《電力法》修改正逢其時

◎ 文 《法人》特約撰稿 董曦 趙忠龍

在改革中我們不應簡單地把電力市場化作為改革的目標，只能為手段，電力市場化改革只能因地適宜、實事求是，以電力作為公共性基礎行業的特征和提供安全、優質、經濟的電能產品為目標

據4月25日新華社報道，第十二屆全國人大常委會第十四次會議決定對《中華人民共和國電力法》(下稱《電力法》)做出修改:刪去第二十五條第三款中的“供電營業機構持《供電營業許可證》向工商行政管理部門申請領取營業執照，方可營業”。決定自公布之日起施行。

業內普遍認為，本次對《電力法》的修改僅僅開了個頭。從對電力行業的影響來看，此次修改使售電主體入市門檻降低，為進一步推進售電側改革打下法理基礎，與此同時，《電力法》后續修法仍有很大空間。

電力發展成就改革基礎

毋庸置疑，中國電力事業取得了輝煌的成績，其基本原因是國家成功和不斷推進電力體制改革及電力制度文明的作用，成功推動中國電力工業從計劃經濟模式向市場經濟模式的轉型；從經驗管理向制度文明轉變。這兩項工作形成了中國電力事業發展的動力和模式，成就了中國電力事業今天的輝煌。

在改革開放前的1975年，全國裝機容量僅為4340萬千瓦，發電為1958億千瓦時，到2013年分別增加了28倍和27倍。2013年，中國發電裝機容量首次超越美國位居世界第一，達到12.5億千瓦。全國火電機組供電標煤耗321克/千瓦時，提前實現國家節能減排“十二五”規劃目標，煤電機組供電煤耗繼續居世界先進水平。

2013年，中國發電量全世界第一，發電量5.3萬億千瓦時，是美國的1.3倍，歐盟的1.8倍。2013年風能發電全世界第一，全國風電新增核準容量2755萬千瓦，同比增長10%；新增并網容量1492萬千瓦，同比增長約0.6個百分點。

2013年全國風電年上網電量為1371億千瓦時，同比增長36%。光伏發電全世界第一，全年共新增并網太陽能發電裝機1130萬千瓦，同比增長953.2%，截至2013年底我國并網太陽能發電裝機容量達到1479萬千瓦，同比增長335.0%。全年并網太陽能發電量為87億千瓦時。

此外，中國電力科研在超高壓等方面在世界名列前茅。電價水平在煤電占比70%以上、煤礦價格和運輸價格上漲十多倍的情況下，電價上漲沒有超過一倍，較好地維持了低電價水平。

總而言之，中國電力有效保障和服務了中國社會經濟30多年的大發展、大進步，更為重要的是中國電力事業正向發展的良好勢頭仍在延續。

電力市場化仍是改革重心

中國電力行業在《電力法》和配套法規的規制下，電力工業在尊重客觀規律的前提下，較好地推進了市場化改革。具體表現為：一是，一次能源市場化；二是，《電力法》第三條確立的電源投資市場化，即以法定的形式開放電源投資；三是，電力建設市場化，電力建設從設計、監理、施工和設備都是按市場機制和招投標法進行配置。

而本次電法修改爭論的焦點是電能交易市場化和電網投資市場化問題。

電能交易市場化的主要觀點和意見：一是成立全國性的電能交易中心，統一經營電能業務，電網僅作為基礎性的通道；二是發電則實行自由定價和政府指導定價；三是用電則增加終端銷售環節，與用戶實行自由定價；四是取消供電營業區，實行多供電企業競爭性經營。

關于成立全國性的電能交易中心是否可行，應認真研究。電能沒有實物形態，不能儲存，其生產、輸送和使用都是在發電、輸電和用電系統中同時完成。這決定了電力生產、輸送、使用和交易的特殊性。

設立全國性的電力交易中心，勢必要引進期貨、股票交易的原理和機制方能實現電能的交易，其實質是一個高級金融市場。試想，在中國期貨市場和股票市場尚不成熟，須進一步完善和提升之際，修改《電力法》作出建立全國性電能交易中心的立法安排，尚不成熟。

立法一般是將成熟、穩定的政策和經驗理性化為國家法律制度，以實現經濟社會的正向發展。

發電側和終端銷售實現自由定價，由于我國以市場為導向的電價制度機制尚未完全形成，致使發電人長期處于虧損狀態，若發電側放開電價管制，勢必引起發電側的全面大幅度漲價。

在電能銷售環節中再增一個終端銷售企業無疑只會抬高電價。

再看輸配電環節，其供電人資產負載率達到80%左右，投資回報只有1%，遠低于市場平均利潤水平，遠未做到《電力法》規定的“適當超前發展”“應當合理補償成本，合理確定收益，依法計入稅金，堅持公平負擔，促進電力建設”的法定要求。

可以說，現行的低電價是不符合《電力法》規定和電力工業可持續發展要求的。當下中國電力行業中，其發電人、供電人，都有法律層面和事實層面的漲價需求，開放發電側和終端售電價格的立法決策應當慎之又慎。

關于取消供電營業區，實現供電的競爭性經營，以平抑和降低電價。要實現供電的市場化競爭，借廠網分開模式，將發電大卸五大塊，必須在市場中設立五個以上的供電市場經營的主體，方可能實現相對競爭。

試想，全國每年的用電量由五個供電企業按照市場原則實現競爭性經營的話，無疑可以實現平抑電價的目的。但是，問題在于設立五個以上的供電企業要增加物化勞動和活勞動，而每個供電企業只能有五分之一左右的電量業務，這種制度安排下，電量要分攤新設立的供電企業物化勞動和活勞動的成本，即首先得提高電價消化新供電企業的成本，再進行競爭，形成以高電價為基礎的市場競爭。這時，電價形成的剛性成本，再完善市場和競爭也難以平抑電價的剛性成本，通過競爭后的電價遠高于原電價，這不是修改電力法的目的。

必須說明的是，市場化是改革的方向，而改革的目的是保障經濟社會的健康、穩定、持續發展，不應簡單地把電力市場化作為改革的目標，只能為手段。

因此，電力改革應堅持市場化方向，形成最佳市場化。保障中國電力工業的健康、穩定和持續發展，向社會提供優質的電能和服務，而不是最大市場化，最大市場化可形成充分的競爭性市場。中國要實現中等發達水平，現有12.5億的裝機規模和電網規模還遠遠不夠，發展仍是今后長期的重要任務。

進一步完善定價機制和電網開放

現行《電力法》對電價只做了一些原則性的制度安排，沒形成以市場為導向的電價形成制度型機制。本次《電力法》修改工作應根據電力法總則的規定，電力“適應國民經濟發展”的原則，制定以市場為導向的發電人和供電人法定利潤制度規范，即由法律確定發電人和供電人的利潤水平，規定一個法定區間。

當發電總裝機容量大于經濟發展需求時，上網電價下行到法定利潤的下端，反之在其間的高端；供電人的法定利潤應高于市場平均利潤水平，并有擴大再生產的能力，電價管理由經驗管上升為制度形成，政府由制定電價轉變為監管成本。

此外，還有開放電網經營的問題。

現行《電力法》規定的開放電源投資、政企分開、網產分開和主副分離無疑為電力工業的改革和發展確立了方向，提供了制度性的動力和保障，是中國電體制度改革和《電力法》的成功之作。《電力法》第三條開放了電源投資；第六條實現了政企分開和依法宏觀間接管理的市場經管模式；第七條為電力建設、生產、輸配和輔業分離做了制度性安排。

政企分開簡化了行政管理，建立了符合市場經濟規律的宏觀管理模式，活躍了市場主體；網產分開和開放電源投資充分釋放了發電人的積極性，同時實現了電源的大發展不僅滿足了經濟社會發展的需要，同時為平抑電價起到了積極的作用；主副分離切斷了副業吃電價成本的臍帶，還原了電價的真實性。

現行《電力法》沒有開放電網投資，在一定程度上限制了投資的自主性和電網的發展。《電力法》修改應當增加和開放電網投資的制度性安排。但還要明確和規定非國有資金的投資比重，因為電網承擔著公共安全、公共利益和普遍服務的責任，電網應不以贏利為唯一目標。

因此，電網開放投資必須以國家控股為前提，電網的經營管理權必須以國有資金控制為前提，以保證公共安全、公共利益和普遍服務責任的履行。電網經營以法定的“安全、優質和經濟”為目標，在修改《電力法》時，簡單地做開放電網投資和經營的制度安排是值得再思考和再研究的。

修法未竟之項

除上述幾個重點外，修法還有幾個方面應該予以關注。

首先是電力規劃。

現行《電力法》對電力規劃做了較為全面的制度性安排，“電力發展規劃應當根據國民經濟和社會發展的需要制定，并納入國民經濟和社會發展計劃。電力發展規劃，應當體現合理的利用能源，電源月與電網配套發展，提高經濟效益和利于環境保護的原則。

城市電網的建設與相關規劃，應當納入城市總體規劃。城市人民政府應當按照規劃，安排變電設施用地，輸電線路走廊和電纜通道，任何單位和個人不得非法占用變電設施用地，輸電線路走廊和電纜通道。對中國電力事業的發展起到了積極的作用。但是，缺少農網規劃和建設方面的制度性安排，應增加“將農網規劃納入到經濟社會發展總體規劃”和支持農村電網發展的具體措施，以解決農網規劃和建設中無法可依的混亂局面。

現行《電力法》及配套法規沒有電網建設的邊界和內容的相關規定，造成了送出工程和配網建設工程，建設主體不同、產權歸屬不同、維護管理混亂的現象。對此，本次《電力法》修改應增加電網建設的邊界與內容的制度性規定。明確“發電企業升壓站外第一基（桿）起，到用戶計量裝置均有供電企業負責建設”，并實行電價疏導解決資金來源。

其次是行政責任和法律適用。

現行電力法為保障立法目標的全面實現，設計并制定了相關行政機關的法定權力、責任和義務。這些權力、責任和義務的履行是促進中國電力事業健康發展，維護電網安全和用電人權益的重要手段和措施。

實際工作現狀，需要加強兩個層面的工作，一是在修改《電力法》時應該增加相關行政機關的責任和義務，而不是減少；二是強化行政機關的依法行政能力，以保證《電力法》立法目標的實現。

由于電力無實物形態，導致取證難，加之電力設施安全與否涉及公共安全和公共利益，而在司法活動中存在法律適用的問題，現行《電力法》在第九章法律責任中第七十一條、第七十二條、第七十四條明確規定刑法適用條款，應當予以保留。

再次是關于用電檢查。

現行《電力法》第三十三條第二款規定“供電企業查電人員和抄表收費人員入戶，進行用電安全檢查或者抄表收費時，應當出示有關證件”。

“用戶應當按照國家校準的電價和用電計量裝置記錄，按時交納電費；對供電企業查電人員和抄表收費人員依法履行職責，應當提供方便”。

由于發、輸、配用是一個硬鏈接的整體，方能實現電能的生產、輸送和消費，用電人的用電安全與否直接影響著電網安全。長期以來，供電人履行《電力法》第三十三條第二款的職責，開展用電檢查工作，防范和減少了大量的用電事故，從而也降低了電網事故的發生，維護了公共安全和公共利益，保障了用電人的生命財產和用電安全。

同時，供電人也付出了相應的成本并承擔了相應的責任。本次《電力法》修改若取消該項對供電人用電檢查的法律授權，則應當明確由行政人來承擔該項工作，不能使用電安全檢查工作處于真空狀態，導致用電安全事故的上升。

最后是開放電網接入的問題。

現行《電力法》第二十二條規定：“國家提倡電力生產企業與電網、電網與電網并網運行。具有獨立法人資格的電力生產企業要求將生產的電力并網運行的，電網經營企業應當接受。”

“并網運行必須符合國家標準或者電力行業標準”的規定，一定程度上限制了電源的并網，應改為：“符合國家規劃、標準或者行業標準的電力生產企業要求并網的，電網企業應當同意”，取消獨立法人限制。

中國電力事業的輝煌和大發展、大進步是國家電力體制改革和電力制度文明的結果，適時推進電力體制改革和修改《電力法》是十分必要的，相信《電力法》的修改將按黨的十八屆三中全會、四中全會精神的要求取得圓滿成功。