建設工程招標投標過程中存在的問題及對策

盧玲利

（滑縣公共資源交易中心，河南滑縣456400）

建設工程招標投標過程中存在的問題及對策

盧玲利

（滑縣公共資源交易中心，河南滑縣456400）

在建筑工程領域，招標投標競爭越來越激烈，違規招標投標現象時有發生，主要表現有虛假招標、規避招標、招標排斥、串通投標、組團投標、場外交易等。究其原因，主要是因為現有法律法規制度不健全，監管工作不到位，招標代理行為失范，有形建筑市場運行不規范，評標專家委員會職能得不到充分發揮。因此，必須進一步健全招標投標法律規范體系，加大招標投標監督力度，規范招標代理機構行為，規范有形建筑市場，規范評標委員會的行為，以保證招標投標工作的規范有序運行。

建設過程；招標；投標

當前，在建筑工程領域，招標投標已經成為工程發承包的基本方式。但由于建筑市場“僧多粥少”，招標投標競爭越來越激烈，一些施工企業為了獲取承包合同采用了許多不正當的競爭手段，違規招標投標現象時有發生，問題層出不窮，嚴重影響著建設市場的秩序。因此，加強建設工程招標投標管理，解決招標過程中的違規問題，保證招標投標市場的嚴肅性、公平性，已成為當務之急。

一、當前招標投標過程中存在的主要問題

招標投標是工程建設領域依據《建筑法》《招標投標法》等一系列法律進行的一種市場交易活動，但在招標投標過程中卻出現了一些違反《建筑法》《招標投標法》的現象。歸納起來，有以下幾種情形：

（一）虛假招標

一些建筑企業為謀求中標，在開標前利用各種手段接觸建設單位，獲得建設單位的好感，謀取在開標中的有利優勢，甚至通過行賄等非法手段謀取成為招標人的“意向單位”。在開標時，招標人在打分時有意傾向“意向單位”，打壓其他投標企業，促使“意向單位”中標。這種招標方式在程序上完全符合相關法律法規的規定，沒有任何違規之處，但在似乎合乎規定的程序后面，卻有著見不得陽光的污垢。

（二）規避招標

我國《招標投標法》第四條明確規定：“任何單位和個人不得將依法必須進行招標的項目化整為零或者以其他任何方式規避招標。”但仍然有個別建設單位為了自身利益，采取肢解工程、部分招標等方式逃避《招標投標法》的規定。比如肢解工程，將屬于必須招標的工程項目肢解成為若干小型工程項目，化大為小，以規避法定的招標規模標準。再如部分招標，本應整體招標的工程項目，卻僅對主體工程進行招標，而將附屬工程排除在招標范圍之外。此外，還有一些建筑企業的工程項目，為了單位私利，不走招標程序，而是自己建設或交給自己所屬的單位建設。

（三）招標排斥

招標排斥是指招標單位有意設置一些障礙排斥潛在投標人參與投標的行為。一是排斥外地企業，如縮短投標時間，讓外地投標者來不及編制投標文件；設小標段，使外地投標者感到不值得；在招標文件中規定保護性或獎勵性條款，給本地企業以優惠，通過在評標辦法中設置一些不利于外地投標單位的要求，要求法定代表人和造價師到開標現場等，給外地投標單位設置障礙、增加困難。二是排斥其他企業。招標人與某個投標人串通，根據該投標人具有的特殊條件“量身定做”投標條件，限制其他施工企業參與投標，這被投標人形象地比喻為“一個蘿卜一個坑”的“蘿卜招標”。

（四）串通投標

串通投標就是開標前，建設單位與某個投標單位達成“默契”，預定其為中標人，然后通過正常的招標程序，讓“意向單位”中標。這與虛假招標有相似之處，都是事先達成“默契”，使“意向單位”中標。但也有明顯不同，表現在投標單位被預定為中標人后，通常需要找幾個建筑企業陪標，以達到投標企業數量，但陪標單位基本是“貴在參與”，投標文件就是應付形式，與“意向單位”相比，陪標單位的投標報價可能不盡合理，施工組織設計可能不盡完美，但這都是有意為之，目的就是讓“意向單位”中標。

（五）組團投標

圍圈投標是指在工程招標中，幾家施工企業形成一個“團隊”，通過非法聯合串通來控制中標結果的行為。目前，評標一般是先計算各投標單位投標報價的平均值，報價最接近平均值的投標單位會獲得高分。于是，一些投標單位便聯合起來，將報價十分接近的集中在某個區域，以使平均值接近本“團隊”的報價，提高中標可能性；中標后，參與“聯合”的各個投標人之間分享中標利益。此外，有的投標單位借用幾個其他施工企業資質，操縱多個投標報價，或集中報價或分散報價，以增加中標幾率。更有甚者，在開標當日開標前，攔截未進場的投標人出高價“收購”,“收買”其他多數或全部投標單位，或控制其報價，或讓其放棄投標，以控制開標結果。

（六）場外交易

場外交易就是違背國家有關文件規定，采取不正當手段繞開招標市場，在招標市場外通過非招標手段確定承包商。我國《招標投標法》第三條規定：“在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：（一）大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目；（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；（三）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。”一些建設單位明知其建設過程屬于必須招標的工程范圍，但受利益驅使，無視法律規定，與施工企業相互勾結，想方設法繞開招標市場，不通過招標程序確定承包商，而是在私下達成交易。

二、招標投標過程中存在問題的原因分析

招標投標過程中存在問題不是由單獨的、孤立的因素造成的，而是多種因素綜合起來造成的結果。究其成因，主要有：

（一）現有法律法規制度不健全

從法律體系上看，我國現有的招標投標法律規范還不盡完善。目前，招標投標依據的法律規范主要有《招標投標法》、《建筑法》、《招標投標法實施條例》、《政府采購法實施條例》、《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》和一些地方性法規。但由于一些規定不夠嚴謹，留給招標人或代理機構在操作上的彈性空間。比如，《招投標法》第十二條規定：“招標人有權自行選擇招標代理機構，委托其辦理招標事宜。”據此，招標人既可以自主招標，也可以委托招標代理機構組織招標。招標人自主招標時，在規定投標人條件、評標辦法等時就有了較大的操控空間，可以有意設置一些障礙，或是為了排斥潛在投標人，或是為了方便“意向單位”中標。而在委托招標代理機構組織招標中，招標代理機構作為受托人，與招標人具有利益關系，二者往往會結成利益共同體，招標代理機構在規定投標人條件、評標辦法等方面會聽從招標人的要求和安排。當前，投標市場“僧多粥少”，競爭十分激烈，投標人在綜合實力方面相差很小，評標辦法中的丁點傾斜都會影響最后的中標與否。因此，現有法律法規制度的不完善給一些招標人留下了操縱空間。

（二）監管工作不到位

一是監管法律制度不夠細致嚴密。目前，招標投標監管方面的法律制度主要有《招標投標法》、《招標投標法實施細則》以及住建部的一些部門規章，這些監督制度的條文比較宏觀，在某些方面不夠嚴密細致，操作性不強。二是監管力量不足。從現有的政府機關設置來看，沒有專門的外部機關來監督招標投標市場。建設系統的招標辦等內部監督機構，伴隨著招標范圍不斷擴大，招標事項不斷增多，本就薄弱的監督力量更加“心有余而力不足”。再者，由于招標投標內容及過程的保密性，新聞機構、社會公眾也無法接入進行監督。三是監督手段單一。建設系統對招標投標行為的監督更多依賴“罰款”“暫停投標資格”等懲罰性監督，缺乏有效的綜合手段，對“串標”“圍標”等行為的打擊力度不夠，以致某些招標單位、投標單位、代理機構、某些評標專家等為一己之利而鋌而走險。

（三）招標代理行為失范

《招標投標法》第十三條規定：“招標代理機構是依法設立、從事招標代理業務并提供相關服務的社會中介組織。”作為一個社會中介組織，以及招標投標行為的具體操作者，招標代理機構能否依法操作，能否依法行為，能否取信于投標人，對于建立招標投標信用、維護招標投標秩序具有重要的作用。然而，由于法律法規對招標代理機構定位不清，法律約束疲軟，監管力量薄弱，對招標代理機構的震懾力不足，導致招標代理機構在招標過程中違規現象時有發生。比如，一些招標代理機構為了經濟利益，無視法律規定，漠視“公開、公平、公正”原則，與招標人或投標人串通，對招標人或投標人的不合理要求一味迎合，在投標條件上、招標程序上、在評標辦法上“精心設計”，幫助“意向中標人”中標。招標代理機構的違規失范現象還有：出借招標代理資質；收買評標專家；幫助投標人中標；泄露招標應當保密的事項等。

（四）有形建筑市場運行不規范

20世紀90年代，為規范建設工程交易，促進建設工程發承包行為的公開、公平與公正，在中央政府的要求指導下，縣級以上地方政府陸續設立了“建設工程交易中心”，即有形建筑市場。2002年，國務院辦公廳出臺《轉發建設部國家計委監察部關于健全和規范有形建筑市場的若干意見》）（國辦發〔2002〕21號），將有形建筑市場功能定位于：為招投標提供場所；為工程交易提供信息服務；為政府監管提供條件。然而，一些地方的交易中心定位不明確，仍隸屬于建設部門，重“管理”，輕“服務”，重“硬件”建設，輕“軟件”服務質量；不同地區的運行模式、制度規則、監管機制差別很大，服務水平參差不齊；交易中心人員隊伍力量薄弱，交易中心工作人員與招標代理機構有利益聯系，影響招標投標的公平與公正。

（五）評標專家委員會功能不能充分發揮

《招標投標法》第三十七條第一、二款規定：“評標由招標人依法組建的評標委員會負責；標委員會由招標人的代表和有關技術、經濟等方面的專家組成，成員人數為五人以上單數，其中技術、經濟等方面的專家不得少于成員總數的三分之二。”鑒于此，評標委員會的性質、作用和地位在法律上有了明確的界定。同時明確在評標委員會中，招標人代表處于少數，專家占多數，弱化了招標人對招標結果的影響，促進了評標定標的規范化和公平性。該條第三款規定：“前款專家應當從事相關領域工作滿八年并具有高級職稱或者具有同等專業水平。”該款對評標專家應當具體的條件作了明確規定，而無法從道德素養上給予限制。但由于此條件要求較高，以致符合入庫專家條件的人數較少，道德素質低，特別是在市縣層面上，評標專家庫里的專家數量明顯不足。因此，為了滿足建庫需要，同時也為了滿足工作需要，在選聘入庫專家時不得不在專業素養考察評價方面做寬松要求，只要符合上述法律規定的硬性條件的都基本納入專家庫。這就造成專家質量良莠不齊，至于在評標時能否堅守道德底線全靠專家的自覺自律。此外，現在招標項目眾多，招標人或招標代理機構為節省開標成本支出，評標時間往往比較短，短的兩三個小時，長的一天。因此，評標質量很難控制，要求評標專家在幾個小時內對幾十個甚至上百個投入進行詳細評審和比較，得出一個高質量的評標結果也不現實。所以，專家評標往往就是在走程序，評標專家委員會成了“橡皮圖章”，這不是評標專家委員會不愿意、沒有能力發揮法定功能，只是不具有發揮功能的條件。

三、完善招標投標工作的對策

對建筑工程通過招標投標選定施工企業，其初衷是減少行政機關對工程發承包的行政干預，進一步優化資源配置，提高選定施工企業的公平性、規范性、科學性。現實狀況卻是違規招標投標現象時有發生，嚴重影響著建設市場的秩序。因此，必須盡快采取有針對性的措施，解決好招標投標過程中的突出問題，保證招標投標工作的規范有序運行。

（一）進一步健全招標投標法律規范體系

要盡快修改《招標投標法》，或出臺與《招標投標法》相配套的實施細則，細化《招標投標法》的有關條款，彌補完善《招標投標法》的粗略之處，增強招標投標操作的明確性、規范性、嚴謹性，最大限度地減少彈性規定；在建設部79號令《工程建設項目招標代理機構資格認定辦法》的基礎上，出臺《工程建設項目招標代理市場管理辦法》，對招標代理機構的地位、權利和義務等有關事項在全國范圍內做出統一規定；整合建設部《建筑市場誠信行為信息管理辦法》、《全國建筑市場各方主體不良行為記錄認定標準》和國家發展改革委員會等10部門《招標投標違法行為記錄公告暫行辦法》等規章，出臺《建筑市場誠信行為管理條例》行政法規，建立全國誠信信息聯網共享機制，綜合運用懲治手段，加大懲罰力度，全力遏制失信行為。

（二）進一步加大招標投標監督力度

針對招標范圍不斷擴大、招標事項不斷增多的現狀，及時充實住建部門招標監督機構的工作人員，從數量上保證監管力量；加強對監督人員的培訓，提升監督能力和水平，保證工作人員有能力開展監督活動；對招標投標的監督牽住“牛鼻子”，抓住關鍵點，找準薄弱環節，把監督力量用在刀刃上；實行全員、全程、全面監督，既監督招標人、招標代理機構，也監督投標人，還監督交易中心工作人員，既監督開標過程，也監督公共、報名、資格預審等過程，既監督招標投標中的弄虛作假、陪標圍標串標、非法壓價等問題，也監督規避招標、排斥投標、場外交易等問題，確保不留空白、不留死角；構建全方位監督體系，積極邀請紀檢、監察部門參與監督，充分發揮其特有的監督作用，實行招標活動信息網上公示，接受社會公眾、新聞媒體的監督；建立招標投標舉報、申訴、控告處理機制，健全處理制度，一經查明，及時反饋、公開、處理，該說明的說明，該糾正的糾正，該處罰的處罰，決不姑息遷就；建立健全獎懲機制，對違法違規行為依法進行懲處，改變以往的單純的“罰款”，注重綜合運用處罰手段，比如對違法違規者進行網上公開曝光，予以行政處罰、經濟制裁，性質惡劣的移交司法機關追究刑事責任，多策并舉，多管齊下，使違法違規者得不償失。

（三）進一步規范招標代理機構行為

針對招標代理，出臺相關規定，盡快形成法律規范體系，實行全國統一的招標代理管理辦法，對招標代理機構的地位、權利和義務等有關事項進行統一規定；強化招標代理信用管理，建立招標代理行業信用檔案，納入國家建筑市場誠信行為管理范疇，加強對招標代理機構的約束，并及時向社會公布招標代理機構的信用狀況；把好“入口”，嚴格招標代理機構的設立登記審查制度，招標代理機構不得與任何行政部門有任何隸屬關系，否則不予登記，不得進入招標代理行業；強化對招標代理行業的監管，依法整頓招標代理行為，對違法違規承攬業務、操作評標、亂收費等行為，加大處罰力度，凈化招標代理市場；加強行業管理，建立招標代理行業協會，督促招標代理行業建立行業自律制度、評級制度、獎懲制度等，促使招標代理行業有序競爭、有序發展。

（四）進一步規范有形建筑市場

整合當前的有形建筑市場，構建統一有序、管理規范、運行高效、監管有力的有形市場體系。進一步明確有形建筑市場的地位和功能，充分發揮其在建筑工程交易中的服務、監管作用，不得介入招標代理活動；實現有形建筑市場與政府部門完全剝離，保證有形市場的獨立性，真正實現管辦分離；有形建筑市場不得與招標代理機構存在關聯關系，加強對招標代理機構的監督，既不“越位”，也不“失位”；加大對有形建筑市場的財政支持力度，進一步改善場地建設和交易設施，健全、更新保密設施；加強信息化建設，及時更新信息管理系統，提升辦公速度和服務質量，提高招標投標活動的透明度；充實工作人員隊伍，提升工作人員素質，對利用職務便利與招標人、招標代理機構、投標人產生非法經濟來往、謀取私利的工作人員、評標專家予以教育、懲戒，直至移交司法機關。

（五）進一步規范評標委員會的行為

規范招投標活動的重點是評標，規范評標的關鍵是專家。在選聘入庫專家時既要考察專業素養、專業技能，也要考察工作作風、思想道德、個人品質，這幾項內容同時考察，同樣要求，只要有一項不合格，就不能納入專家庫；對專家庫進行動態管理，每年或每半年對專家庫進行一次調整，對不合格的專家成員及時剔除，符合條件的及時納入；強化評標行為監督，建立評標專家檔案，每個項目定標后，及時公布評標專家的評標情況，并計入評標專家檔案，作為考核專家評標工作的基本內容；建立評標專家回避制度，被抽到的評審專家面對與其有密切關系的招標人（招標代理人）的招標項目或投標人的投標項目，應當主動申請回避，應當申請回避而不申請，按評委不規范行為進行處罰；制定評標專家不規范行為處罰制度，對應當回避不回避，違規評標，弄虛作假，內外勾結等違規行為進行處罰，該清出的及時清出，該移交司法機關的及時移交，保證評標專家隊伍的純潔性，保證評標過程的公平性，保證評標結果的合理性。

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1673-0046（2015）9-0177-03