農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老研究——以成都周邊農(nóng)村社區(qū)為例

侯 強

（西南民族大學管理學院，四川 成都 610041）

一、成都市在優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老中所遇到的難題

1.農(nóng)村老年人口基數(shù)大，老齡化趨勢嚴重

成都市60歲以上的老年人口總數(shù)約為235萬，占全市總戶籍人口的19.2%，每100個成都人有19個老年人。近日，四川省老齡辦向省政府提交了“成都市在未來30年內(nèi)，人口老齡化發(fā)展規(guī)模預測”的研究報告。報告稱，到2027年底，四川省60歲以上的老年人口將占全省人口總數(shù)的25%，到2037年底，80歲及以上的老年人口將達到峰值。農(nóng)村地區(qū)的老年人口數(shù)量占全成都市老年人口總數(shù)的60%左右，然而，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老基礎設施薄弱、發(fā)展滯后等問題的出現(xiàn)嚴重阻礙了養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，這些問題亟待解決。

2.新生代的農(nóng)民外出務工，給農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老帶來了新的問題

如今，四川省農(nóng)民工呈現(xiàn)出年齡上的特征為：21歲以下占17.9%，21-25歲占27.6%，26-30歲占 20.7%，31-35歲占12.9%，35歲以上占20.99%，平均年齡為28.6歲，最大的65歲，最小的15歲。四川省作為農(nóng)業(yè)輸出大省，在新時代也呈現(xiàn)出新的特點：第一，基數(shù)龐大，第二，勞動力呈現(xiàn)低齡化趨勢，第三，孩子和老人無人照顧，被迫成為留守兒童和留守老人，農(nóng)村出現(xiàn)大量的空巢家庭。此外，由于長期以來我國執(zhí)行的計劃生育政策，農(nóng)村家庭結構逐漸呈現(xiàn)出“4-2-1”模式。在這種模式的家庭中，中間一代人不僅要承擔子女的生活和教育費用，而且還要支付維護上一代四位老人的巨大開支，而這可能是導致年輕農(nóng)民工外出打工謀生的直接原因。隨著農(nóng)村進城務工青年的數(shù)量在不斷增長，農(nóng)村隨之出現(xiàn)這種以弱養(yǎng)弱的局面，隨著外出打工趨勢的增加，這種現(xiàn)象將會越來越來嚴重。

3.農(nóng)村空巢家庭數(shù)量的不斷增多

伴隨著家庭小型化的演變，以及出現(xiàn)越來越多的獨生子女父母，隨之而來的是空巢家庭越來越多地出現(xiàn)。據(jù)國家統(tǒng)計局年鑒（2001-2011）從2006年到2011年，純家庭養(yǎng)老的人數(shù)增加了19萬人。從目前成都市農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老條件來看，所能提供的居家養(yǎng)老服務項目十分有限，社區(qū)養(yǎng)老服務設施急需進一步完善。加之參與農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務的社會力量不足，專門為老年人服務的基礎設施、基礎項目和內(nèi)容嚴重不足，從事護理服務的工作人員也存在專業(yè)素質參差不齊的現(xiàn)象。因此，農(nóng)村社區(qū)為老年人提供養(yǎng)老服務的數(shù)量和質量均不能滿足農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的需求。

4.農(nóng)村養(yǎng)老保險制度不健全

在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，尤其是農(nóng)民還處于基本社會養(yǎng)老保險制度的邊緣，雖然農(nóng)村社會保障的覆蓋面逐漸擴大，但這種保障的安全性相對較差。為了滿足社會改革和小康社會建設中的客觀要求，迫切需要政府和各種社會力量共同努力，在農(nóng)村地區(qū)建立一種于市場經(jīng)濟相適應的社會保障制度。然而，政府的職能一直是處于空缺的狀態(tài)，農(nóng)村社會保障體系在農(nóng)村的完善在最近幾年才有所發(fā)展，但依然缺少社會救助、醫(yī)療保險等農(nóng)村急需的養(yǎng)老保險險種。

5.農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老意識仍然停留在思維起步階段

在實際的調研當中，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老大多只停留在政府下發(fā)的文件當中。這其中的原因包括：因為經(jīng)濟水平比較低的原因，以自給自足的自然經(jīng)濟站主導地位，從而導致了在農(nóng)業(yè)社會當中，社會分工的程度比較低。“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念深深植根于農(nóng)民的觀念當中，并且世代傳承這種家庭的養(yǎng)老方式。在多數(shù)農(nóng)村，通常都是以家庭為單位，在養(yǎng)老方面很少出現(xiàn)互相幫助的意識，社區(qū)養(yǎng)老對很多農(nóng)民來說都還是一個陌生的概念，從未聽說，更談不上親身參與。

6.農(nóng)民自身收入普遍比較低，加之政府的資金投入不足，城鄉(xiāng)差異不斷加大

耕作土地是大部分農(nóng)民收入的主要來源，許多老年人由于身體虛弱，無法從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，靠自己的孩子勞作或租賃土地生存。在此背景下，一些農(nóng)民無法承受養(yǎng)老保險費每年增長，并且老年人沒有一定的養(yǎng)老金保障，養(yǎng)老金將無法支付農(nóng)村社區(qū)建設的成本，這就阻礙了農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老基礎體系建設的資金來源于政府財政撥款，但由于各省、市政府的財政情況各有不同，存在農(nóng)村投入偏少的現(xiàn)象。

二、改善農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老建設的意見

農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老建設能減輕政府在社保投入方面的財政負擔，又能夠使農(nóng)村家庭的養(yǎng)老問題得到來自社會力量的幫助。然而，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老沒有現(xiàn)成的成功經(jīng)驗，還需要我們對農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老建設進行不斷探索。所以，改善農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老建設，著重體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.各級政府要高度重視農(nóng)村養(yǎng)老工作，強化政策支持，加大資金的投入。從歷史來看，我國從建設養(yǎng)老保障制度以來，一直著重于城市的建設，這導致城鄉(xiāng)之間的社會保障基金存在嚴重的分配不平衡現(xiàn)象。據(jù)2012年成都市社保局統(tǒng)計數(shù)據(jù)：成都市的農(nóng)民人口總數(shù)約占全成都市總人口數(shù)的80%左右，但政府對于這部農(nóng)村人口的社會保障支出非常有限，從數(shù)據(jù)來看，占社會保障總支出的10%左右。沒有按人口比例分配資源，出現(xiàn)投入均等化的偏差。然而，城市居民人口數(shù)量占全市人口總數(shù)的20%，這一部分相對較少的人口卻享有了社會保障支出的90%。相較而言，這種差異不僅會導致養(yǎng)老建設的城鄉(xiāng)差異，還會引發(fā)一系列的社會問題。通過對成都市周邊的鄉(xiāng)村走訪了解到，近年來成都市政府針對以上存在的問題進行了一些列的改革措施。例如，把一些老舊的校舍通過再利用的方式改建成養(yǎng)老或新建一些具有復合功能的福利院，做到“一屋多用”。在成都12個縣、鄉(xiāng)建立了社會福利中心，新增床位3000余張，實現(xiàn)了公辦福利機構城鄉(xiāng)全覆蓋。積極吸收來自社會的力量，對于社會力量的加入，政府在政策方面也有所鼓勵，例如：對于民辦養(yǎng)老機構來說，政府充分考慮到鼓勵社會力量的因素，所以在財政補貼方面，政府承諾給予每張床位提供建設性補貼10000元。并且，在用地場所、水電氣費、征稅等方面，都給予減免的扶持性政策幫助。

2.在市場經(jīng)濟的環(huán)境下，政府大力引入市場機制，優(yōu)化資源配置，并且調動社會力量，使養(yǎng)老服務多樣化并促進服務機構的專業(yè)化，從而滿足個性化養(yǎng)老的需求。在過去的五年的建設中，成都市在農(nóng)村地區(qū)進一步擴大建設敬老院、福利院，提高對養(yǎng)老機構水平的標準。超過8億元的養(yǎng)老金財政，投入到縣級綜合社會福利中心的重大項目當中。與此同時，市委、市政府出臺38號文件，吸引了不少駐扎在該領域民營資本和社會資源，今年新開工的7個在建養(yǎng)老機構，總投資820萬元，為需求者提供7200張床位。并且，成都市政府正著力將資源優(yōu)勢和市場的運作相結合，通過養(yǎng)老保障的“公建民營”等一系列項目，為養(yǎng)老機構的建設提供更多的支持。

社區(qū)養(yǎng)老機構作為連接家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老的重要場所維持社會和家庭之間的聯(lián)系，并且方式多樣、靈活，可以根據(jù)自身的實際情況選擇自己喜歡的方式。比如，白天在社區(qū)養(yǎng)老機構接受自身需要的養(yǎng)老服務，晚上回家和家人進行溝通和交流。所以養(yǎng)老服務機構的多樣化是必要的，一類是公益型養(yǎng)老服務機構，主要是落實國家政策，但也尋求通過市場機制來發(fā)展自己的這類機構;另一類是盈利型的養(yǎng)老機構，提供更加優(yōu)質的設施和服務，這樣可以給老年人更多的養(yǎng)老服務選擇。

3.建設具有專業(yè)水平的養(yǎng)老服務隊伍。在為老年人提供服務的隊伍當中，一部分人員是兼職，這些人的工作沒有固定的約束機制，也沒有相應的考核管理。從專業(yè)的技術角度來說，大多數(shù)人不具備基本知識，使得社區(qū)養(yǎng)老工作顯得粗放、不專業(yè)。通過走訪調查我們發(fā)現(xiàn)，在郫縣多佛社區(qū)的養(yǎng)老機構中，有專職的人員10名，義工兼職類的有30人。這些人大多不具備專業(yè)知識，很多志愿者只是出于責任和奉獻愛心。愛心和責任感是服務老年人的基本素質，但專業(yè)的醫(yī)護知識和技能更是必不可少的。在進行養(yǎng)老服務前，也必須經(jīng)過職業(yè)道德培訓和上崗前培訓。但志愿者在這方面的準備是不完整的。因此，政府必須制定政策規(guī)范增加員工的數(shù)量和質量，定期開展業(yè)務培訓和業(yè)務指導，還得建立完善養(yǎng)老服務及相關專業(yè)課程的高校教育工作，為養(yǎng)老建設輸送大量人才。

4.大力宣傳“農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老”的概念。這項工作的方式可以是多樣的，加強對農(nóng)村基層干部和農(nóng)民的宣傳教育工作，從村民們的興趣點著手，從切身利益出發(fā)，讓村民們感受到養(yǎng)老保險所帶來的實惠。積極宣傳農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老金的概念，使農(nóng)民逐漸接受并參與其中。而目前政府是無法進行重大投資的，社會上由村民共同努力、互相幫助和協(xié)作占養(yǎng)老金的很大一部分。在這個過程中，本地的基層組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也扮演著重要的角色，只有強調社區(qū)養(yǎng)老是關切到村民的自身利益，突出養(yǎng)老保障的目的是為了使村民安度晚年，宣傳好養(yǎng)老機構的優(yōu)點，才能逐步建立長效的機制。

5.建立農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老保險相關立法工作，使社區(qū)養(yǎng)老工作有法可依，從而進一步規(guī)范和完善管理機制。例如：《大力促進成都市社會養(yǎng)老機構發(fā)展的意見》《加速發(fā)展成都市老齡產(chǎn)業(yè)的意見》和《成都市扶持民辦養(yǎng)老機構發(fā)展專項資金管理辦法》的頒布都是為了更好地開展養(yǎng)老體系的建設。

6.結合本地實際，因地制宜，不斷積累成功經(jīng)驗，努力創(chuàng)新。我國農(nóng)村地區(qū)占全國的絕大部分，農(nóng)村社區(qū)存在著顯著的差異，這就要求我們在決定采用什么樣的社區(qū)養(yǎng)老模式時，不能照搬、照抄其他地區(qū)的經(jīng)驗，一定要結合本地的實際水平，明確當?shù)卮迕竦膶嶋H需求，結合切身條件，選擇養(yǎng)老方式，最終使農(nóng)民群眾得到實際利益，共享社區(qū)養(yǎng)老建設帶來的利益。

[1]張旭升.農(nóng)村社區(qū)發(fā)展中的老人照顧[J].社會福利，2004（5）.

[2]楊善華.我國農(nóng)村的“社區(qū)情理”與家庭養(yǎng)老現(xiàn)狀[J].探索與爭鳴,2003（2）:23-25.

[3]楊自慧.順義區(qū)多樣化的農(nóng)村基本社會保障制度[J].北京民政，2004（2）:10-13