汽車業反壟斷路徑可尋

◎ 《法人》見習記者 王映 辛穎

中國作為最大的汽車銷售市場，如果不盡快改變現在的執法思路，那么如何規制這些跨國汽車企業、如何保障消費者的話語地位——都可能充滿爭議和不確定，這正是《汽車業反壟斷指南》需要改變的局面

反壟斷大棒下一回將落在誰的頭上？對于正處在變革十字路口的汽車行業來說，沒有人知道確定的答案，但日前來自發改委的一則消息讓整個業界萌生出新的想象與期待。

6月12日，國家發展與改革委員會（以下簡稱國家發改委）價格監督檢查與反壟斷局正式宣布，針對汽車行業的首個反壟斷指南——《汽車業反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）正式啟動草案的制訂工作。而東風日產也作為下一個處罰對象隱約浮出水面。

自2014年8月湖北省物價局對四家寶馬經銷商開出第一張總計162萬元的罰單開始，汽車行業經歷了一段疾風暴雨式的反壟斷處罰。寶馬、奧迪、克萊斯勒及奔馳4家汽車制造商及旗下經銷商先后“中槍”，另有日本住友、精工等12家日系汽車零部件和軸承廠家收到了國家發改委開出的12.35億元的反壟斷罰單。

“現在的情況是，發改委說違法了，違反了《反壟斷法》第14條，然后處罰。可是到底怎么做是不違法的？界限究竟在哪兒？我們真的不知道。”一位接近汽車行業經營方的人士告訴《法人》記者，利益相關方都在積極促進《指南》的出臺，希望能夠有一份詳細的指南來解決大家對于如何安全地進行日常經營管理的困惑。而同時，從接近國家發改委的人士所透露出的信息看來，國家發改委此次對于《指南》的制定十分積極，甚至信心滿滿。

然而，制定一部讓行業各方都滿意的《指南》，卻并不再是像處罰個案那樣“輕松”。

制度“授權”服務壟斷

“一車零件可買12輛新車”，2014年4月10日，中國保險行業協會、中國汽車維修協會聯合發布了國內常見車型零整比系數研究成果。汽車作為大宗消費品，有關該行業價格畸高、消費者權益受損的討論也隨之被帶入輿論焦點。

“貴，維修貴，工時費貴，換零件貴，反正買車貴不貴都只是個開端，后續只要進4S店基本上都要花錢。”在記者與數位車主的交流溝通中，“貴”是所有人最直觀的感受。

駕齡超過10年的大眾車主曹先生告訴記者，去年曾在4S店檢修后更換了水泵，花費接近兩千元并且另外支付了工時費，但其實據其了解，在一般的汽修廠中只需一半的價格就可以更換。“不過除非非常信任，一般不敢拿到外面的汽修廠修理。而且4S店會告訴你只有在4S店做維修保養，才能夠享受質保還有售后。”

其實對于中國的汽車消費者來說，維修貴、零配件貴已經成為司空見慣的現象。而在汽車行業中，與消費者息息相關的壟斷行為并不止于此。

中國政法大學民商經濟法學院教授薛克鵬向記者總結了汽車行業常見的壟斷行為：通過縱向協議限制或規定整車或者零配件價格；通過價格卡特爾在經銷商或者4S店之間建立價格同盟；在修配環節，控制零配件進口渠道、對于售后配件的價格以及售后服務的標準進行限制；汽車整車生產企業限制跨區域銷售，甚至保養；此外，全行業共同進行的搭售行為，如制定保險公司，也涉嫌構成壟斷。

“根本性地造成企業壟斷的框架并沒有消除。”資深汽車分析師張志勇直言。而北京中倫律師事務所合伙人薛熠律師也向記者表示：“某種意義上說，汽車品牌經銷商、總經銷商、區域經銷商和被授權的4S店在一定范圍的獨占地位是行政規章所賦予的。”

他們口中的“框架”與“行政規章”，就是由商務部、發改委、工商總局共同制定，從2005年4月開始實施的《汽車品牌銷售管理實施辦法》（以下簡稱《辦法》）。而這種觀點已成為了業界的普遍共識。

“不可否認，《品牌銷售管理辦法》確立了近年來中國汽車市場的經銷模式，從原來的國有公司壟斷進口，到汽車廠商授權品牌經銷商來銷售，這在過去幾年極大地促進了市場的發展與競爭。”薛熠律師告訴《法人》記者，盡管如此，如今行業內利益相關方的許多矛盾沖突都跟《辦法》有著密切關系。

隨著國內汽車市場供需關系的變化和各地限購政策的實施，國內汽車市場的現狀與當年的火爆已不可同日而語。巨大的競爭壓力之下，市場中各方矛盾越發突出。中國汽車流通協會副秘書長羅磊就曾在接受媒體采訪時直言，目前市場中的突出問題就是制造商跟經銷商之間不平等的關系。

《辦法》所確立的“品牌授權制”，規定了整車制造商和經銷商之間的權利義務關系，并間接賦予了制造商在產業鏈中的絕對強勢和壟斷地位。進而有觀點認為，消費者在此種關系之下成為了最大的受害者。

其實，《辦法》早已被逼到了不得不改的地步。

自出臺之時就一直飽受爭議的《辦法》，商務部早在2008年就已經著手對其進行修訂完善，而“年內出臺”的新聞更是從2009年開始從未間斷卻年年爽約。時至今日，被去掉了“品牌”二字的新《汽車銷售管理辦法》仍在醞釀之中。

面對著來自更高位階的反壟斷重錘，卻除了過時的《辦法》之外再無其他細則可供參考，這才是汽車行業此刻正面臨的困局。

法律夾擊進退維谷

“現在的情況是，原來的行規都有可能出問題，而我們只要吃這碗飯就有違法的風險。”一位整車制造商員工向記者表達了他的無奈與困惑。

隨著行業中不斷有企業受罰，汽車行業紛紛宣布或調整養護成本、或下調車輛售價。不過在表明服從姿態的同時，各方也開始“喊冤”，給出的主要理由便是對于“壟斷”的界限何在并不清楚。

薛熠律師向記者解釋，目前所查處的汽車反壟斷案件既有針對整車的，也有針對零部件的，但大部分都集中針對縱向價格壟斷協議，也就是相關經營者涉嫌違反《反壟斷法》第十四條的規定。

然而記者發現，這條有關限制和規定產品價格的法條其實十分簡短：“第十四條：［縱向壟斷協議］禁止經營者與交易相對人達成下列壟斷協議：(一)固定向第三人轉售商品的價格；(二)限定向第三人轉售商品的最低價格；(三)國務院反壟斷執法機構認定的其他壟斷協議。”

目前，發改部門在查處汽車行業的案件時，更多是直接引用了第十四條作為查處依據。薛熠律師就現在披露的個案情況向記者做了簡要分析：“也就是說，如果能夠證明汽車整車或零部件上下游企業之間存在及實施了有關轉售價格的約束性協議或安排，或被證明實際采取了該等固定轉售價格或最低轉售價格的行為，例如：上游經營者有充分的價格管控能力，且有證據證明下游競爭者如果不實施這些價格管控措施將遭受來自上游經營者的懲罰時，那這就被認為上下游經營者之間達成了縱向壟斷協議。而相應的，發改部門便會針對這樣的縱向壟斷協議進行處罰。”

然而，這樣相對簡單的法律適用，在許多反壟斷專業人士看來不免有些粗暴。

一位不愿具名的反壟斷法專家告訴《法人》記者，目前發改委所解釋的查處依據既非本身違法原則也不是合理分析原則，而是直接適用規定。這種做法即使站在國際視野中，參考歐盟以及美國的相關處罰案例，也實在過于簡單。

“畢竟汽車銷售有其特殊性，對于行業標準如何厘定，并非反壟斷法中的寥寥數語就足以涵蓋的。”薛熠也認為，目前個案處罰的方式對整個行業的教育與指導作用十分有限。在此情況下，一部詳細的《指南》的出臺便顯得尤為重要。

不過也有觀點認為，“不知道什么是壟斷行為”只是習慣了各種潛規則的汽車行業找的一個借口。

薛克鵬就指出，大型汽車廠商，特別是跨國車企，其在其他司法領域對反壟斷規則已經有著長期的經驗和豐富的常識。目前執法個案中所涉及的許多行為，在歐盟或者美國也屬于被處罰的范圍。

反壟斷是否有據可循

“由于沒有可以參照的明確準則，執法機構的工作一直也比較粗線條，《指南》的出臺或許可以使這一情況得到改善。”薛克鵬說道。

薛熠也提出：“與其他具有較多經驗的司法區域相比較，可以認為，這種過于簡單的縱向價格案件反映出了反壟斷執法思路的差距，不代表反壟斷法執法的發展方向。”

目前，全球主要的跨國汽車企業經銷商，在全球主要區域都有經銷業務，經驗也相對豐富。中國作為最大的汽車銷售市場，如果不盡快改變現在的執法思路，那么如何規制這些跨國企業很可能就會變成一個充滿爭議的議題，并可能難以評估執法效果。這也正是《指南》需要改變的局面 。

劍有雙刃，從另一個方面必然也有影響。“如果能夠制定及實施《指南》，對于汽車行業來說，他們也將會面臨相當大的合規壓力，這可能意味著該行業既有經營模式的徹底改變。”薛熠說道。

張志勇認為，反壟斷的力度加強對汽車行業最主要的影響還是集中在經銷商層面，或者說就是與消費者直接接觸的環節，包括經銷、售后、維修、保養，比如去年我們對十二家日系零配件企業進行的處罰。反壟斷的目的決定了，與消費者直接面對的環節一定是最先受到政策沖擊的。所以說企業心底對于反壟斷力度的加強肯定是有些不情愿的，即使他們永遠強調“顧客至上”。

嚴格的監管與執法力度，更需要一個全面而合理的制度支持它的落實。企業對于《指南》的內容，或者反壟斷制度的完善也是極度關注。

“我們應該站在一個更大的視野里來完善我們的反壟斷制度，相比歐盟或者美國有關縱向協議的指南，我們現有的相關法律與規章還過于簡單。”薛熠介紹道，例如：歐盟對在汽車行業所制定的《豁免條例》中，在對于汽車行業經營者某些行為的違法性、合法性及有待分析的屬性做了一個相對清晰的厘定。參照這樣一個指南，執法機構和汽車行業都有了相對穩定的參照標準，對該行業的發展也有更多指導意義。

企業更多的也許是希望知道這其中的豁免條例如何能夠對自己產生幫助，但是可以通過這種聲音來幫助完善《指南》的內容。有關研究顯示，歐盟的豁免條例也是不斷變化的，自1983年以來，歐盟先后發布了一系列集體豁免條例。2010年5月，歐委會頒布了適用于汽車售后服務的《2010年汽車業縱向協議集體豁免條例》后，新車銷售領域則統一適用《2010年縱向協議集體豁免條例》。有專家認為，歐盟對汽車售后市場適用更為嚴格的集體豁免制度，旨在保障獨立維修商和獲取配件及技術信息的渠道，進一步促進歐盟汽車維修和配件供應市場的有效競爭，增進消費者福利。

在中國，汽車企業也同樣在等待《指南》對于豁免的明確規定。

消費者何時得益

“再也不想到4S店保養了。”蘭州某品牌車主這樣抱怨道。由于該汽車品牌在蘭州只有一家經銷商，他用13萬多購買了官方指導價11萬元的車，而且每次維修配件價格也要比其他地區高出20%左右，有的甚至翻倍。

薛克鵬告訴記者，壟斷最大的受害者就是消費者，它不是針對一個個體，而是對消費者整體利益的損害。

消費鏈終端的消費者們，何時才能結束這種無奈的選擇？

“最期待《指南》出臺的肯定是消費者”，張志勇說，我們反壟斷的目的是保護消費者的權益，侵犯消費者的最終行為是在銷售或者售后服務環節。但是像零配件生產企業，雖然不直接接觸消費者，最終出現了問題，受到傷害的，仍然是消費者。比如價格比較高，限制了其他競爭者的加入，壟斷帶來的成本最終都會轉移到消費者身上。反過來，利益也會轉移到消費者身上。

對于汽車業反壟斷，消費者能夠體會到的實惠有限，這讓消費者對于反壟斷的關注程度也有所下降。有專家提出，汽車業的反壟斷罰款金額應會上繳國庫。但對廠家罰款顯然不是反壟斷的目的所在，而是制止壟斷，維護公平競爭，最終的目的是保護消費者的合法權益。既然如此，那這幾個億的罰款就與消費者有著莫大的關系了，而對罰款的處置也應當給予消費者更多的知情權。

而反壟斷更加集中的信號也讓消費者看到了一絲希望，尤其是那些準備購買進口豪華車的消費者推遲了購車計劃，等待新一輪的降價。

張志勇還提出，越是成熟的市場與消費者，越是能夠自發地制約壟斷行為。“每個國家市場壟斷的程度不同，各國的政策、市場的發展階段、消費者的需求狀況都不一樣。一般來講，市場成熟的時候，消費者越成熟，壟斷行為就越少。這主要是由于消費者的需求相對飽和，市場增長幅度比較小。生產企業在這種情況下的壟斷行為，可能更不利于銷售量的增加。市場反而制約了壟斷的行為。限制壟斷、遏制壟斷、消滅壟斷的最好的辦法當然是相關的政策，但是，最重要的基礎是市場消費者的需求和消費者的成熟。”

機制比大棒更有效

2014年，政府在反壟斷領域的個案查處發力頻繁。

在今年2月9日——中國競爭政策與法律年會（2014-2015年）暨《中國競爭法律與政策研究報告（2014年）》發布會上，當時尚未卸任的國家發改委價格監督檢查與反壟斷局局長許昆林介紹，2014年反價格壟斷執法共查處價格壟斷案件21件，涉及汽車及其零部件、眼鏡、保險、證券、交通運輸、中介服務和知識產權等多個領域。

國務院反壟斷委員會專家咨詢組副組長、對外經濟貿易大學法學院教授黃勇就曾表示，中國的反壟斷執法工作將進入“常態化”。而更有觀點認為中國已成為繼歐盟、美國之后的反壟斷第三專區。

隨著大棒頻頻落下，汽車行業反壟斷確實效果初現：不同等級整車售價陸續調整、零部件渠道壟斷得到很大抑制、獨立維修服務廠面臨機遇以及消費者反壟斷意識的提升。但同時，突襲式執法、選擇性執法、處罰力度不一等現象，也使密集的汽車行業反壟斷個案面臨諸多質疑。

中國政法大學教授時建中認為，反壟斷的最終目的不是為了讓涉嫌壟斷的企業受罰，而是使市場競爭更加公平、自由、開放。

而在此目的之下，一個常態化的機制相較于個案處罰更具有效性。

“常態化是運動式執法的對立面。”薛克鵬認為，法律一旦實施就應當是常態化的，不應該存在運動式執法，更不應當出現針對一個行業的集中性執法。

薛熠則期待著一部明確清晰的《指南》。“我們贊賞反壟斷執法機構繼續深化執法以及提高執法水平的愿望，我們也希望在反壟斷執法過程中，作為被執法對象的經營者被給予更多機會得以表述自己的觀點和主張，我們期待反壟斷執法機構進一步提高執法透明度，并通過制定、頒布及適用相關指南的方式，增加反壟斷執法的可預測性，以便進一步加強對經營者日常經營行為的導向。這都將繼續對汽車行業的發展產生巨大的促進作用。”

在此次國家發改委的籌備會議上，價監局相關負責人就表示，《指南》的制定將促進反壟斷執法進一步常態化、制度化。未來《汽車業反壟斷指南》出臺后，將給經營者提供更為清晰的行為指導與合理預期，促進經營者主動遵守《反壟斷法》，促進我國汽車市場的有效競爭。同時，《指南》將促進執法透明度，保障被調查企業的抗辯權。

據悉，除了汽車行業反壟斷指南之外，此次國務院反壟斷委員會授權國家發改委牽頭起草的反壟斷法配套指南，還將涉及知識產權濫用行為、寬大制度、豁免程序、中止調查程序以及奉額的計算等。

細節設計有待觀察

對特殊問題的豁免、平行進口、非價格類壟斷等，關于《指南》可能涉及的細節眾說紛紜。雖然大家都積極盼望《指南》的出臺，但是面對記者對于細節究竟如何的發問，受訪各方人士都表示很難預測。

汽車行業的各個利益相關方都有著不同利益傾向和需求，而各種需求都有其存在的合理性。

《指南》所面臨的挑戰，是如何去協調這種合理性，在保證各個環節有利可圖的同時，避免顯著的反競爭效果，并保護消費者的利益。

“《指南》如果要達到預期效果，那就需要比較細致地覆蓋到整個行業的方方面面。”在薛熠看來，中國作為一個汽車消費市場，同時在制造領域的話語權不多的司法領域，如何將自己的競爭政策反映到《指南》中，是個需要很高政治智慧的工作。同時，《指南》的出臺也不得不面對部門之間協調的具體問題。

目前，我國反壟斷執法的“三駕馬車”分別是：商務部的反壟斷局、國家發改委的價格監督檢查與反壟斷局以及國家工商總局的反壟斷與不正當競爭執法局。《指南》能否在分散的執法權之下，取得其他執法部門的配合？除此之外，在汽車領域還存在其行業主管部門——交通部。這都是需要在《指南》制定過程中協調的問題。此外，薛克鵬指出：“畢竟《指南》不是法律，它的效力有著很大局限性。將來如果處罰，很可能給被處罰者留下更多抗辯的理由，這就要求在法律層面做進一步的補充和完善。”

“適用反壟斷法通用的準則，借鑒其他司法區域的經驗，考慮利益相關方的合理訴求，協調不同執法機構的立場和觀點，參考其他行業主管部門的規制方式和原則，也能夠充分保護消費者權益。”這是薛熠眼中相對完整的《指南》。