公共圖書館法人治理結構外部監督機制構建

魏 丹

（武漢圖書館，湖北 武漢 430015）

長期以來，公共圖書館被納入到事業單位進行管理，政府投資、圖書館提供政府所需的文化服務產品是其運行的主要方式。當下，各地公共圖書館陸續通過設立理事會、明確圖書館理事會的決策地位來實施法人化管理，以期擺脫行政主管部門對圖書館的束縛，從而激發圖書館自主辦館的積極性和主動性［1］。然而，自主管理并不等于放任管理，構建一套監督機制，定期對公共圖書館進行評價，保證公眾所期待的公益目標的實現，顯得尤為必要。

監督可以促進公共圖書館服務活動更好地實施，保證服務目標的成功完成；可以向為公共圖書館服務提供經費的政府、社會交代資金的流向和使用效果，保證公共圖書館資源正確、高效地使用；可以發現并改正公共圖書館管理中存在的問題，提升公共圖書館的服務能力；可以提高公共圖書館的社會公信度，爭取政府和社會對公共圖書館服務的更大支持；可以發現圖書館服務和活動執行中存在的問題，提供建設性的意見和建議，幫助公共圖書館提高資源使用效率。

1 公共圖書館法人治理結構的運行特征

要構建公共圖書館法人治理結構監督機制，首先必須了解公共圖書館法人治理結構的運行特征。公共圖書館法人治理結構脫胎于公司法人治理結構，但公共圖書館法人運行與公司法人運行卻有著顯著的不同。

一是公共圖書館法人缺少市場測試機制。公司法人擁有最終業績晴雨表——利潤，其服務成本很容易計算，有成本利潤的分析。而公共圖書館法人的服務成本很難計算，能夠維持自身的運行即可；公司法人可以直接從消費群體中獲得反饋信息，而公共圖書館法人向讀者提供的服務是免費的，因此即使質量稍次、效率較低，讀者也有可能不予計較，從而無法及時、準確地獲得反饋信息。所以，公司法人經營的好壞有明顯的參考指標，而公共圖書館法人缺乏相應的考察指標。

二是公共圖書館法人中缺乏個人利益的存在，或者更確切地說，應該是所有者缺位。任何一個公司法人都有其經濟學意義上的所有者，而公共圖書館法人卻不存在這個意義上的所有者。在公共圖書館法人的執行人心目中，并不存在利潤的觀念，他們只是如何平衡預算而已。由于公共圖書館理事會章程規定理事不取報酬，對于理事們來說，他們參加公共圖書館法人的經營并不受個人利益的影響。

三是公共圖書館法人缺乏高效率的競爭機制。因為公共圖書館所提供的服務是無償的，因而缺乏競爭對手。上述因素的存在使得市場這一無形的手對公共圖書館法人調控落空，公共圖書館法人需要依賴于建構更完善的治理結構來保證其平穩、健康的運轉。

2 公共圖書館法人治理結構外部監督機制的構建

2.1 公共圖書館法人治理結構外部監督機制構建的必要性

公共圖書館法人治理結構監督機制包括兩方面。一是內部組織機構的設置和運行規范，即在內部權力機關（理事會）、執行管理者（館長）和監察機關（監事會）之間形成權責明確、相互制約、運轉協調和決策科學的統一機制，并依照法律、法規和法人章程等予以制度化。然而，考察公司法人中的監事會制度，可以發現，其在功能的發揮上，仍然存在頗多問題：首先，監事會的地位非常尷尬，其并不擁有控制董事會的實質性權力，職權僅僅限于業務監督權。監事會盡管可以實施監督，但是不能直接對董事和經理采取措施［2］，而必須通過股東大會，這實際上弱化了監事會的監督功能。其次，監事會的組成使其功能無法體現，因為在實踐中，監事的提名和最終當選完全掌握在董事會和經理手中［3］。再者，對監事會成員缺乏應有的激勵機制和責任機制，使監事會制度不能發揮應有的作用。所以，僅僅憑借內部監督機構是遠遠不夠的。二是必須構建完善的外部監督機制。一方面要完善公共圖書館法人內部監事會制度，使之真正擔負起監督的職責，但更為重要的是，必須構建完善的外部監督機制，讓公共圖書館接受外部的監督，包括公共利益的代表者——政府、受益對象——讀者，以及捐贈者等其他一些相關方的監督，以保證公共圖書館運行平穩、健康，使各方利益得到平衡和保護，最終實現公共圖書館追求的目標。

2.2 公共圖書館法人治理結構需要構建一個主體多元、有序開放的外部監督機制

外部監督機制構建的前提是，必須在制度上規定公共圖書館法人治理運行透明化原則，建立相關的檔案制度、信息披露制度。一些重要的文件如理事會章程、各種規章制度、年度報告及相應的檔案、成員大會和理事會會議記錄及決議、理事會成員的簡介等，均需向各監督主體開放，使監督者享有充分的信息。

作為投資者的政府，理所當然地有權對公共圖書館法人活動的實施情況進行監督，但是，由于政策是由政府部門制定的，而實施的效果也最終由相關的人進行評估，其結果的客觀性會大打折扣。所以，要引入社會公眾參與監督，它能使公共圖書館更直觀地感知社會需求，并且可以通過與社會公眾的互動來提升監督結果的社會認可度。要盡可能多地為社會公眾提供參與監督的途徑，以提高參與面和參與效率，如可以實行網絡投票等形式，促進公眾參與對圖書館的監督。另外，還要引入專家、學者或專業機構參與監督，由他們負責收集、整理、發布公共圖書館的運行信息，運用收集的信息和建立的監督指標對公共圖書館的服務績效進行評價，并向社會公開發布。由于他們和公共圖書館不存在利益的相關性，他們更容易公平客觀地評價公共圖書館服務的得失，從而真正實現監督的初衷與目標，所給出的監督結果和建議往往會更加專業、客觀，同時也能在一定程度上對可能發生的社會公眾非理性的評價進行糾偏。

3 公共圖書館法人治理結構外部監督指標的確定

對公共圖書館法人治理實施外部監督，必須有所依據，需要制定監督指標。沒有具體的評價框架，很容易使公共圖書館的發展被社會輿論所裹挾。因此，制定明確的監督指標，不僅使公共圖書館服務活動有章可循，而且也便于社會監督。雖說公共圖書館法人缺乏公司法人所擁有的大量評估參數和市場信號，但還是存在可供利用的指標。

3.1 公共圖書館服務的有益性指標

有益性指標是指公共圖書館提供的文化服務對社會有好處，實現了公共的利益。主要看公共圖書館是否提供了健康向上的文化信息，是否提供了符合公眾需要的服務項目，其服務內容是否受到公眾歡迎。最終落實到服務效果上，要看服務對象是否提高了自身素質，是否因此取得了一些成績。可通過媒體對圖書館的相關報道（包括正面的表揚和負面的批評），通過社會公眾對圖書館的知曉率、對圖書館服務的滿意率來考察服務對象對公共圖書館的滿意度。

3.2 公共圖書館服務的多數人指標

多數人指標是指公共圖書館為多數人服務。公共圖書館是政府投資舉辦的文化機構，代表一定區域內多數人的共同利益，為多數人服務是其公共性的體現。多數人指標可以從三個方面來考察：

第一，公共圖書館的覆蓋面。公共有一個地域標準，是一個相關的空間，多以國家的行政組織來劃分，行政地區內的大多數人的利益就形成了公共利益，至于地區內居于少數人的利益是必須服從于大多數人的平均利益之下的［4］。從空間角度看，公共圖書館覆蓋區域越大，其公共性就越強，反之亦然。公共圖書館分為省級館、市級館、區（縣）級館、街道及鄉村圖書館，各個館所在的行政區域不同，政治、經濟、文化、人口等也不一樣，不能簡單地說哪個館的級別高，其公共性就強，也就是說，市級館的公共性未必就比區級館強。因此，覆蓋面評價不能絕對化，更多的應該是考察規定的行政區域內的覆蓋面。

第二，公共圖書館服務的人數。公共利益是一個不確定多數人的利益，公共圖書館服務的對象是大多數人，并且這些服務對象是不確定的。公共圖書館首先要保證服務對象在數量上須達到一定程度的多數。現實中，某一區域的公共圖書館的服務對象可能并不局限于本區域的讀者，其他區域的讀者也可能成為其服務對象，所以地域空間不能作為公共性絕對的評判標準，還得看圖書館的服務人數，服務人數與公共性成正比。進一步說，不僅要看公共圖書館服務人數的多寡，也要看其人次的多少，人次可以說明圖書館服務工作的頻率。

第三，公共圖書館服務的非排他性。公共圖書館是面向整個社會服務的，服務對象是不特定的，不應局限于某個特定的階層、特定的群體。所有社會成員都有權利用圖書館，圖書館也理應為每個社會成員公正、平等地提供學習、休閑的公共空間，不應有任何歧視性的限制，給不同區域、不同民族、不同年齡、不同文化層次的人一個公平地享受文化服務的機會。

3.3 公共圖書館服務的普及性指標

普及性指標是指公共圖書館要普遍地、經常性地為普通的社會成員服務，堅持普遍推廣的原則，大范圍地提供文化服務。首先，公共圖書館在服務對象和服務形式上要突出普及性。公共圖書館不同于大學圖書館和科研院所圖書館，其讀者大多為普通群眾，他們利用圖書館的目的主要是為了自身的知識學習和休閑娛樂的需要，而利用圖書館進行科研的讀者只占極少數。因此，公共圖書館應把主要的精力和資源放在大多數普通讀者身上，不可一味追求為科研服務、過分強調學術研究職能。其次，公共圖書館在服務時間上要盡可能照顧到區域內讀者的需要。圖書館開放時間的安排反映了圖書館的普及性程度，作為公共文化場所，圖書館要堅持常年開放，節日、假日也應照常開放，盡量增強讀者接待能力，提高場所和文獻資源的利用率。

3.4 公共圖書館服務的弱勢群體指標

弱勢群體指標是指作為公益性公共圖書館在服務廣大讀者的同時，要特別幫扶弱勢群體。公益活動得以產生和發展的條件，在于社會弱者的大量存在，無償地幫扶社會弱者是公益機構基本的道德義務，離開了弱勢群體的存在，公益活動也就失去了其存在的意義［5］。弱勢群體指標主要考察公共圖書館對弱勢群體的服務渠道、服務項目、服務內容和服務質量。

3.5 公共圖書館服務的保障性指標

保障性指標是指公共圖書館能夠不斷改善開展公共服務的條件，支持公共活動的長期開展。經費是公共圖書館開展服務的根本保障，經費保障不足直接影響圖書館服務的開展。完善財政投入方式，將財政投入多少與圖書館提供服務多寡、好壞結合起來，激勵公共圖書館提高服務能力和服務質量，促進圖書館服務的開展。

3.6 公共圖書館服務的成本效率指標

降低服務成本、提高服務效率是公共圖書館運營的核心問題。盡管公共圖書館追求的是社會效益而不是利潤，但是其運行與管理也要講效率、重成效。不追求利潤，并不等于不注重其活動的經濟性。

4 結語

綜上所述，筆者認為既要保持公共圖書館法人相對于政府部門的獨立性，又要對其自身的行為進行約束，防止權力濫用，因而需要在完善監事會制度的基礎上，通過嚴格的信息披露，構建一個多元的外部監督機制，完善其法人治理結構。

[1]蔣永福.在我國實行公共圖書館理事會制度的理論思考[J].山東圖書館學刊,2010(6):23-27,37.

[2]李婉越.關于完善我國上市公司監事會制度的幾點思考[J].集團經濟研究,2006(15):129-130.

[3]張明福.淺談我國《公司法》監事及監事會制度的缺陷與完善[J].西北民族大學學報(哲學社會科學版),2004(3):97-101.

[4]肖順武.國外學術界有關公共利益的主要觀點及評介[J].河南司法警官職業學院學報,2010(1):57-62.

[5]劉霞.公益倫理主張的道德義務——論對弱勢群體的救助[J].湖南師范大學社會科學學報,2008(3):9-12.