城市社區自治的實現路徑：回顧與前瞻

萬玲

一、問題的提出

所謂社區自治，就是指“不需要外部力量的強制性干預，社區各種利益相關者習慣于通過民主協商來合作處理社區公共事務，并使社區進入自我教育、自我管理、自我服務、自我約束秩序的過程”。[1]隨著社會的不斷發展，城市社區規模、類型、社區居民的訴求以及社區居民構成等都發生了巨大的變化，開始變得越來越復雜和多元化，這無疑給社區自治帶來機遇和挑戰。黨的十八大報告明確提出：“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式。”可見，大力發展城市社區自治、實現政府與社會的良性互動，應是當前城市基層社會管理創新和治理體制改革的重中之重。而事實上，我們也一直在尋求社區自治的有效路徑。從1998年民政部大張旗鼓地開展社區建設開始，在社區自治方面，實踐和探索就從未停止過。但是，對于究竟什么是自治？如何實現有效的社區自治？社區自治的終極目標是什么？在多大程度上才能稱得上自治等等這些問題，依然是眾說紛紜。

二、城市社區自治：在曲折中前行

在我國，真正意義上的城市社區自治應該是在1998年之后開始的。在這之前，所謂的城市社區還只是在國家權力對社會資源進行高度動員和整合下的一個產物，這種超強的動員與整合主要是以單位制和街居制為載體來完成的。整個社會都處于政府的威權管控之中，缺乏活力。而社區的主要功能就是管理那些沒有單位的老弱病殘和“兩牢”釋放人員等社會邊緣人群，在城市社會中的影響甚微，根本談不上社區自治。[2]伴隨著單位制的解體和改革的日漸推進，越來越多的單位人變為社會人，原有的單位制背景下人們對國家和組織的超強依附性開始逐步弱化，取而代之的則是“后單位制”背景下強烈的身份建構和自主訴求，他們迫切需要建立新的管理模式來取代傳統的基層社會管理和社區運行機制，于是，以居民自治為基本特征的社區制就應運而生。在此背景下，1980年，民政部首次提出了“社區”概念。1987年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》。兩年后，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》也在全國人大常委會獲得通過。隨后，許多城市依法進行了居委會整頓和建制改革，調整居委會設置規模，健全居委會組織機構，完善居委會各項工作制度，初步理順各方面工作關系，使城市居民自治工作得到了快速發展。[3]1998年，為進一步推動社區建設進程，民政部著手在全國設立26個“城市社區建設實驗區”，開始了大規模的社區建設進程，社區自治才由此進入了一個全新的歷史時期。截至目前，雖然各地對社區自治的探索均有不同，但從內容上來看，這些探索大都圍繞著三個層面展開：

（一）著眼于地理空間調整的社區自治

這種情形的社區自治在早期主要以社區建設之初的上海模式、沈陽模式和江漢模式為典型。[4]其中，上海模式的特點是在實行“兩級政府、三級管理”改革的過程中，將社區定位于街道范圍，構筑了領導系統、執行系統和支持系統相結合的街道社區管理體制，屬于政府主導型的社區管理模式。沈陽模式的特點是按照“小政府、大社會”的原則，政府重新調整了社區規模，并逐步將社區管理的職權包括自治權、初審權、協管權和監督權交給社區。武漢市江漢區則將社區定位為“小于街道、大于居委會”，通過民主協商和依法選舉，構建了社區自治組織，即社區成員代表大會、社區居委會和社區協商議事會。并明確提出了政社分層、政府分層，政府職能部門工作重心下沉社區，劃分社區行政事務和社區居委會組織事務，權隨責走，費隨事轉等原則。

不管這三個地方在細節上有多少差異，我們都不難發現，它們在指導思想上都遵循有利于社區基層民主政治發展的原則。即使是行政色彩濃厚的上海模式，也在居委會層面成立了居民代表大會，開展了居委會直選活動，并建立了“三會一公約”制度，即社區矛盾協調會、聽證會、評議會和居民公約，這些措施無疑都擴大了基層民主，有力地推動了基層群眾自治和社區建設的發展。然而，由于其所處的時代背景，其實踐和探索仍帶有濃厚的過渡性，當時提出的一些很好的原則和制度更多的只是代表了一種愿景，在現實的人財務和組織架構面前則表現得是那么的遙遠和觸不可及。所以，客觀而言，這一階段最大的成就還是在于確立了自治的空間基礎和組織規模，即自治必然是在一定時空范圍和組織規模內的自治。

隨著城市的不斷擴張，越來越多城市社區的面積和人口規模都較過去有了極大的增加，使社區自治的成效大打折扣。于是，不少地方基于地域相近、生活相關的原則，積極探索將居民自治的單位向下延伸，創造出了各種所謂的院落自治、樓棟自治、業主自治等形式，其實也都是從地理空間上對社區自治進行有效探索的一種表現，在一定程度上為提升大社區下社區自治的內源性動力奠定了基礎。

（二）著眼于權力空間優化的社區自治

2000年后，隨著社區建設的日漸推進，社區自治的推進程度也不斷深入，越來越多的人開始發現，公權的干預和介入似乎成了社區自治難以深化的瓶頸。于是，不少地方開始嘗試在體制上作一些調整，希望通過體制的優化能釋放出更多的權力空間讓社區擁有更多的自主權。這一類型的探索主要以北京石景山和安徽銅陵為代表。

北京石景山自2003年開始探索“小政府、大社區、小機構、大服務”的改革。一方面，將轄區內的魯谷街道變成魯谷社區，另一方面將原有街道的17個科室改為“三部一室”，公務員編制人數從90人減少至39人。然而，這一試圖通過瘦身、減負來實現自治的基層政改模式卻沒有經受住時間的考驗。如今，魯谷社區遭遇體制反彈，改革陷入瓶頸。原因就在于其改革縱然注意到了橫向的權力關系卻未回應與上級部門的職能銜接問題。

時隔7年后，地處長江中下游的安徽銅陵再次大刀闊斧地試點社區綜合管理體制改革。繼2010年8月一舉撤銷銅官山區6個街道之后，再度于2011年7月將獅子山區4個街道撤銷。至此，“街道辦”這一存在了50多年的基層政權機構從銅陵完全退出，全市社區則由改革前的61個撤并為23個。[5]此項改革的初衷是試圖通過成立大社區，來改變街道事實上的“二傳手”局面，并進而減少管理層級，加強基層力量和居民自治。然而，改革后的大社區工作模式似乎仍沒有脫離行政管理的窠臼，社區工作人員工資及活動資金仍來自政府撥款，如何探索以自治的方式去做服務仍是一個長期的任務。

北京石景山和安徽銅陵的探索事實上都反映了一個共同的問題，即適度的自治權限是社區自治的基礎條件，而這又有賴于政府權力邊界和職能的調整，所以，必定是一個非常艱巨的過程。

（三）著眼于能力空間建構的社區自治

這種情形以深圳桃源居和珠海康寧社區的做法最為典型。與前兩種情形不同，它們似乎更注重自治主體能力的開發和培育，最終在惡之源的基礎上結出了善之果。

深圳桃源居將社區視作“社會的復合地帶”，并探索出了一種社區復合治理模式，最終使曾經的荒山野嶺變成了如今的桃源夢圓。其主要做法有：堅持以黨的領導為核心，在社區服務和自治中不斷加強和改進基層黨的建設；堅持以觀念創新推動社區服務和自治的體制機制建設；堅持系統科學思維，以公共服務為樞紐統籌社區整體建設；堅持以群眾普遍參與為基礎，多方合作，形成社區服務和自治合力；堅持激活各種資源，努力培育社區公共服務資本；堅持以培育和壯大民非組織為重要媒介，在拓展社區服務的同時帶動社區自治。[6]

珠海康寧也是一個典型的“老大難”社區，為了改變這一局面，它們開啟了一系列的民主自治改革，使政府歸位，社區自治，最終實現了康寧社區由亂到治的根本轉變。其主要做法與深圳桃源居如出一轍，包括：社區居委會回歸法律地位，成為居民權利的表達者和維護者；以社區服務為中心，大力發展社區社會組織；明確角色定位，處理好政府組織與自治組織之間的關系；加強社區黨組織建設，發揮基層黨組織的領導核心作用；加強社區社會工作者隊伍和志愿者隊伍的建設；大力培育社區民主自治的公民文化。[7]

上述三種情形都是對社區自治不同時期不同程度的探索，不存在孰優孰劣的區別。然而，從自治的效果來看，似乎第三種更勝一籌，這是否意味著深圳桃源居和珠海康寧的做法就是社區自治的良藥呢？事實并非如此。當我們一面為之歡欣鼓舞的同時，一面卻為社區自治的難以復制感到扼腕。很顯然，自治不是一蹴而就的結果，更沒有放之四海而皆準的標準。但不管怎么樣，從這些實踐當中，我們仍然能夠發現一些具有共性的東西，即要實現有效的社區自治，必須注意三個方面的問題：第一，社區自治的范圍；第二，社區自治的主體；第三，社區自治的權限。

三、城市社區自治的實現路徑

通過對社區自治的實踐與探索進行梳理，我們不難發現，有效的社區自治必定是建立在合適的自治范圍、有能力的自治主體和合理的自治權限基礎之上的，為此，提出以下實現路徑：

（一）在適度規模內構建多層級、多類型的自治組織體系

自治的特點是直接性、群眾性和廣泛性，這就必然需要一定的時空條件，否則，自治將會因為喪失基礎而流于形式。在早期的自治探索中，我們對自治范圍的界定基本上都是以中共中央辦公廳2000年23號文（民政部關于在全國推進城市社區建設的意見）為準，其指出：“目前城市社區范圍，一般是指經過社區體制改革后作了規模調整的居民委員會轄區。”而事實上，隨著社會的不斷發展，不少城市社區的規模都得到了前所未有的擴張，原來的小社區通過撤并、調整逐漸演變成大社區，遠遠超出了適度的自治規模，給自治效能的提升帶來了極大的挑戰。不少社區陷入了自治成本攀升、自治主體動力匱乏的困局，這些其實都反映了自治規模的重要性。其實，早在古典政治時期，人們在構建合適的自治政體時，就將規模作為重要的影響因素。大多數古典時期的思想家似乎都贊同小規模自治。[8]如柏拉圖認為，適當的團體規模就是能夠讓所有的公民都相互認識和彼此了解。亞里士多德則指出，城邦大小需要適中的限度。一個城邦最適當的人口限度是既足以達成自給生活所需而又是觀察所能遍及的最大數額。[9]所以，從這個道理出發，我國社區自治的演變路徑應該是：從“小社區局部自治”到“小社區全面自治”，再從“小社區自治”到“大社區自治”。所謂小社區局部自治，是指居民直接參與社區自治組織活動的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的全過程；所謂小社區全面自治，是指居民除直接參與自治組織活動外，還直接參與社區內政府活動、社會中介組織活動、市場活動的民主管理、民主監督等，即參與社區內所有與居民權利有關活動和事務，真正確立居民權利的主體地位。[10]很顯然，我們目前對社區自治的探索仍主要停留在小社區局部自治上。在社區規模不斷擴大的背景下，為確保自治效能，可嘗試建立多層級、多類型的自治組織體系，如社區居委會自治、街巷、院落自治、商品房小區的業主自治、樓棟自治等等。

（二）在外部賦權與內部增能的基礎上提升社區自治主體的能力

首先，實現社區居委會的角色回歸。2010年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式下發了《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》，這是第一次以黨中央、國務院名義，對社區居委會建設下發的綱領性文件，對加強和改進居委會建設具有重要現實意義。在市場經濟體制日趨完善以及國家與社會關系逐步分離的今天，城市居民委員會重歸其自治的本來面目已成為一種必然選擇。要完善居委會的自治功能，就必須弱化居委會對政府的行政隸屬關系，還原其自治組織的屬性。一是要根據《關于加強社區居民委員會建設的意見》，切實保障社區重大事務決策權、社區財務自主權以及對政府部門的評議監督權等，使居委會真正成為社區自治、為社區居民提供服務的執行主體。二是要進一步加強居委會的人事與財政自主權，為居委會開展自治提供充實的人力與財力資源。

其次，促進社區社會組織的發展與培育。社區社會組織在推進社區建設、增強社區凝聚力、加強社區團結、提高居民的自治能力中扮演著極為重要的角色。為此：一方面，應轉變政府觀念，改變過去政府主導經營的社區服務機制，嘗試逐步將職能部門的社區服務事項通過項目管理與政府購買的方式逐步過渡給社區社會組織，積極探索政府引導、社會與市場共同供給的新模式。另一方面，可制定各種有利于培育發展社區社會組織的公共政策，包括：共同建立培育發展社區民間組織的良好運行機制；降低門檻，簡化程序，在不違背國家法律法規的基礎上，結合實際，為社區民間組織提供登記便利與優質服務；建立與支持開展養老、助殘、調解、救助、特殊青少年教育等社會公益事業、福利事業與慈善事業的資助機制，引導和鼓勵社區民間組織的發展；加快推進市、區（縣）、街道（鎮）民間組織服務中心三級網絡建設，理順社區民間組織與其他各類組織之間的關系等。總之，要大力推進社區社會組織的發展，充分發揮社區社會組織在整合社區資源、規范業內管理、促進社區服務方面的重要作用。

再次，激勵并指導業主委員會的成長。業主委員會是城市社區民主自治不可或缺的主體，也是進一步推動社區自治的基礎和前提。事實證明，業主委員會在帶動居民參與和促進社區良性治理方面發揮著無可替代的作用。當前我國房屋私有化率不斷提高，發展業主委員會是大勢所趨。要盡快讓業主委員會成為社區自治的“責任主體”，通過法規、規章、章程形式賦予業主委員會明晰的權利義務。同時理順業主委員會與物業公司、居委會和業主之間的關系，從法律上界定并規范彼此的利益邊界，通過合理有序的分工與合作實現業主委員會的自覺和理性治理。

最后，增進社區居民的參與實效。通過加強宣傳和引導，提升居民參與的意識和能力；通過拓展社區參與渠道，提升居民參與的水平和質量；通過構建多元化的社區參與機制，提升居民參與實效；通過打造社區參與文化，提升居民參與的社會資本存量。

（三）構建邊界明晰、責權統一的社區管理體制

一是穩步推行社區事務分類治理。推行社區事務分類治理，不僅有利于實現城市政府職能根本轉變、重塑政府角色和功能，而且還為解決社區居委會“大包大攬”、社區行政化問題提供了理論與實踐依據。綜觀我國社區治理體制的改革，其實質就是一個地方政府、社區自治組織、非營利組織、其他社會組織合理分化與合作治理的過程，可見，社區事務分類治理將是大勢所趨，因此，應積極穩步推進社區事務分類治理機制。這就要求：首先要對社區公共事務進行科學分類。可根據社區公共事務的屬性以及責任主體的雙重標準將社區公共事務分為三大類：第一類是社區行政事務，亦稱社區行政工作，是指以社區為單元由特定的執法主體和法定的行政主管部門提供的管理型公共產品的組合，包括社區行政管理事務、社區行政執法事務和公共信息采集事務。第二類是社區公共服務，是指以社區為單元由專業性組織提供的服務型公共產品的組合，亦是由政府安排，各類社會組織提供的用以滿足社區居民公共需求的服務類社會公益產品。第三類是社區自治事務，包括社區法定組織事務和社區鄰里互助事務。具體情況見下表。其次要對不同主體的責任范圍進行合理界定，即在分類的基礎上，進一步厘清責任主體的服務邊界。

二是著力構建責權利相統一的社區管理體制。近年來，由于對屬地管理責任的強調以及缺乏有效的攔截機制，使得原來屬于上級政府及其職能部門的職責逐步往街道和社區下沉、轉移并集中，街道和社區承擔社會管理服務的覆蓋面越來越廣，任務越來越重。而與之相適應的經費、編制等卻沒有下放，其結果是基層的能力與所承擔的責任越來越不匹配，不得不面臨管理服務任務過重、但人員資金嚴重不足、隊伍管理乏力、管理服務效果不佳等困境。要改變這種職能超載與責權倒掛現象，一方面，必須進一步明確區屬各部門與街道、社區之間的權責劃分，依法以直接放權或委托等方式，向街道或社區下放社會治安、環保、工商、交通等方面的行政管理職權，提高基層在經濟發展、市場監督、社會管理、公共服務、民生事業等方面的管理能力，并相應調整優化機構和人員編制等行政資源配置結構，促進管理執法力量重心下移和關口前移，提高基層和工作一線機構的行政執行能力。另一方面，積極創新考核辦法，探索建立基層社區與部門間的雙向考核機制。逐步建立基層考核區職能部門社會治理績效的長效機制，由基層負責考核相關職能部門在其轄區內履行職能的狀況并做出相關評議，同時將各職能部門對基層工作的幫扶情況作為對其考核的一項重要內容；對于職能部門的派出機構，要將基層考核職能部門的評議結果作為其來年申請相關經費和人員的重要依據，由此從人、財、物等方面強化基層對職能部門派出機構的話語權，從而確保基層社區的獨立主體資格和民主自治功能。

[1]徐曉軍.城市社區自治與特色社區[J].唯實，2003（ 3） .

[2]李金紅.治理轉型視角下中國城市社區自治的成長[J].晉陽學刊，2014（ 5） .

[3]http/ / baikebaiducom/ linkurl=m7xLwmb7HWvDE- dr- Bo50NDdVkEJVDH_iBp6NoZ6_gW0iPFJZlYbJgcpETDF- _EILVwuJ0H404P34aaNXfyrcq.

[4]何海兵.中國城市社區治理模式：比較與分析[J].珠海潮，2005（1） .

[5]銅陵：撤銷街道辦的“ 獲” 與“ 惑” [EB/OL].http:/ /www.infzm.com/ content/ 63165.

[6]中央黨校調研報告三———深圳桃源居社區服務型自治模式調研報告[EB/OL].http:/ /www.mytyj.org/ culturenewsInfo.asp?id=79.

[7]新論：加強創新社會管理 康寧社區經驗與啟示[N].珠海特區報，2011-5-9.

[8]白雪嬌.規模適度：居民自治有效實現形式的組織基礎[J].東南學術，2014（ 5） .

[9][古希臘]亞里士多德.政治學[M].北京：商務印書館，1965：361.

[10]陳偉東.中國城市社區自治：一條中國化道路—演變歷程、軌跡、問題及對策[J].北京行政學院學報，2004（ 1） .

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