論政府治理法治化
——以“權力清單制度”為例

張振揚

（江蘇省泰州地方稅務局，江蘇 泰州 225300）

論政府治理法治化
——以“權力清單制度”為例

張振揚

（江蘇省泰州地方稅務局，江蘇 泰州 225300）

十八屆三中全會提出，推進國家治理體系和治理能力現代化，權力清單制度是其重要手段。將“管理”改為“治理”，突出的是“治”，即“法治”。“法治”在于保障人民當家做主的權力，“權力清單”在于限制政府干預市場和社會的權力，兩者似同非同。前者基于憲法至上，后者脫胎于簡政放權。要使權力清單制度成為推進治理現代化的有效手段，必須使其回歸法治，即政府治理法治化。

政府治理； 法治化； 權力清單

黨的十八屆三中全會提出,要推行地方各級政府及其工作部門的權力清單制度，依法公開權力運行流程，是實現全面深化改革總目標——完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。從“管理”到“治理”，簡單地說就是一種政府權力的下放。它將原本政府對社會的包辦式“管理”轉變為政府與社會組織、個人等多個主體的協同“治理”。在利益多元化的今天，社會治理更加強調運用法治思維，使各方行使權力不得越界，合法權益有正當的程序性保障，政府治理法治化是其中重要的內容。本文將以權力清單制度為例，嘗試探討政府治理法治化的實質與出路。

一、法治與治理的內涵

所謂“法治”，是一個與“人治”相對的概念。中國的儒家和古希臘的柏拉圖都主張國家的統治者應當具有極高的品德，并以此來治理國家。儒家的治國思想與柏拉圖的“哲學王”都屬于人治的范疇，柏拉圖的學生亞里士多德卻主張法治。他認為，“法治應當優于一人之治”，雖然治國有時仍需要依靠某些人的智慧，但就算是最賢良的人難免也有不理智的時候，“法律恰恰是免除一切情欲的神衹和理智的體現”[1]。本質上講，法治與人治是根本對立的。人治體現的是個人權力至上，法治則要求所有權力的行使都必須在法律的框架下進行。這里的法指的是良法，應當是充分公正而被廣泛接受的。如果是惡法，即使權力依照它行使，我們也不能稱之為法治，更談不上法治國家。

所謂“治理”，這里或多或少都有為了三中全會而擴大其概念的因素存在，但至少有一點可以肯定，它是一個比管理更加先進的名詞。現代管理學認為管理是由計劃、組織、指揮、協調及控制等職能為要素組成的活動過程。在國家層面，管理的主體是政府，手段是國家強制力，多數體現的是政府的支配地位。治理往往指“協同治理”，強調社會多元主體的共同管理。在這種模式下，盡管政府依然是社會公共管理功能和責任的承擔者，但是政府、社會組織、個人等不同行為主體間形成了一種有機合作關系，從而讓更多行為主體以“管理者”的身份出現，關心公共利益，承擔公共責任[2]。從其實際意義上來講，從“管理”到“治理”更多的是在體現簡政放權，使權力回到合適的崗位上，促進社會分工，促使社會主體依法各司其職。

二、權力清單、負面清單與政府治理法治化

黨的十八屆三中全會提出，要推行地方各級政府及其工作部門的權力清單制度，依法公開權力運行流程。完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開。所謂“權力清單”，通俗地說，就是把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權力進行全面統計，并將權力的列表清單公之于眾，主動接受社會監督[3]。權力清單制度的倡議者們希望借此徹底界定清楚每個部門、每個崗位的權力邊界，讓民眾知曉每個部門權力的家底，將權力的行使過程置于民眾的監督之下，一旦有人越界，便有據可查。

與權力清單相對應的一個概念是“負面清單”。負面清單的正式提法最早出現在《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》中。所謂負面清單，相當于投資領域的“黑名單”，列明了企業不能投資的領域和產業。學術上的說法是，凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施或業績要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清單方式列明[4]。需要注意的是，市場的負面清單其實就是更高層次的政府權力清單。負面清單一方面告訴企業，這些你絕不能做；另一方面告訴政府，這些你才能管。這就是李克強總理經常提到的一個概念——市場法無禁止即可為，政府法無授權不可為。

政府治理法治化，即政府權力的法治化。必須強調的是，政府治理法治化和依法行使權力是兩個概念。我們承認，政府絕大多數時候都是在法律許可（或者說法律從未實質干涉）的范圍內行使自己的權力，但法治與法律并不等同，而我國法律的不完善也是不爭的事實。當前，我們強調政府治理或政府權力的法治化，更多側重于兩方面：一是政府職能轉變。它主要強調要明確政府與市場、政府與社會之間的關系，減少政府對市場和社會的直接干預，由全能型政府轉變為服務型政府[5]。二是完善立法。尤其是要加快推進保障市場、社會組織權利的立法，其中包括盡快提升稅法層級和制定《社會組織法》等。

三、權力清單制度的幾點思考

權力清單制度強調要依法公開權力運行流程，讓群眾知曉權力的“家底”，以期能加強群眾監督，促進權力在陽光下運行。

首先，很多群眾對各個部門的“權力清單”沒有意向，也沒有精力去了解。以新辦企業注冊登記為例，其至少涉及工商、稅務（一般國地稅還需要分別辦理）、公安、質監、統計等多個部門，假定每個部門都公示了權力清單，群眾有多少意愿去了解每個部門的權力清單與辦事流程仍是個未知數。有些部門只是簡單地將“清單”公示在網站上，不到一月就被新信息淹沒。除了網上公示，政府部門還喜歡把消息刊登在某一期報紙，或者張貼在某個不起眼的公告欄上。這些慣用的公示方法幾乎起不到多大效果，很少有人會主動去看。在一整串涉及多個部門的辦事流程中，只要一個部門的權力清單出現問題，其它部門的清單也多成空話。

其次，在實際工作中，我們經常能聽到群眾的抱怨——“這算什么規定，我為什么要交這個材料？我有什么義務給你們這個材料？”“你讓我出這個證明，我真的有困難，你們就幫我特事特辦一下。”即使辦事流程已經簡無可簡，也會有人希望干脆就不用辦；即使辦事流程已經足夠透明，也會有人希望走后門一步到位。權力清單也時常成為一些部門推卸責任的工具。即使是在提倡“服務型政府”的當下，很多事情不通過政府出面解決仍舊是不現實的。但在“多做多錯”的意識形態引導下，一些政府部門完全可以以事項不在權力清單內為由拒絕服務，清單隨時可能淪為“懶政”的借口。

從目前情況看，權力清單制度至少存在以下幾種阻力：一是權力清單的法律層級太低，群眾不理解不信服。二是一些政府部門只是將原本的工作流程進行了梳理，對于權力清單的質量、合理性和合法性沒有進行檢驗。三是權力清單成了一些政府部門“懶政”的借口，凡是不在權力清單范圍內的，即使群眾有需求也不作為。四是一些領導干部為了響應口號，不切實際地下達“權力削減”指標，導致很多必要的執法辦事流程被削減，工作無法正常進行。五是政府抽身后留下的權力真空沒有得到來自社會的有效填補。六是基層黨群組織的作用沒有明確，以政府名義削減的權力改頭換面成了黨群組織的權力。

在缺乏立法的情況下，權力清單終歸還是“人治”——拍板決定的結果，它始終不是法，更起不到法的效果。政府部門自行編撰的權力清單很難得到普遍認同。尤其是在“政社分開”“社會自治”幾乎都沒有什么起色的地方，在某些特殊領域政府權力過早抽離，要么造成權力真空無法填補，要么權力被無差別地轉移給了某些黨群組織。哪項權力該留，哪項權力不該留，需要拿到實際工作中去檢驗，一刀切的取消很可能導致政府工作出現斷層。從清單的制定到權力的運行，再到其對工作的影響，都缺乏一套合理的考核評價機制。總之，權力清單絕不能是簡單地公布管理權限和事項了事。

四、政府治理法治化的出路

事實上，單純的權力清單和以往的簡政放權沒有多大區別，也起不到多大效果。要想讓權力清單制度達到設計者期望的效果，最終實現政府治理的法治化，至少需要滿足以下條件：

（一）協調中央與地方的關系

中國的“中央與地方”其實應該分為兩個概念，一個是中央與地方政府，另一個是黨中央與地方組織。要協調中央與地方的關系，首先要改變干部選拔任用制度，徹底理清官員向誰負責的問題。其次，必須要賦予人民選舉和監督地方官員的權力，否則地方官員的錯誤決定得不到糾正。最后，中央必須下決心徹底廢除地域上的不平等。必須強調許多形式的地方保護主義都是由地域上的不平等造成的，一切披著政策之名、刻意制造地域上的不平等都是不可接受的。

（二）擴大政治參與

從權力清單談政治參與，主要是指政府部門在制定權力清單時，要允許與利益相關的民眾或企業代表參與到清單的制定過程中。只有允許民眾參與清單的制定，才能真正使民眾了解和接受。很可惜，一些人至今活在“執政合法性來自建立新中國”的美夢之下，罔顧“政治參與是執政合法性的重要來源”這一基本事實。他們始終拒絕意識到，只要人民的真實意見被排除在決策體系之外，權力清單就永遠只是幾個政府部門自娛自樂的游戲罷了。我們黨在2007年曾提出：要擴大公民有序政治參與，而擴大政治參與至少有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等手段，這里最重要的是民主。

從目前來看，擴大政治參與至少要先拓展形式民主。形式民主一直以來就為人所詬病，它被認為是“虛假的”“低效的”“形式主義的”。恰恰相反，形式民主正是保持國家民主性質的一項重大發現，是民主性質不可或缺的先決條件。所有那些企圖用所謂真實民主代替形式民主改組國家的人們都因而把民主丟掉了。在古代許多細小的城邦國家機構中，這種意圖堅持不了幾個月就一定被專制制度所代替[6]。在一個連形式民主都沒有的社會，民主會被當權者忘記，卻不會被人民忘記。其次，我們要在形式民主之上尋求實質民主。何為實質民主，爭議很大，所以我們不具體討論實質民主為何物。但是實質民主至少要達到這樣的效果——社會矛盾盡可能小，人為的不平等盡可能少，法律充分被尊重，人民的意愿充分被保障。事實上，形式民主和實質民主從來都不沖突，只有形式民主和實質民主相結合，才能真正實現擴大政治參與。

（三）減少行政干預

減少行政干預是權力清單制度的目的之一，通常包括兩個方面——市場和社會。

市場方面，十四大以來，市場在資源配置中的作用經歷了基礎性到決定性的轉變，促使這種轉變的原因是，我們發現政府過多干預會干擾經濟結構調整，應該交給市場調節，讓市場成為經濟良性增長的動力。中國之所以陷入產能過剩怪圈，就是因為政府對企業經濟行為的過度干預，部分產業政策脫離實際，影響了企業正常的投資決策[7]。正如國資委不能替代國有企業管理層對企業的經營與發展做決策一樣，政府同樣不能替代市場做出最合適的經濟社會發展規劃。

社會方面，我們經歷了從全面統治到社會管理再到社會治理的演變。現在談從社會層面減少行政干預，至少包括教育去行政化和促進社會組織發展兩部分。教育去行政化是確保學術獨立與價值觀多元化的基本前提，是公民理性思維訓練和培養的必然途徑。促進社會組織發展的最終目的是強化社會凝聚力，讓社會問題盡量在社會層面消化，用減少政府負擔的方式減少政府的行政干預。當然，這不代表完全不需要政府出面調節，就像廣場舞，原本是加強鄰里關系、豐富晚年生活的有益形式，現在卻因為噪音擾民被廣泛批評，需要政府出面協調，盡可能地兼顧多方利益，使這一有益活動延續下去。

（四）捍衛法律尊嚴

要實現法治化，終歸是要依靠法律，尤其是要依靠憲法。長久以來，政府部門習慣把文件當法、把黨委的指示當法，這顯然是法律缺位造成的。誠然，法律與政府文件都是由人制定出來的，但它是由什么人制定的，是辨別它是法治還是人治的重要標志。有的地方黨委不重視通過人大及其常委會行使重大事項決定權，而是直接賦予其決策以法律執行力。遇到重大事項，往往采取黨委決策—政府執行或黨政聯合發文的方式，把人大的重大事情決定權拋在一邊。地方政府也習慣于黨委負責，執行黨委做出的決策，在權力運行機制中往往出現人民代表大會的缺位[8]。

法治中“法”的主體應當是法律，是良法而非惡法，它是基于憲法至上原則，在充分保障公民民主自由權利的基礎上設立的。將事關全體公民利益的事項過多地授予政府單方面決策是不合適的，將無法洗脫人治色彩的政府文件完全等同于法亦是不合適的。非經人民同意的單方面決定即使披上了法的外衣，也不可能為廣大人民所接受。想以政府文件來實現法治，只能是少數人的一廂情愿。所以，我們捍衛法律尊嚴，至少要達到這樣的目標——所有層級的行政法律文件在施行到一定期限后，應提交人大進行立法確認；所有對法律的解釋性文件在限定期限內，應交人大提出法律修正案。

總之，權力清單制度雖然是推進政府治理法治化的重要補充，卻難免不會淪為人治的結果。當前，我們亟需加強立法，發揮人大作用，促進政府、市場、社會三者的良性互動，最終實現政治文明、經濟繁榮、社會穩定的目的。政府治理法治化的最終出路是以法律形式來約束政府權力，也唯有重視憲法至上，重視維護法律的權威，我們所做的一切努力才會有實際意義。

[1] 亞里士多德.政治學[M].北京:商務印書館.1965:167-169.

[2] 毛莉,李玉.從“管理”到“治理”：一元單向模式轉向多方交互共治[N].中國社會科學報,2013-11-22.

[3] 柳霞.權力清單制度：將權力關入透明的制度之籠[N].光明日報,2014-01-17.

[4] 是冬冬,胡蘇敏.何為負面清單？[N].東方早報,2013-09-28.

[5] 孟川瑾，曾艷清.面向政府公共服務的政務微博應用研究[J].重慶工商大學學報：社會科學版,2014（6）:106-111.

[6] 赫勒爾 A,楊禎欽.形式民主[J].國外社會科學,1980（12）.

[7] 譚思敏.調結構、穩增長，減少行政干預成關鍵[N].機電商報,2013-09-23.

[8] 趙新.中國共產黨與人民代表大會關系規范化研究[J].重慶交通大學學報:社會科學版,2013（1）:1-4.

（責任編輯：張 杰）

Simple Analysis of Law-based Government Governance Taking “Power Lists System” as an Example

ZHANG Zhenyang

（Taizhou Local Taxation Bureau, Taizhou, Jiangsu 225300, China）

It is promoted in the Third Plenum of the 18th Central Committee of the CPC that the mechanism of disclosing power lists is a major way to push on with modernization of the China’s governing system and capabilities. When converting “management” into “governance”, it emphasizes “governance”, that is to say, “the rule of law”, which aims at guaranteeing that the people are the masters of the country, while the “list of powers” aims at restricting the intervention powers of the government on the market and the society, actually, they are different. The former one is based on constitution supremacy, and the latter is originated from streamline administration. We must bring it back to the rule of law in order to make the mechanism of disclosing power lists be an effective way for promoting governance modernization, i.e. law-based government governance.

government governance; rule of law; power list

2014-06-17

張振揚（1992-），男，江西撫州人，江蘇省泰州地方稅務局工作人員，中國社會科學院研究生院政治學碩士生，研究方向：政治學、稅法。

D601

A

1674-0297（2015）01-0012-03