制度治黨的概念緣起與實施路徑

陳家喜 黃慧丹

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必有法度。在十二屆全國人大三次會議上海代表團會議上，習近平總書記指出，“全面從嚴治黨，是我們黨在新形勢下進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭的根本保證。關鍵是要抓住領導干部這個‘關鍵少數’，全方位扎緊制度籠子，更多用制度治黨、管權、治吏”。在全面從嚴治黨的背景下,“制度治黨”的提出有別于傳統意義上的黨的制度建設，后者的著眼點在于黨內制度缺失所導致的非制度化現象，通過制定黨內法規和增設制度規章來實現黨的活動規范化運行；制度治黨著重點不是制度的供給問題，而是制度體系的銜接匹配，制度規則的嚴格執行以及制度文化的孕育建構問題。

一、作為政黨治理方式的制度治黨

制度理論認為，制度環境是影響組織形成和運行的重要因素，組織在制度環境的壓力下易形成合法性的運行機制。如果組織的結構或者組織內成員的行為不符合法規，得不到相關利益者的認可，組織就可能會失敗。組織內的成員作為組織運行和建設的參與者，他們行為方式的重組變化易導致制度環境的變化。[1]制度是組織成員共同遵守的辦事規程和行為準則；黨的制度是體現黨的整體意志、黨組織和全體黨員必須共同遵守的各種行為規范的總和。從執政黨的制度功能來看，它主要發揮著規范黨員行為邊界、構建組織運行程序、約束黨的干部權力行使以及維護上級組織權威等方面的作用。黨制度化的水平是檢驗政黨生命力的重要指標。高度制度化的政黨具有更強的組織穩定性和政治合法性，與民眾聯系更為緊密，黨員對黨的意識形態的認同度也更高。弱制度化的政黨更容易出現領袖爭端、內部沖突、黨內分裂，也更容易被外部環境所沖擊。

制度治黨是政黨治理的一種形式。政黨治理是與國家治理對應的概念，是指執政黨對于黨內精英、組織和黨員的內部管理。政黨治理可以使用法規和制度，可以依賴于精英和領袖，也可以遵循道德教化，或者意識形態宣傳。相比較而言，制度治黨是政黨運用制度手段對黨的組織、領袖和干部以及普通黨員進行管理和約束，遵從黨的組織紀律，保持對黨忠誠的治理形態。政黨治理現代化的重要標志是政黨制度化程度高，政黨的內部治理有賴于制度而非個別領袖，通過制度手段來重構黨的組織、干部、作風、反腐和思想建設，全面提升執政黨的價值擴散、組織整合、社會滲透、自我凈化和政黨適應等治理能力。

中國共產黨成立94年，執政66年，推進改革37年，成功領導了中國革命、建設與改革的宏大事業，不僅取得了世人矚目的成就，也形成了制度建設的基本經驗和獨特優勢。在長期的革命和執政歷程中，中國共產黨構建了一整套嚴密的制度體系，它以黨章為核心，以民主集中制為原則，以黨的領導制度、組織制度、監督制度、民主制度以及工作制度和保障制度等為主干的制度體系，具有強大的政治優越性與制度適應性，保障了組織運行的規范化和科學化。

長期以來，我們對于制度建設的認識局限于“制度供給”層面，強調要構建內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系，強調不斷進行“制度改革”和“制度創新”，而忽略甚至漠視制度執行和制度意識層面，結果執政黨的制度建設出現令人吊詭的現象：一方面制度體系紛繁龐雜，制度內容密密麻麻；另一方面“嚴格立法，普遍違法，選擇執法，誰也沒法”，制度流于形式、人治強于法治的現象十分普遍。從政黨治理現代化的高度重新審視制度治黨的重要意義，要求把制度體系的嚴密性和銜接性，與制度執行的嚴肅性和公正性，以及制度文化的至上性和普遍性結合起來，構建具有高度制度化的現代化政黨。

在全面從嚴治黨的政治背景下，制度治黨是中國共產黨進行政黨治理現代化的必然選擇，是實現國家治理現代化的基本前提。面臨執政環境的變化、執政風險的增加以及推進國家治理現代化的擔當，執政黨必須增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，把內部治理的現代化作為治國理政的基本前提。習近平同志指出，“如果管黨不力、治黨不嚴，人民群眾反映強烈的黨內突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執政資格，不可避免被歷史淘汰”。政黨治理現代化是現代政黨建設的基本目標，是建設具有現代化意識、組織和能力的政黨。黨的制度具有調整黨內關系、指導黨內生活、規范黨員行為、解決黨內問題、維護黨內秩序、集中并實現黨的意志等重大作用。通過制度治黨構建高度制度化的執政黨，使用制度手段規范黨的領袖、組織和黨員行為，是黨自身發展成熟與否的重要標志，是實現政黨治理現代化的重要標志。因此，制度治黨不能局限于修修補補具體的制度漏洞，也不是單純的出臺法規文件、制定制度條例，而是在全面深化改革的歷史方位上進行執政黨自我重塑，建設具有制度穩定性、制度適應性和制度先進性的現代化政黨。

二、探究制度得不到遵從的原因

然而，現實中制度執行和遵從卻并不如人意。制度運行中的空置懸浮、制度被隨意更改、人治代替法治，制度被象征性執行、消極性執行、替代性執行、選擇性執行、抗拒不執行的現象屢見不鮮，政黨制度化建設仍然任重道遠。究其原因，主要在如下方面：

其一，“一把手”用“任性”的權力破壞制度。黨的“一把手”對其他黨員干部的行為具有示范作用，形成一種上行下效的影響力。“一把手”是否遵守黨紀法規很大程度上影響了黨和國家的命運，制度治黨關鍵在于用制度管治黨的“一把手”。黨的“一把手”的制度之籠是否完善、堅固和科學有效，是否愿意行走在制度的紅線之內至關重要。根據中紀委統計，十八大以來受過紀律處分的黨政機關縣處級以上干部，一把手占了30%以上。在35位省部級落馬高管中，超過60%的人擔任過黨政領導干部正職。[2]2014年廳級落馬官員密集，2014年平均有兩到三位廳級干部被查，公布的400起因涉嫌嚴重違紀的案件中，有近四成屬于一把手。[3]制度的制定與廢止憑個人喜好，有的干脆將制度生成作為一種政績，致使制度不斷生成又不斷失效，“制度隨人走”的現象較為突出。這種粗放式的制度管理，制度的不可持續性和不嚴密性不言而喻。

其二，黨內潛規則的運行腐蝕制度。黨內潛規則是與黨章相違背的具有隱蔽、功利性、排他性、實用性的特征存在黨內實際應用于黨內生活的非正式制度。它的實質是權力意志規則，表現為暗箱操作、辦事托關系、唯上不唯下、上有政策下有對策、任人唯親、政績好不如和領導關系好等。[4]在2012年12月至2015年3月，全國共查處違反中共“八項規定”精神問題82693起，處理黨員干部109047人，給予黨紀政紀處分35456人。[5]部分黨員干部不僅無視黨紀法規，熱衷于按潛規則行事，嚴重破壞了黨內政治生態。黨內潛規則的盛行將黨章法規空架，導致對制度執行不認真，有令不行、有禁不止，上有政策、下有對策；違反和規避制度的行為缺乏嚴肅追究問責，不是按制度辦事，而習慣于按領導“指示”辦事。

其三，約束權力的制度框架存在漏洞。制度得不到執行的原因或是緣于制度本身的缺陷，或是源于制度抽象籠統，原則多、可供操作的少，在實踐中很難貫徹；或是制度缺乏配套制度，沒有形成制度的運行機制，使制度難以發揮應有的功能。2012年6月，中央首次集中清理黨內法規和規范性文件，在2.3萬件的中央出臺的文件中有1178件關于黨內法規和規范性文件，1178件中又有322件黨內法規和規范性文件被廢止，369件被宣告失效；剩余繼續有效的487件還有42件需要進行適當修改。[6]某種意義上看，當前黨內不是制度太少，而是制度太多，“制度浪費”現象比較突出。在黨的建設制度演繹的過程中，一個制度出了問題，就再制定另外一個制度來進行彌補和解決，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，結果制度越來越多，往往造成前后矛盾、執行困難，反而失去效率與效力。此外，黨內法規體系缺乏整體性、協調性、穩定性，體現為“三多三少”，即應急性、臨時性的規定多，注重長效治本的規定少；正面規范行為的規定多，違反規定的處置追究措施少；一般性的規定多，具體可操作的程序規定少等。

其四，黨內制度執行剛性不足。制定制度是基礎，執行制度是關鍵。制度治黨的核心是制度在黨內得到不打折扣地貫徹和執行。制度的力量來自于兩個層面：一是制度是相對穩定的，變動不居的制度是難以得到遵守和執行的。二是制度必須得到不折不扣、公正、不偏不倚、一視同仁地執行。某些具體制度運行不規范、執行不嚴格導致剛性不足。從黨內生活觀察，目前黨的思想教育、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設等呈現出一些制度不健全、制度運行不規范、制度執行不嚴格等問題。在黨內政治生活中，經常發現黨員干部因為貪污受賄受到懲處，卻極少聽到有誰會因為違反了黨內程序規范受到處理的，這就必然縱容一些黨員干部違反黨內制度規范，尤其是在一些程序性規定上任意變通，把黨內程序規范當成橡皮筋任意伸縮。在現實中制度被“寫在紙上、掛在墻上，卻不落實到行動上”，違反和規避制度的行為，缺乏嚴肅追究問責，產生“破窗效應”，制度淪為“稻草人”、“紙老虎”。如何讓執政黨的制度成為管黨、治吏、用權的最高規范，避免出現制度被隨意更改、制度被空置虛置、制度流于形式、制度隨領導人的意志轉移而轉移的情況，將制度執行和制度遵從作為制度治黨的重心所在。

三、讓制度成為從嚴治黨的有效工具

中國共產黨是居于領導地位的執政黨，黨的執政能力、領導風格、組織紀律以及干部作風等都與國家治理密切關聯。治國必先治黨，治黨務必從嚴。國家治理體系與治理能力的現代化，不僅對執政黨治國理政的能力提出了新的要求，也對執政黨的內部治理提出新的挑戰。制度治黨就是要構成有利于推動全面深化改革的黨內制度環境，要把黨的自身建設作為主攻方向，加強和改善黨的領導，提高黨的領導水平和執政水平。在中國共產黨執政的政治生態下，優化國家治理結構的前提是優化政黨治理結構。通過黨的治理體系改革，構建層次合理、權責一致、規范有序、高效便捷和運行順暢的黨內權力運行體系，推動橫向治理與縱向治理結構的順暢銜接，以執政黨內部結構的現代化帶動國家治理結構的現代化。

黨要管黨，才能管好黨；從嚴治黨，才能治好黨。關于制度治黨的認識很容易陷入制度建設的窠臼，把制度供給和制度完善作為治黨的重心，這樣一來不僅與全面從嚴治黨的政治背景相去甚遠，也與新時期制度治黨的內在要求完全背離。習近平總書記指出：“最根本的是嚴格遵循執政黨建設規律進行制度建設，不斷增強黨內生活和黨的建設制度的嚴密性和科學性，既要有實體性制度，又要有程序性制度，既要明確規定應該怎么辦，又要明確規定違反規定怎么處理，減少制度執行的自由裁量空間，推進黨的建設的科學化、制度化、規范化。”

加強黨內制度體系的重塑。黨的法規制度重塑屬于頂層設計層面，是推進制度治黨的基本前提，因此要有清晰的路線圖和規劃案。好的法規制度一定是對客觀規律的把握、一定是科學立法和民主立法的結果、一定是系統而嚴謹的、一定是適用而簡便的。每一項制度的出臺，把民主、平等、系統、科學的理念貫徹到制度設計的每一個環節，必須考慮其是否符合客觀實際和黨的組織機構、黨的活動和黨的肌體的運轉規律，保證制度設計的質量和水平。注重黨內各項制度的配套銜接，要把每項制度放在整個制度體系中去規劃與把握，遵循邏輯一致的原則，使各項制度相互銜接、環環相扣，真正發揮法規制度的整體合力。要把基本制度與具體制度、基本法規制度與具體實施細則協調起來，使得制度在未執行之前發出的信號方向保持高度一致，即使在執行中發生沖突也有明確的協調原則和依據，從而達到彼此契合、互為補充、運轉協調的效果。加強黨的制度與國家法律的銜接與遵從，執政黨應當善于將自己的執政綱領、戰略與理念轉換為具體的法律，運用法治化的方式確保執政的有效性。

嚴格執行黨的制度。從西方政黨黨紀監督的經驗來看，黨的紀律監督十分注重和制度建設結合起來。通過制度化的黨內法規，構建黨紀監督的框架，明晰違紀的情形及懲處的方式，做到有章可循、有法可依、違章必究。[7]制度的生命力在于執行，從中央到地方各級黨的領導干部要主動遵守制度、帶頭執行制度。強化剛性執行，把科學的制度設計、嚴格的制度執行、有力的檢查懲處結合起來，堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外，切實維護制度的嚴肅性權威性。一般而言，一個嚴重問題的發生，必然起源于微小的禍端，由于不作為而不斷擴大，成為責任的“傳花鼓”，一發不可收拾。因此，必須建立責任回溯的制度，不僅注重問題發生的共時性責任，更加注重問題發展的歷時性責任，提高制度的執行力。

培育黨員干部遵從黨內制度的意識和觀念。黨內制度不僅包括正式制度，也包括非正式制度，一些不成文但行之有效的規則，也包括實際運行中的破壞正式制度的潛規則。制度治黨不單是要實現黨的組織規范化和運行程序化，更重要的是通過制度意識的培育，形成黨內遵從制度崇尚制度的政黨文化，為實現政黨治理現代化提供制度保證。從政黨組織的內在結構出發，一個政黨大體上是由政黨精英、組織和黨員三個主體所構成。制度治黨就是要求制度成為黨內各主體共同信奉和遵從的最高準則，內化為日常的行為規范；運用制度約束政黨精英的用權行為，強化各級組織運行的制度規范，突出黨員的制度意識。

[1]湛正群.組織制度理論:研究的問題、觀點與進展[J].現代管理科學，2006（ 4） .

[2]雨默.把手屢涉貪腐案敲響監管警鐘[E B/OL].新華網，2014-7-24.

[3]張磊.省區市反腐也是蠻拼的[N].中國紀檢監察報，2015-4-4.

[4]周敬青.破除黨內潛規則要靠制度[J].中共天津市委黨校學報，2014（ 2）.

[5]黃樹賢.全國共查處違反八項規定精神問題82693起[E B/OL].中紀委網站，2015-4-23.

[6]中央黨內法規和規范性文件集中清理工作全部完成[N].人民日報，2014-11-18.

[7]陳家喜，黃衛平.西方一些發達國家黨紀監督的做法及其啟示[J].當代世界與社會主義，2014（1）.