新型城鎮化投融資模式研究——以湘西自治州為例

李愛芬　李子慧　龍海明

(湖南大學金融與統計學院，湖南　長沙　410079)

新型城鎮化投融資模式研究——以湘西自治州為例

李愛芬李子慧龍海明

(湖南大學金融與統計學院，湖南長沙410079)

摘要：新型城鎮化是我國走向現代化的必由之路，而投融資模式設計是解決城鎮化過程中巨大資金需求的首要任務。本文以湘西自治州為例，結合湘西自治州新型城鎮化發展特征，堅持“政府引導、市場運作、產業支撐、項目推動”的原則，在充分認識融資主體和項目市場化程度差異性的基礎上設計出債貸組合、土地流轉信托、PPP以及項目捆綁投融資模式。以多元化投融資模式構建湘西自治州新型城鎮化建設投融資發展新格局，

關鍵詞：新型城鎮化；投融資模式；湘西自治州

近來年，湘西自治州經濟實力和綜合競爭力顯著增強，經濟環境不斷優化，為推進新型城鎮化發展奠定了堅實基礎。從對未來城鎮化建設的資金供求預測來看，傳統的融資模式已經很難與日益增長的城鎮化發展資金需求相匹配，湘西自治州亟需改變以往僅能從銀行獲取貸款的局面，拓寬融資渠道，創新投融資模式來彌補巨大的資金缺口。

一、湘西州新型城鎮化投融資模式設計思路

根據湘西州新型城鎮化建設特點，其新型城鎮化投融資模式設計的總體思路可以概括為：政府引導、平臺建設、項目分類、市場化經營。如圖1所示，由湘西州各級政府引導不同投融資主體，特別是社會投資者(個人或非國有企業)，參與新型城鎮化建設，積極推動各級地方政府投融資平臺的建設；根據建設項目性質的不同，選擇不同投融資模式或投融資模式組合，賦予其融資主體相應的特許經營權(如土地、資本金、項目未來收益等)，推動新型城鎮化建設項目的市場化經營；項目在建或建設完成后所產生的收益用于償還投資主體的資金投入成本[1]。

圖1　湘西州新型城鎮化發展投融資設計思路示意圖

湘西自治州新型城鎮化投融資模式設計，分別從融資主體、運營模式、投融資模式特點、信用結構、風險緩釋及適用項目六個方面進行分析，并對應設計符合項目性質的投融資模式。

二、湘西自治州新型城鎮化投融資模式設計

(一)“債貸組合”投融資模式

“債貸組合”是指按照“融資統一規劃、債貸統一授信、動態長效監控、全程風險管理”的模式，由銀行為企業制定系統性融資規劃，根據項目建設融資需求，將企業債券和貸款統一納入銀行綜合授信管理體系，對企業債務融資實施全程管理[2]。

2013年國開行與國家發改委合作創新債貸組合模式支持新型城鎮化建設，在岳陽市首次試點成功。湘西州應充分抓住此契機，州政府實施政策支持，州投資公司作為投資主體，將企業債和項目貸款結合，由國開行承接審批并對企業債的后期資金使用監管，做到債貸資金統一監控、同步到位，充分發揮債貸資金對新型城鎮化的發展作用。此處以湘西州保障房建設為例。

1.融資主體：吉鳳投資有限責任公司

2.運營模式：首先，由國開行湖南分行、吉鳳投資有限責任公司和州政府三方簽署綜合融資服務協議，由國開行充當“綜合融資協調人”，協助吉鳳投資有限責任公司在債券存續期內強化包括貸款、債券在內整體債務風險管理。其次，由吉鳳投資有限責任公司作為發行人，聘請國開集團旗下國開證券擔任主承銷商，負責債券承銷，國開行債券承銷資金以及國開行項目配套貸款資金統一監控、同步到位。最后將募投資金主要用于湘西州保障房建設。

圖2　“債貸組合”模式

3.投融資模式特點：“債貸組合”模式具有融資成本低、期限長、額度大等特點和優勢[3]。“債貸組合”模式企業債發行利率較低，以“岳陽13城投債”為例，其發行利率為6.05%，低于市場同類債券。企業債的審批時間明顯快于其他類型債券，效率高。同時由開行擔任綜合融資協調人，將債券資金統一納入銀行貸款監管體系，把債務性風險控制到最小。

4.信用結構：以優質資產為保障。一方面吉鳳投資有限責任公司持有土地和優質股權等經營性資產，該類資產產生的經營收入或可變現收益可觀。另一方面以政府信用作擔保，通過州政府注入土地等優質資產，夯實公司發展基礎。

5.風險緩釋：設立償債專項資金。開設償債資金賬戶，落實償債資金協議，設立專項資金，用于歸還債券和貸款本息。將國開行的每一筆貸款列入本年度財政預算，確保國開行對湘西州貸款本息的按時收回。還款來源主要包括財政專項資金、項目運營收益、通過項目建設置換出的土地收益等。

6.其它適用項目：全州棚戶區改造、農村危房改造工程、全州公共租賃住房等項目建設

(二)土地流轉信托模式

土地流轉信托是在堅持土地集體所有制和保障農民承包權的前提下，由政府出資設立的信托中介服務機構接受農民的委托，按照土地使用權市場化的需求，通過規范的程序將土地經營權在一定期限內依法自愿、有償轉讓給其他公民或法人進行農業開發經營活動[4]。

通過土地流轉信托模式，以“因地制宜、分類指導、逐步推進”為指導原則，實現統一委托、統一流轉、統一分配，健全縣鄉土地信托網絡，建立風險防范和收益返還制度，提高土地流轉規范化、市場化水平。

1.融資主體：土地合作社、鄉鎮土地信托投資公司。

2.運作模式：“土地合作社”+“專業合作社”雙合作模式設計。以湘西州柑橘特色產業項目為例。采取“土地合作社”+“專業合作社”的設計模式。首先將擬進行信托的土地經營權確權到村民個人，再由村民以其土地經營權入股“土地合作社”，土地合作社作為委托人以土地經營權在鄉鎮土地信托公司設立財產權信托，并簽訂土地信托合同。同時，由當地種植柑橘大戶成立“柑橘專業合作社”。鄉鎮土地信托公司將土地租賃或轉包給“柑橘專業合作社”。合作社全體股東，均為該村有種植桃樹特長的村民，員工亦為村民。將土地租賃給當地村民發起的專業合作社，能夠充分發揮當地種植能手熟悉當地土地特性、種植環境的優勢，提高土地使用效益。

信托計劃成立后，每個信托年度受益人按照其持有的信托單位享有固定信托收益；隨著土地、果樹的培育投入期結束后，數個信托年度后，受益人除了享有前述固定收益外開始享有浮動收益。其具體投資模式圖如下：

3.投融資模式特點：延長土地收益鏈，實現農村土地的集中、連片、統一流轉，促進農村生產要素合理流動和優化組合，產生規模經濟效應[5]；提高農業生產的專業化、現代化水平，保障長期穩定收益；該模式對于鄉鎮發展具有一定經濟基礎，有一定產業形態的農村地區才能更好的發揮土地流轉信托的規劃優勢。

圖3　“土地流轉信托”模式

4.信用結構：(1)出租收入。農業龍頭企業將建好的農業生產基地出租給當地農業生產專業合作社或農戶，并向其收取租金。(2)服務費用。即農業龍頭企業向農業生產基地的承租者提供技術指導、專業培訓等服務，并向其收取服務費。

5.風險緩釋：

(1)允許土地入股組建合作社

在堅持農戶家庭承包經營制度、穩定農村土地承包關系、并不得將土地作為清償資產的前提下，應允許農民以土地承包經營權入股組建合作社，由合作社整合生產要素，組織生產經營。

(2)制訂出臺優惠扶持政策。

農業龍頭企業、農民專業合作組織等在發展農村經濟帶動農民增收致富過程中起著至關重要的作用。政府應制訂更加優惠的政策，加大扶持力度，拓展發展空間，特別是要加大對農民專業合作組織發展的扶持力度，充分利用其外聯市場、內聯千家萬戶的作用，逐步打造產業品牌，自主開發經營項目，吸引農戶入股，推動土地流轉進程。

(3)成立土地流轉中介組織。

建立以市場為導向，自負盈虧、自主服務的運行模式，形成以政府部門服務為主、社會中介服務組織參與的土地流轉體系，以適應農民土地流轉的強烈愿望。

6.適用項目：該投融資模式主要適用于湘西州椪柑標準園建設、湘西州獼猴桃示范園建設、湘西州茶葉生態園等特色農業產業項目以及現代農業科技園項目。

(三)PPP投融資模式

PPP是指政府與社會資本合作模式。政府與社會資本為提供公共產品或者服務而建立的全過程合作關系，政府與私人部門組成特殊目的機構，引入社會資本，共同設計開發，共同承擔風險，全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務開發運營方式[6]。

1.融資主體：湖南省保障性安居工程投資有限公司

2.運營模式：

政府公共機構與民營機構以特許經營權協議為基礎進行合作。政府部門與特殊目的公司簽許特許經營合同，由SPV負責籌資、建設及經營。SPV通過與工程承包公司簽訂建設合同，交付建設。政府部門通過協議為融資機構提供擔保，保證私人部門在項目投資中的各項權益。

合作始于項目的早期論證階段，并貫穿于項目的全過程，雙方共同對項目的整個周期負責。在項目的早期論證階段，雙方共同參與項目的確認、技術設計和可行性研究工作；對項目采用可能性分析進行評估確認；采取有效的風險分配方案，把風險分配給最有能力的參與方來承擔。

圖4　“PPP”模式

3.投融資模式特點：PPP模式中的公營和私營部門之間的合作貫穿于項目的全過程。雙方始終共擔責任并按不同方式受益，公營部門通過私營部門的投資建設和有效率的管理，使投資成本總額相對減少并使社會公眾利益增加。私營部門則通過公營部門采購本項目的最終產品或服務保證其穩定的利益回報。

4.信用結構：主要是統籌市縣用于抵押的儲備土地的變現收入、住房公積金增值凈收益、從土地出讓總收入提取的專項資金、保障性住房租售收入等項目綜合收益、各級財政預算安排的補助資金、保障性住房異地配建資金及其他社會資金等。

5.風險緩釋：

(1)有效的組織管理機構

PPP融資模式是政府部門和民間資本共同參與建設和運營，形成有效的組織管理機構，這對于PPP項目的運作非常關鍵。因此，在基礎設施項目中采用PPP模式，建立良好的伙伴合作關系，才能夠充分發揮項目各參與方的作用，易于彼此之間協調，實現項目參與各方之間互利的長期目標[7]。

(2)合理的風險分配

在早期論證階段，建立有效的風險方案，把項目融資、建設、運營等各階段的風險進行合理分配，實現政府與民間資本利益共享、風險共擔，即把風險分配給最有能力的參與方承擔。

6.適用項目：城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程等社會民生項目

(四)項目捆綁投融資模式

項目捆綁投融資模式主要是將非經營性城市基礎設施項目與經營性項目打捆整合建設，將無現金流的項目與可產生現金流項目一同包裝融資或招商，實現項目建設與土地開發互動互補。以此把公益性項目轉化為一個可經營、自平衡的整體，進行綜合性、系統性建設，實現非經營項目直接融資模式無法實現的目標[8]。

1.投融資主體：鳳凰古城文化旅游投資股份有限公司

2.運營模式：

湘西州擁有豐富的旅游資源，在農村公路建設的過程中，可充分利用資源優勢招商引資，積極推進農村公路建設。同時，將與公路造價相適應的城鎮土地以優惠價格劃撥給當地居民，供其開發，充分發揮當地居民的作用，共同致富。

圖5　“項目捆綁”模式

3.投融資模式特點：采用項目捆綁方式能夠增加準經營性或非經營性項目對私人資本具有吸引力，能夠將風險較大的項目與盈利能力較強的經營項目捆綁一起招標，建立合理地的風險分擔和利益分配機制，吸收更多社會資本參與新型城鎮化建設當中。

4.信用結構：土地增值收入，旅游項目的開發將帶動附近土地的升值；旅游產品或路線轉讓、出租收入；旅游開發公司獲得的景點門票收入、導游服務收入、餐飲經營收入、酒店營業收入。旅游開發公司將以上各種收入用于償還銀行貸款本息、旅游產業基金，并分配給民間資本通過基金、資本市場投資所要求的投資收益。

5.風險緩釋：充分論證項目運作方案的可行性；提升政府監管水平。項目捆綁模式將引進多方主體，政府在捆綁經營性項目與非經營性項目時，應平衡各方利益，防止因資本的逐利性而影響非經營性項目的發展質量。

6.適用項目：鳳凰縣文化旅游經開區建設、龍山縣里耶旅游圈建設、鳳凰古城轉型升級綜合開發項目、永順芙蓉景區綜合開發工程、瀘溪縣古鎮景區開發工程等項目。

三、結語

湘西州新型城鎮化發展將按照“政府主導、社會參與、市場運作”的原則，建設投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的城鄉建設投融資體制新格局。在創新投融資模式的同時，相應的配套政策以及風險緩釋措施也應跟上步伐。因此，湘西州可以從加強政策引導，盤活社會資本；切實強化土地管理；深化金融服務體系建設；健全政府債務管理機制等方面入手，以保證投融資模式的順利實施。

參考文獻：

[1] 張云.構建城鎮化多元融資模式[J].中國金融，2014，02期：12-14.[2]張思佳.新型城鎮化投融資模式改革路徑探索[J].重慶科技學院學報：社會科學版，2015，04期：64-66.

[3] 葉學平，倪艷.新型城鎮化投融資機制設計[J].當代經濟，2015，第13期：56-57.

[4] 洪振挺.新型城鎮化建設投融資機制設計[J].中國市場，2015，第18期：54-64.

[5] 馬振濤.基于成本視角的城鎮化投融資模式創新研究[J].財政研究，2015.

[6] 賈康，孫潔.公私合作伙伴機制：新型城鎮化投融資的模式創新[J].中共中央黨校學報，2014，01期：64-71.

[7] 李靜.新型城鎮化的投融資模式創新——專訪財政部財政科學研究所所長賈康[J].農業發展與金融，2014，06期.

[8] 巴曙松，王勁松，李琦.從城鎮化角度考察地方債務與融資模式[J].中國金融，2011，第19期：20-22.

本文為《湘西自治州新型城鎮化系統性融資規劃》項目研究成果