關懲戒的情況下，很難促使政府部門切實履行義務。另外，由于《條例》沒有規定各方主體實施監督權利的具體程序，使得本章的規定缺乏可操作性。

(三)地區、收入差距大，缺乏度量標準，住房公積金監管難度大

《條例》規定:“單位為職工繳存的住房公積金的月繳存額為職工本人上一年度月平均工資乘以單位住房公積金繳存比例。職工和單位住房公積金的繳存比例均不得低于職工上一年度月平均工資的5%;有條件的城市，可以適當提高繳存比例。”這一規定為住房公積金在實際運行中的扭曲埋下了種子，同時也為住房公積金監管帶來了很大的挑戰。

一方面，目前只有效益好的單位和職工才有可能繳納住房公積金，職工也才有可能申請個人住房貸款。按照“個人繳多少，單位補多少”的原則，一些效益好的行業通過變相福利，違規多繳多貼，以減少個人所得稅的繳納。對于這種情況，住房公積金管理委員會卻無能為力，因為《條例》規定有條件的城市可以適當提高繳存比例。然而這個適當的標準難以度量，單位與住房管理委員會各據一方，難以統一，給住房公積金監管帶來障礙。另一方面，沒有工作單位或單位效益不好的居民無法繳納公積金，也就申請不了住房公積金貸款。《條例》規定:“對繳存住房公積金確有困難的單位，經本單位職工代表大會或者工會討論通過，并經住房公積金管理中心審核，報住房公積金管理委員會批準后，可以降低繳存比例或者緩繳;待單位經濟效益好轉后，再提高繳存比例或者補繳緩繳。”由于降低繳存比例沒有統一標準，且各地差異大，規定不一樣，執行起來彈性很大，監管難以進行。地區、收入差距大，缺乏度量標準，住房公積金監管難度大，使社會貧富差距進一步拉大，低收入者的購房支付能力在高收入者更加強勢的社會背景下進一步弱化，住房公積金管理機構愛莫能助。

我國住房公積金制度監管存在以上不足的原因可概括為以下幾點:首先，住房公積金制度本身存在一定缺陷，加之住房公積金自1992年在我國推廣以來只有22年的時間，缺乏實踐經驗，發展還不夠成熟。住房公積金制度最早是由上海市參照新加坡的制度建立的，但是新加坡的住房公積金制度是完全市場化的，而我國實行政府主管，是行政化的。再加之國外的制度移植過來，與我國的發展現狀不太符合，所以住房公積金制度需要在實踐的基礎上慢慢改進，才能完全符合我國的國情。其次，在監管上沒有明確住房公積金管理機構信息公開的義務。住房公積金是如何保值增值的、如何提取的、每年的收益如何、每年年終結余如何等等均不為人知，給監督主體履行監督職責帶來很大的困難。信息的不透明是造成各地頻發挪用住房公積金案件的最大原因。最后，立法不完善。在住房公積金領域只有一部《住房公積金管理條例》，而且《條例》的規定太過籠統，缺乏可操作性，使得住房公積金在實際運作中缺乏法律支撐。雖然各地在實施住房公積金時都有相應的地方立法，但是由于《條例》規定得過于籠統，給地方立法留下了很大的裁量空間，使得住房公積金制度在國家層面很難統一管理，并且地方立法的層次過低，不利于制度運行。另外，各地都有地方保護主義情結，表現在立法層面就會出現管理機構只有權力沒有義務的情況。

三、完善住房公積金監管的建議

(一)明確住房公積金管理機構的法律地位，弱化其行政化色彩

既然《條例》規定了住房公積金管理中心是不以盈利為目的的事業單位，那么在修訂《條例》時，應在將住房公積金管理中心定位為事業單位的基礎上強調其獨立性，弱化其事業單位的屬性，做出涉及管理中心組織機構、財務支出、運行機制以及風險承擔等的具體規定。同時，應按行政區劃分住房公積金管理機構，自上而下由住房管理機構獨立完成政策的制定與執行，明確其權利義務，加強權責的統一性，建立住房公積金管理機構的問責制，避免行政權的干預。由國家財政撥款作為公積金總局開展業務的資本金，增加住房公積金管理機構承擔責任的財產基礎，避免虛設性。另外，參照日本、韓國住房金融管理的經驗，我國可從住建部分離出一個新的機構，專門負責全國政策性住房金融的管理，同時將各城市住房公積金管理中心改組為該機構的分支機構，改組后的住房公積金管理中心應具備金融職能［9］。

(二)從法律層面上明確住房公積金監管的程序，增強其操作性

對于住房公積金管理委員會履行職責方面，在《條例》修訂時可以增加關于管理委員會做出決策的具體方式、每年度召開會議的具體次數、緊急情況下如何召開會議、管理委員會成員應當客觀公正履行職責，以及管理委員會成員無故不履行職責的處罰措施等規定。對于住房公積金管理中心，可以在法律層面上強制其必須及時有效地執行管理委員會的決策，并賦予其在管理委員會的決策難以執行或者決策不適當的情況下提出異議的權利。關于住房公積金的監督，可以在從法律層面明確各方監督主體監督義務的基礎上，對監督的具體辦法做出程序性的規定，賦予住房公積金的所有者即繳納住房公積金的員工，在一定條件下提請召開管理委員會會議的權利，規定財政、審計等政府部門在監管不力、出現問題的時候承擔連帶責任，使得住房公積金的保障功能能夠做到有法可依。

(三)加強住房公積金使用的法律監督

目前我國住房公積金制度實行的是財政監督、審計監督、內部審計相結合的監管制度。在實際運作中，這幾種監督都是必需的，也是必要的。除了在法律層面上加強上述幾種監督形式外，還應加大社會監督，及時公開信息，保障公民對公積金享有的知情權，“電燈是最好的警察，陽光是最好的防腐劑”［6］。要加強住房公積金使用的監督，只有加大社會的監督，讓公積金的使用情況暴曬在陽光下，才能真正使公積金制度的實際運行與其設立初衷相一致。加強社會監督的方式主要通過公示，以法律的形式明確規定住房公積金管理中心定時向社會公眾公布其使用情況，在官方微博、網站上對使用情況進行公示，以便更好地接受社會監督。

(四)加強住房公積金制度住房保障功能的推廣

住房公積金本質上是我國的住房保障制度，其實際運行與監管離不開單位、在職職工等利益主體，利益主體對住房公積金的態度很大程度上也制約著住房公積金制度的發展。我國住房公積金監管存在難題的原因有一部分來自地區差異，利益主體利己性的阻礙。因此應加強住房公積金制度住房保障功能的推廣，加強住房公積金繳存的強制性義務。允許有差異，但差異的唯一必要前提在于其保障功能的發揮，這要求社會福利差異應當建立在相對公平的按勞分配基礎上［10］，在住房公積金發展更普遍的情況下，努力確定其度量標準，使得住房公積金監管有明確的標準，降低其彈性操作空間。

住房公積金制度作為我國住房保障的一項重要制度，其重要性不言而喻。我國缺乏理論及實踐基礎、人口眾多、地區發展不平衡等現狀，住房公積金在實踐中存在許多問題。只有明確住房公積金制度在現實生活管理運行中存在的問題，才能更好地改善該制度。通過研究住房公積金制度發展的歷史沿革，明確住房公積金制度的住房保障性質;通過探討住房公積金制度監管中的不足，希望從《條例》中找到突破口，以期完善該制度。本文并不呼吁重新立法，而是更加關注《條例》的程序化與可操作性，以便《條例》能真正成為住房公積金制度的法律保障。

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［10］李文靜．住房公積金之分配正義——兼談《住房公積金管理條例》修訂中關于“職工”范圍的修改點［J］．法學雜志，2013(6):113-122．