公務員管理法治化的基本取向

許治政

(中國政法大學法學院，北京100088)

2006年1月1日施行的《中華人民共和國公務員法》(以下稱《公務員法》)，是我國公務員人事制度法治化進程中的里程碑。然而，我國現行的公務員人事制度還不完善，突出地表現在國家法律對于公務員人事制度還缺乏細致的規定，如在公務員晉升領導職務條件以及問責制度方面尚缺詳盡法規。值得注意的是，關于晉升職務條件、公務員問責等問題，中國共產黨黨內法規專門進行了詳細規定。公務員人事制度法治化問題本應受到學界高度關注，因為公務員人事制度對于國家利益和公民利益具有深遠的意義，但公務員人事制度法治化問題并沒有受到學界的充分關注。有鑒于此，本文以干部到公務員的稱謂變遷為切入點，討論公務員管理法治化的重要起點，比較中國與西方在該領域不同的法治理念，分析我國公務員管理法治現狀與問題，并就黨規與國法結合提出公務員管理法治化的基本取向。

一、從干部到公務員:公務員管理法治化的重要起點

中國共產黨從誕生至今，首要任務已從建立社會主義性質國家逐步過渡為實現中華民族偉大復興這一歷史使命，其方針路線的實現需要一支強有力的組織隊伍。而這支隊伍的稱謂經歷了從革命干部到國家公務員的變化，名稱的變遷折射出內涵的變化，即人事制度管理日漸法治化的歷程。

(一)干部:人事管理政治化的標志

我國干部人事管理體制的基礎起源于民主革命時期解放區和人民軍隊的干部制度，體現了中國共產黨在革命、建設初期具有的政黨特征。干部在新民主主義革命和計劃經濟時期是身份象征、政治地位的標志，對應的是“農民、工人”，強調了干部是革命型政黨的骨干力量和領導者的身份。這一時期人事管理的制度就是干部人事制度。

干部，該詞最初由蘇聯傳入我國，得到中國共產黨的認可后開始廣泛運用。1927年，毛澤東發表了著名的《湖南農民運動考察報告》，核心觀點之一即中國的農民運動僅僅依靠自發組織不足以實現既定目標，必須有中國共產黨的領導，而實現黨領導中國革命的重要組織力量就是黨的干部。較之于中國傳統文化中的官僚，干部的稱謂可以縮小不同群體之間的鴻溝。在我國的革命和建設初期，它對于提高黨的威望和權威，維護黨的紀律，實現革命力量之間的有效融合，增強革命隊伍的戰斗力，確實起過非常重要的作用。

但隨著經濟體制改革的逐步深化，其弊端日益顯現，主要體現在:“干部”的政治色彩濃厚，概念過于籠統，缺乏科學的分類;管理權限過于集中，管人與管事相脫節;管理制度不健全，對干部實行集中統一的任命、委派、調配，用人制度缺乏法治思維，缺乏競爭機制和干部的監督管理機制等。這些弊病與時代的客觀需要不相適應，只有通過人事管理法治化方式才能解決。

(二)公務員:人事管理法治化的重要起點

現代意義上的公務員制度始于英國的文官(civil servant)制度。英國組建專門的管理機構即文官事務部，出臺《富爾頓委員會研究報告》，并且頒布《綜合就業保障法》以及《退休法》等一系列法律法規，從而建立了英國的公務員制度。而我國直至20世紀80年代中期，才逐步引入現代公務員的概念與制度。

1987年中共十三大報告明確指出，建立國家公務員制度，是人事管理改革的重點:通過制定法律和規章，對政府中行使國家行政權力、執行國家公務的人員，依法進行科學管理。黨政機關的干部稱呼轉變為公務員，公務員不再是身份的象征與政治地位的標志，它是一種職業確認，具有強烈的公共性意義，這是對傳統干部人事制度的一次全面改革，開啟了人事管理法治化進程，在我國人事管理工作歷史上具有重大的意義。1993年4月24日國務院第二次常務會議通過的《國家公務員暫行條例》以及其后與之相配套的《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《國家公務員錄用暫行規定》、《國家公務員考核暫行規定》等諸多細則規定的出臺，彰顯了我國干部人事制度承前啟后、繼往開來，并逐步規范化、法治化。1995年中共中央頒布了《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》，它是第一部規范黨政領導干部選拔任用的系統性的黨內法規。自此，領導干部選任制度改革成為整個干部人事管理法治化的發力點。2004年憲法修改，將政治文明上升到與物質文明、精神文明同等高度。“政治文明是一種知識政治和法治政治，知識經濟必然要求知識政治，適應新經濟的新法制是政治文明的表現。”①付子堂:《轉型時期中國的法律與社會論綱》，載《現代法學》2003年第4期。作為政治文明建設中的一個重要組成部分，公務員制度日益受到重視。2005年全國人大審議通過《公務員法》，并于2006年起正式實施，它是我國人事制度法治化進程中的里程碑。

中共中央十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出和確定了經濟、政治、文化、社會、生態和黨建六大領域的改革。半個月后，發布了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》，將黨內法規建設分成六大板塊:其中包括組織人事方面，對于人事制度整體規劃和健全，完善保障人事制度的有效落實，都具有重大指導意義。五年規劃綱要的出臺是人事管理在法治化進程中又邁出的重要一步。

通過簡要回顧我國公務員制度化發展歷程，從身份象征的干部到公務員公共性職業化的確認，稱呼的轉變，可以看出國家人事管理呈現出法治化變化:政治色彩濃厚的人治化“干部”制度，在向法治化公務員制度的探索與演變過程中，以中共十三大為起點，通過黨內法規和國家法律逐步建立和完善了公務員考試錄用、調配使用、培訓、任免、工資福利、退職退休等一套規章制度，有利于造就一批穩定、高效、廉潔和高素質的公務員隊伍;有利于通過考試錄用、人事監察、回避等各項具體制度實現政治民主化;有利于公務員制度的科學化、專業化和系統化管理;有利于實現依法治國的戰略目標。

“作為傳統統治類型的對立面，科層制是現代社會理性化的標志，因為它代表了能夠滿足現代社會復雜的有秩序的經濟需要的最合理的和最有效的方式。”②馮鋼:《科層制與領袖民主》，載《社會學研究》1998年第4期。人事管理制度變革，與我國市場經濟體制日漸完善、政治體制改革不斷推進的大背景密不可分。我國的干部人事制度在向公務員制度的轉變過程中，不僅有執政理念、行政管理的方式和方法的變化，更有深層次的有價值取向的變化。

二、公務員法理念:中、西方的比較

中國特色社會主義法律體系的基本形成是依法治國的新起點，法治歷來都是不同時代、不同國家的人們治理社會的實踐和經驗總結，法治的形成與發展伴隨著人類文明的歷史進程。任何一種法律制度、法律思想都有其歷史基因。

(一)中國公務員法理念

中國公務員法理念體現自身獨具特色的立法精神，維護政治體制、立足以人為本、兼顧公務員和行政相對人各自的合法權力(利)等立法理念。

1、維護政治體制和共產黨的領導。我國政治體制是人民代表大會制度，一切權力歸屬人民。中國公務員制度是根據中國國情建立的。因此中國公務員要維護我國的政治體制，堅持和體現黨的基本路線，強調全心全意為人民服務的宗旨，堅持中國共產黨的領導，堅持黨管干部的原則，中國公務員制度不搞“政治中立”，不搞“兩官分途”。

2、立足以人為本。中國民本思想源遠流長，從春秋時期管仲的本治國固，到儒家亞圣孟子的民為邦本，再到大唐太宗的舟水之喻，充分體現了中國傳統文化中尊重以人為本的優秀傳統。從法律角度看，公務員人事制度是關于政府與公務員之間權利義務關系的規定，具體到公務員權利而言，通過建立諸如公務員補貼、津貼、獎金、保險、培訓等具體法律制度，滿足公務員個人的需要，從而使得公務員權利得到更好的保障，調動他們的工作積極性和創造性。我國公務員法堅持以人為本的立法精神，賦予其優秀品質，保證了能夠建立起高效、廉潔和高素質的公務員隊伍。

3、平衡論理論。公務員人事制度是對政府人事權力的規范，因為在國家政治生活中，公務員對各個領域都產生重要的影響。具體到《公務員法》，就該法指導思想而言，即平衡論的基本要求，通過諸項法律條文兼顧公務員和行政相對人各自的合法權力(利)，從而使得權力得以更好地運行。“價值是客體對主體的意義，包括客體對主體需要的滿足和主體關于客體的絕對超越指向兩個方面。”①卓澤淵:《法的價值論》，法律出版社1999年版，第3頁。在現代社會中，社會主體包括公務員和行政相對人，價值指向不再單一。在政府的實際管理與運轉過程中，既要保證公務員依法運行權力，又要保障行政相對人各自的合法權益，不同于資本主義社會行政控權思想，從而有效兼顧各方合理訴求，實現“立黨為公，執政為民”的價值觀，這是我國公務員人事制度的本質要求。

(二)西方公務員法理念

西方社會擁有完全不同于中國的政治、經濟、文化、社會等背景，因此，作為上層建筑重要組成部分之一的公務員法律制度，不可避免地與中國公務員法存在較大差異。不僅體現在法律制度具體條文的設計，更深刻體現在法律制度背后的立法精神。西方公務員法立法精神即脫胎文官制度、追求人的自由、突出強調效率。

1、堅持文官制度。英國在1855年5月21日頒布了《關于錄用王國政府文官的樞密院令》，是西方現代文官制度建立的標志。西方的公務員制度雖然產生較晚，自身也存在一些問題，但是在一百多年的發展進程中不斷進行自我完善。“進行人員分類管理，實施公開平等競爭，實現了專業化管理，完善法律法規體系等。”②張旭霞:《公務員制度》，對外經貿出版社2006年版，第97頁。西方文官制度標榜政治中立，堅持文官不得參加黨派活動，不得帶有政治傾向。對公務員的管理強調與黨派脫鉤，公務員職務晉升不受政黨干預。

2、追求人的自由，對權力采取控權說。公元前一世紀前后，由于羅馬帝國的擴張，導致社會經濟發生了深刻的變化，富人更富，窮人更窮。于是人們尋求精神的慰藉，西方社會應運而生了崇拜上帝的基督教。神性占據了主導地位，人性被扭曲，宗教勢力千方百計愚昧廣大人民群眾，最終將歐洲大陸拖入中世紀漫漫千年黑暗歷史漩渦之中。由于宗教勢力壓迫過于深重，最終導致啟蒙運動的爆發。啟蒙運動“核心是以理性反對蒙昧、用個性自由思想批判封建專制主義。”③何勤華:《西方法學史》，中國政法大學出版社1996年版，第108頁。然而長期被奴役的歷史，使得西方人對于權力懷有非理性的敵視，在西方國家法治進程中的突出表現就是控權說一直被奉為圭臬。權力本身應是中性，權力運行健康與否才會導致不同后果。

3、突出強調效率。西方著名學者盧瑟·古利克(Luther Halsey Gulick)認為:“效率是行政管理價值尺度中的頭號公理。”①張富:《公共行政的價值向度》，中央編譯出版社2007年版，第63頁。換言之，西方傳統的行政學理論將效率置于首要地位，并將其作為終極目標。這種觀點具有經濟學理論支撐，即社會資源總體稀缺的情況之下，必然要求通過消耗最少的資源實現既定的政治目標。甚至將效率上升到政治層面，認為效率是衡量一個政府合法性的重要標準之一。然而，1971年羅爾斯的《正義論》問世，促使西方從僅關注“效率”的狹隘視野中轉向兼顧社會正義問題，也促使西方政治哲學的主題發生了從“效率”到“正義”的重大轉變，即關注提高效率的同時，關注是否有助于增進社會公平正義。這種觀念轉變對于公務員制度設計具有深遠影響。

三、組織與人事視角:公務員管理法治現狀與問題

我國公務員人事制度的相關規定主要體現在《公務員法》、《行政機關公務員處分條例》，以及中國共產黨黨內法規之中。兩個方面各有側重，相得益彰。不過，相關法律法規也存在著法律條文內容較為概括，具體制度設計操作性弱等不足，而黨內法規也存在著自身性質如何定位，以及如何與法律法規協調的問題。

(一)公務員人事制度的有關規定

總體而言，《公務員法》對公務員人事制度的規定比較概括，中國共產黨黨內法規較之于《公務員法》更為詳盡，主要內容見諸于:《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《黨政領導干部職務任期暫行規定》、《黨政領導干部任職回避暫行規定》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》、《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》(在此列出，主要是考慮到國有企業的特殊性質，其領導人員可以與領導職務公務員進行交流)等。此外，有些省、市、自治區還制定了一些相關法規，例如:湖北省的《湖北省黨政領導干部破格提拔試行辦法》。上述黨內法規有一個共同的特點:即自身雖然不是國家法律法規，但是在國家政治生活之中發揮著舉足輕重的作用。《黨政領導干部選拔任用工作條例》，就黨政領導干部選拔的原則、條例的適用范圍、領導干部選拔的條件、推薦的主體和程序、決定的主體和程序、任職程序等作出了明確、詳盡的規定。《黨政領導干部職務任期暫行規定》，則根據《憲法》、《公務員法》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》等有關國家法律和黨內法規的規定，針對黨政領導成員公務員干部調動過于頻繁的現象進行了規范。其規定:黨政領導職務每個任期為5年，黨政領導干部在一個任期內因工作特殊需要調整職務，一般不得超過一次。《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》是為了促進問責的制度化、科學化、法治化，由中共中央政治局通過的又一項重要黨內法規。

(二)現行公務員人事制度存在的問題

1、國家法律法規數量較少，內容規定較為概括。公務員人事制度方面的主要法律是《公務員法》，以及國務院頒布實施的《行政機關公務員處分條例》等，數量較少。此外，《公務員法》對公務員，尤其是領導職務公務員人事制度規定的較為概括，正如上文中所指出，僅規定了黨管干部原則、領導成員公務員的部分相關問題、領導職務公務員晉升的部分問題，這是國家法律、法規在領導職務公務員人事制度方面的一個缺陷。如果一個國家中發揮重要組織作用的公務員人事制度未能實現法治化，那么，實現建設法治國家目標的道路不會一帆風順。

2、黨內法規數量較多，內容規定詳細，但是性質界定存在爭議:(1)通過黨內法規規定公務員人事制度面臨著眾多難題。在針對公務員人事制度的法規方面，中國共產黨黨內法規不僅數量眾多，而且發揮著關鍵作用。此種現象的出現是貫徹黨管干部原則的重要體現，然而主要依靠中國共產黨黨內法規去約束、規制公務員人事制度也存在一些問題，集中地體現為:黨內法規和國家法律法規的效力等級、銜接方式不明確。當代中國法學理論語境下認為:“法是由國家制定、認可并由國家強制力保證實施的，反映特定物質生活條件所決定的統治階級(或人民)的意志，以權利和義務為內容，以確認、保護和發展統治階級(或人民)所期望的社會關系和社會秩序為目的的行為法規體系。”②張文顯:《法理學》，高等教育出版社，北京大學出版社2007年版，第75頁。如果以上述定義為標準去判斷黨內法規，那么黨內法規不論是從制定主體、制定目標，還是主要內容方面衡量，均難以劃歸國家法的組成部分。(2)黨內法規是否可以具國家法效力是一個兩難問題。一方面，若將其視為國家法體系的組成部分，除了不符合中國法學學術界權威的含義界定之外，黨內法規在制定程序上，幾乎很少征集公眾意見，缺少公眾廣泛深入的參與;在公開程度上，遠遠不及國家法律法規，國家法律、重要法規頒布實施一般都會得以先期大力宣傳，隨后大量公開發行該法單行本。公眾可以通過實體書店買到紙質版本，也可以通過網絡搜索電子版本，而黨內法規，普通公眾不僅知之甚少，而且也難見其條文。另一方面，若不將其視為國家法的組成部分，公眾和公務員的權益將受到嚴重影響。例如:以《黨政領導干部選拔任用工作條例》為例，其規定了黨政領導干部的任職條件和推薦主體等，根據選舉制度可以分為候選人推薦和選舉兩個部分的現實情況，在當代中國國情下，可以說候選人推薦成為了一個比選舉更為關鍵的環節，所以說在政府首長選舉中，候選人推薦環節能否依規公平進行，直接“決定”了選舉結果是否公正。是否依規公平進行候選人推薦，直接影響到能否選出最優秀的人選出任政府首長，也關乎所有參與競爭的其他干部的權益。以2009年湖北省襄樊市宜城市新任市長周森峰為例，根據《黨政領導干部選拔任用工作條例》的規定，出任正處級領導干部，應當有兩年以上基層工作經驗，但是周森峰沒有任何基層工作經驗。當然，《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定:特別優秀的年輕干部或者工作特殊需要的，可以破格提拔，破格提拔程序另行規定。湖北省委組織部2006年出臺的《湖北省黨政領導干部破格提拔試行辦法》規定，破格提拔也必須具有兩年基層工作經驗。也就是說襄樊市委、市委組織部對周森峰的推薦違反了黨內法規。如此違規推薦一方面損害了其他參與競爭宜城市市長人選的權益，另一方面也損害了宜城市人民的利益。若是任由此種案例反復上演，將嚴重損害黨的威信，也容易滋生腐敗。但是，面對違反黨內法規的推薦，宜城市人大常委會沒有提出任何異議，重要原因之一就是宜城市人大常委會認為黨內法規不具有國家法效力，因此，其無權也無干涉必要。

3、學界關注不足。筆者在中國知網輸入“干部人事制度法治化”，選擇“全文任意詞”的寬泛方式搜索，所得此類學術文章僅僅幾十篇。其中多是碩士、博士研究生學業論文，并且主要集中在黨建和管理學領域，除張中瑞的兩篇學術論文(《我國干部人事制度法治化初論》、《析“黨管干部”與“干部法治”的內在關系》)之外，幾乎很難看到法學界對此話題的探討。黨建學界主要著眼于從執政黨內部探討公務員人事制度的改革和完善，而管理學界側重于從宏觀的角度建議公務員人事制度的法治化。總體說來，法學界沒有比較系統地探討公務員人事制度尤其是領導職務公務員人事制度法治化的問題，而且，缺乏“大家”加入探討。

四、黨規與國法結合:公務員管理法治化基本取向

中共十八屆四中全會將黨內法規體系納入到法治體系中，黨規和國法都是國家治理體系的重要組成部分，兩者在目標上具有一致性，在內容上具有統一性，在方式上具有依存性，在適用上具有互動性，二者相輔相成、互為補充、互為保障。因此公務員管理法治化基本取向，是構建黨規與國法相結合的中國特色社會主義公務員人事制度的法治體系。

1、黨內法規體系納入到法治體系中，是公務員人事制度法治化的重大理論突破。中共十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在關于全面推進依法治國總目標的表述中，首次明確將黨內法規體系同法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系一并納入到中國特色社會主義法治體系中，實現了從構建靜態的中國特色社會主義法律體系到構建動態的中國特色社會主義法治體系的偉大轉變，是法治理論的重大突破。黨內法規體系，納入全面推進依法治國總目標當中，明確黨內法規和國家法律一致性，這種包容一致、互相促進的而非對立的關系，對于關于公務員人事制度的數量眾多黨內法規意義非常重大，這一制度安排，豐富了中國特色社會主義法治理論，拓展了中國特色的黨管干部的公務員人事制度法治道路，深化了中國特色的公務員人事制度法治實踐，有效推進了公務員人事制度法治化進程。

2、黨規與國法結合，符合我國公務員人事制度的歷史傳統。中國共產黨在60多年的執政歷程之中，對干部、公務員人事的管理經歷了單獨黨內法規管理，到黨內法規、國家法共同管理的演變歷史，也逐步形成了一項基本原則——黨管干部原則。實踐證明，黨管干部是保障我國社會的長期穩定和經濟的持續快速增長、保障我國國家社會主義性質的組織基礎，黨管干部原則是我國公務員人事制度法治化工作中不可動搖的根本原則。任何一種制度的施行都需要社會條件和歷史積淀，不能脫離社會環境和歷史傳統。繼承、改革公務員人事制度是法律發展的基本形式和必由之路，亦是法治現代化的客觀規律。

3、公務員人事制度的實踐證明黨規與國法是能夠銜接的。一方面，《公務員法》第10條規定:中央公務員主管部門負責全國公務員的綜合管理工作。縣級以上地方各級公務員主管部門負責本轄區內公務員的綜合管理工作。上級公務員主管部門指導下級公務員主管部門的公務員管理工作。各級公務員主管部門指導同級各機關的公務員管理工作。那么黨和黨的公務員主管部門(組織部)如何對公務員實施綜合管理，制定實施黨內法規應當是其所采用的重要途徑之一。從公務員人事制度實踐的角度理解法律條文背后的意蘊，可看出《公務員法》已經賦予了黨內法規在公務員人事制度領域的國家法效力，同時也在黨內法規和國家法律之間建立了一個銜接的平臺。這種銜接從《公務員法》頒布施行后出臺的有關黨內法規也可以得到佐證。例如:《黨政領導干部職務任期暫行規定》的第1條規定:根據《中華人民共和國公務員法》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》和有關法律法規，制定本規定。

4、實現黨規國法有機銜接的思考。中共十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，把公務員人事制度黨內法規納入國家法治體系中，黨內法規與國家法律之間的聯系更緊密。但是黨內法規和國家法律在制定機關、制定程序、調整對象、適用范圍、實施方式等方面尚存在差異。如何實現黨內法規和國家法律在公務員人事制度領域有機銜接，需要學界進行深入的研究以便提供理論支撐，也需要執政黨的進一步思考和探索。

為了更好地實現公務員人事制度法治化，首先需要研究執政黨的執政規律，清楚公務員人事制度運行中最容易出問題的環節和領域，實事求是，摸準命脈。其次要充分吸納各方對公務員人事制度的意見，要有針對性和可操作性。立法過程中，更要充分考慮黨內法規體系和國家法律體系之間的銜接配套，防止出現一些兩者之間的不和諧和沖突。明確公務員人事制度黨內法規的制定主體和效力等級。明確黨內法規的制定主體，并向社會公布，讓公眾知曉;同時，確定各制定主體所制定的黨內法規與國家法律法規的位階等級關系。根據中共中央經常與國務院聯署發文，中國共產黨組織部門經常與國家人事部門聯署發文的政治生活實踐，筆者建議:將中共中央制定的公務員人事制度黨內法規效力，與國務院制定的行政法規定為同一效力等級;將中國共產黨中央組織部制定的黨內法規效力，與國務院部委制定的部門規章定為同一效力等級;將省級黨委制定的黨內法規效力，與省級政府制定的地方政府規章定為同一效力等級;其余依次類推。實現黨內法規和國家法律有機銜接，從而形成黨規和國法相輔相成、相互促進、相互保障的格局。