區(qū)域規(guī)劃實施效果評估指標(biāo)體系構(gòu)建研究

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095—5766（2015）04—0020—04

收稿日期：2015—04—12

*基金項目：2013年國家發(fā)展和改革委員會地區(qū)經(jīng)濟(jì)司課題“區(qū)域規(guī)劃實施中期評估重大問題研究”（序號8）。

作者簡介：馬娜，女，上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院博士生，高級工程師（上海　200240）。劉士林，男，上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長，首席專家（上海　200240）。

一、區(qū)域規(guī)劃發(fā)展現(xiàn)狀及評估工作需求

區(qū)域規(guī)劃最早產(chǎn)生于20世紀(jì)二三十年代，是在城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，旨在從較大的空間范圍內(nèi)協(xié)調(diào)解決城市及區(qū)域發(fā)展問題，在兼顧具體城市規(guī)劃目標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過內(nèi)部協(xié)同、優(yōu)勢互補等手段進(jìn)行戰(zhàn)略布局，提高區(qū)域的一體化水平，體現(xiàn)區(qū)域的整體優(yōu)勢。尤其是隨著國家新一輪城鎮(zhèn)化規(guī)劃的深入推進(jìn)，作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)的城市群得到了快速的發(fā)展，現(xiàn)已形成以京津冀、長三角、珠三角三個國家級城市群為代表的一批已具有一定規(guī)模的城市群，以城市群、都市圈為對象的眾多區(qū)域規(guī)劃開始進(jìn)入實施階段，部分區(qū)域規(guī)劃已進(jìn)入實施中后期 ［1-2］。

在區(qū)域規(guī)劃開始實施的時期，跟蹤規(guī)劃實施進(jìn)展、評估規(guī)劃實施效果、發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施過程中存在的問題和矛盾并引導(dǎo)改進(jìn)，是推動區(qū)域規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)最終得以實現(xiàn)的必要步驟和客觀需求，也為國家有關(guān)宏觀管理部門實施監(jiān)管和調(diào)控提供有效技術(shù)支撐。但綜觀我國城市規(guī)劃發(fā)展歷程，一方面在指導(dǎo)思想上存在重規(guī)劃制定、輕規(guī)劃實施監(jiān)督的弊端，另一方面現(xiàn)有規(guī)劃評估方面的理論和實踐往往集中在專項規(guī)劃和城市規(guī)劃上，在區(qū)域規(guī)劃評估領(lǐng)域的研究和實踐成果較少，且多為理論綜述或?qū)σ?guī)劃文件的評估 ［3-4］。因此，本文以區(qū)域規(guī)劃階段性實施效果評估為目標(biāo)，對評估時點、評估原則、評估指標(biāo)的選取和指標(biāo)體系的構(gòu)建等開展了探索性研究。

需要說明的是，實施效果評估雖然是區(qū)域規(guī)劃實施整體評估中最關(guān)鍵和核心的部分，但并不是區(qū)域規(guī)劃實施評估的全部內(nèi)容，尚需包括對規(guī)劃實施保障體系建設(shè)和運行情況的評估、對規(guī)劃執(zhí)行過程的評估等其他方面。鑒于實施效果作為結(jié)果性指標(biāo)要素的特征與其他過程性要素和支持性要素相比，具有更強的客觀性和直觀性，因此，本文僅以實施效果為對象，討論區(qū)域規(guī)劃評估指標(biāo)體系。

二、區(qū)域規(guī)劃實施效果評估的性質(zhì)及原則

（一）評估的工作性質(zhì)和時點

對城市規(guī)劃編制過程和結(jié)果進(jìn)行評估、審查和審批的做法在我國是具有法律依據(jù)的強制性程序節(jié)點，在《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城市規(guī)劃編制辦法》等規(guī)范性文件中有明確的要求。從項目管理的角度來看，視為項目前評估，立意在對項目策劃過程和結(jié)果進(jìn)行科學(xué)性的考察，為項目實施提供基礎(chǔ)保障。

隨著項目管理理論和實踐的進(jìn)步，以及全生命周期管理的需要，在項目完成并運行后的一個恰當(dāng)時間節(jié)點上，對項目的目標(biāo)、執(zhí)行過程、效益、作用和影響進(jìn)行系統(tǒng)、客觀分析的做法已在國內(nèi)外普及，稱為項目后評價，是對原有項目基本程序的延伸，并經(jīng)由《中央政府投資項目后評價管理辦法》等規(guī)范性文件得到了強化。

而2007年頒布實施的城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的定期對各類規(guī)劃實施情況開展的評估，在性質(zhì)和目的等方面與項目前評估和項目后評估存在明顯區(qū)別，應(yīng)屬于過程評估范疇，是在規(guī)劃期尚未結(jié)束時開展，旨在監(jiān)控實施進(jìn)展、發(fā)現(xiàn)問題和風(fēng)險、指導(dǎo)優(yōu)化和修正。

為保證上述評估目標(biāo)的實現(xiàn)，對區(qū)域規(guī)劃實施效果的評估需在規(guī)劃效果初步顯現(xiàn)后，同時又必須為后續(xù)的調(diào)整、改進(jìn)或糾正預(yù)留充分的時間，因此，根據(jù)規(guī)劃工作特點和實踐經(jīng)驗，評估時點以在規(guī)劃投入實施后3—5年開展較為科學(xué)，對于規(guī)劃期較短的區(qū)域規(guī)劃，也可參照中期評估的做法，在規(guī)劃期的中段展開。

（二）評估的基本原則

1.突出重點、需求導(dǎo)向的原則

出于實際操作的經(jīng)濟(jì)性、便捷性和有效性考慮，對規(guī)劃實施情況的評估不可能包羅萬象，因此在評估指標(biāo)體系構(gòu)建中應(yīng)堅持以區(qū)域規(guī)劃的最終價值取向為指引，圍繞政府發(fā)展意圖、戰(zhàn)略及相關(guān)政策要求，緊扣體現(xiàn)區(qū)域城市規(guī)劃效果的核心要點和關(guān)鍵問題，突出重點、刪繁就簡設(shè)置指標(biāo)體系。

2.明確成熟、便于操作的原則

因區(qū)域規(guī)劃涵蓋內(nèi)容的復(fù)雜性，對其實施效果的表征也包括眾多方面。評估系統(tǒng)應(yīng)致力于在區(qū)域規(guī)劃的宏觀性和評估指標(biāo)的具體而微之間尋求良好平衡，既符合區(qū)域規(guī)劃本身及其推進(jìn)實施活動的全局性，又符合規(guī)劃評估工作的務(wù)實、可操作的客觀要求。因此，在提煉和篩選評估指標(biāo)的過程中應(yīng)充分參考國家有關(guān)統(tǒng)計體系和區(qū)域日常運行管理數(shù)據(jù)體系等，在保證鑒別力的條件下優(yōu)先選用內(nèi)涵明確、算法成熟且已廣泛使用的指標(biāo)，提高評估指標(biāo)體系運作的可操作性，盡量利用已有統(tǒng)計指標(biāo)，減少評估實施主體和被評估區(qū)域的額外工作負(fù)擔(dān)，降低評估工作成本。

3.承上啟下、指導(dǎo)實踐的原則

區(qū)域城市規(guī)劃實施評估是區(qū)別于項目前評估和項目后評估的一類特殊的過程性評估，其意義不僅在于對規(guī)劃的實施情況進(jìn)行客觀準(zhǔn)確的評價，更在于通過評估及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃本身和規(guī)劃在實施過程中存在的不足與問題，為規(guī)劃本身的持續(xù)優(yōu)化和規(guī)劃推進(jìn)路徑的調(diào)整提供依據(jù)與指引，從而保證規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，該項工作不僅應(yīng)著眼于對當(dāng)前效果的具體評價，在指標(biāo)設(shè)計和評估體系構(gòu)建等方面更應(yīng)充分考慮對后續(xù)實踐活動的指導(dǎo)性，具備足夠的鑒別力，以期切實發(fā)揮規(guī)劃實施評估在整個規(guī)劃期內(nèi)承上啟下的重要作用。

三、評估指標(biāo)體系構(gòu)建及評估流程

區(qū)域城市規(guī)劃實施評估指標(biāo)體系以實施效果的評估為直接目標(biāo)，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展宏觀規(guī)劃要求和區(qū)域城市規(guī)劃自身特點，設(shè)置“經(jīng)濟(jì)”“社會”“環(huán)境”三個一級指標(biāo)，每個一級指標(biāo)逐級分解設(shè)置若干個二級、三級指標(biāo)。

（一）經(jīng)濟(jì)指標(biāo)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不僅是社會主義社會先進(jìn)性的最終體現(xiàn)，也是衡量區(qū)域綜合影響力和競爭力的直接標(biāo)準(zhǔn)，因此是區(qū)域城市規(guī)劃實施評價的基本要素。但是隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的不斷深化，單純的經(jīng)濟(jì)總量和三大產(chǎn)業(yè)總值已無法體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的綜合水平、健康性和可持續(xù)性，而應(yīng)從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展動力等尋找更深層次的表征要素。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)可匯總為四個主要方面：

第一，區(qū)域布局、協(xié)調(diào)發(fā)展。該指標(biāo)是對區(qū)域整體定位實現(xiàn)程度的評價，要點在于區(qū)域發(fā)展空間布局、核心城市和城市功能帶的設(shè)計落實、區(qū)域內(nèi)部功能的互補協(xié)調(diào)，對后續(xù)具體城市功能的實現(xiàn)和產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展具有直接影響，同時考慮區(qū)域?qū)ν忾_放情況。

第二，城鎮(zhèn)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。目標(biāo)在于完善和提升各類城市功能、優(yōu)化人口布局、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化水平、提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的均等化水平。

第三，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局。意在構(gòu)建適合區(qū)域特點和優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)體系、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，是對各大產(chǎn)業(yè)的重新定位和組合，決定了區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展脈絡(luò)和走向。

第四，科技創(chuàng)新。在重要領(lǐng)域和核心技術(shù)方面擁有自主創(chuàng)新能力是保證區(qū)域持續(xù)發(fā)展后勁的重要前提，主要落實在科技創(chuàng)新的資金投入、硬件投入和直接創(chuàng)新成果等方面。

以上要素完整實現(xiàn)了對區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的健康性和內(nèi)在發(fā)展驅(qū)動力持久性的評價問題，在直接反映區(qū)域經(jīng)濟(jì)綜合水平的同時，也能發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中可能存在的風(fēng)險和問題。

（二）社會指標(biāo)

城市群作為涵蓋多區(qū)域的地理概念，是組織生產(chǎn)和人民生活的基本依托，具有突出的社會性。當(dāng)前和未來一個時期我國對提高社會發(fā)達(dá)水平的要求主要體現(xiàn)在：社會和諧穩(wěn)定、公共基礎(chǔ)設(shè)施完備、社會管理和公共服務(wù)范圍滿足人民需要且均等化水平進(jìn)一步提高，社會發(fā)展成果惠及全體人民。

因此，根據(jù)社會建設(shè)發(fā)展規(guī)律，從硬件建設(shè)和軟件建設(shè)兩個方面考察區(qū)域社會發(fā)展情況，可保證覆蓋完整、沒有遺漏。其中，硬件方面主要指有形的系統(tǒng)和設(shè)施，軟件方面主要指無形的資源等。在綜合考慮國家在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化，以及對加強和創(chuàng)新社會管理的有關(guān)要求的基礎(chǔ)上，形成以下主要方面：

第一，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與布局。主要從社會公共需求出發(fā)，考察基礎(chǔ)設(shè)施均等化水平、公共交通基礎(chǔ)設(shè)施水平和作為社會公共服務(wù)依托的基礎(chǔ)設(shè)施水平。將公共交通基礎(chǔ)設(shè)施作為社會指標(biāo)的主要考察對象，主要基于公共交通基礎(chǔ)設(shè)施在區(qū)域發(fā)展過程中的重要基礎(chǔ)性地位及其普遍適用性。

第二，社會事業(yè)與公共服務(wù)。以基本民生需求為重點，主要考察社會保障、社會安全、日常消費、公共服務(wù)均等化、收入差異等方面。

以上要素具有客觀性強、易量化、可比性強的特點，不僅可作為具體區(qū)域城市規(guī)劃實施進(jìn)展的評估，也可用于區(qū)域之間社會發(fā)展水平的對比參考，其消長還可體現(xiàn)出區(qū)域發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)和改革方向。

（三）環(huán)境指標(biāo)

環(huán)境指標(biāo)不是環(huán)境保護(hù)的狹義概念，而是泛化的環(huán)境指標(biāo)，既包括資源節(jié)約，也包括環(huán)境保護(hù)。雖然我國在行政管理方面把資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)分別歸屬國家發(fā)展和改革委員會和環(huán)保部，但在推進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)思路的指導(dǎo)下，在宏觀政策和實際推進(jìn)中兩者還是呈現(xiàn)相互融合、互為促進(jìn)的關(guān)系。環(huán)境指標(biāo)主要由以下兩方面構(gòu)成：

第一，資源利用。資源利用的重點在于對土地資源的集約高效利用，對傳統(tǒng)能源的高效利用和對新能源的開發(fā)利用，同時還應(yīng)充分開展對廢棄物的再生和循環(huán)利用等方面，包括單位GDP能耗、新能源比例、再生資源回收利用率、各產(chǎn)業(yè)用地比例差、工業(yè)用地產(chǎn)出率等。

第二，生態(tài)環(huán)境保護(hù)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作旨在減少終端污染物排放、改善環(huán)境質(zhì)量水平，從水、大氣、固體廢棄物、土地等主要環(huán)境載體入手，包括環(huán)保支出占比、工業(yè)“三廢”處理率、空氣質(zhì)量達(dá)到二級標(biāo)準(zhǔn)以上的比例、人均耕地面積、森林覆蓋率等指標(biāo)。

（四）評估實施流程

區(qū)域規(guī)劃評估實施基本流程應(yīng)包括策劃、信息收集、匯總和處理、分析與評估、編制評估文件和結(jié)果反饋等部分，并可視項目規(guī)模、利益相關(guān)方要求、評估目的等因素刪減或重復(fù)開展某些階段的工作，直至獲得合理全面的結(jié)論。

第一，策劃。以形成正式的評估工作計劃為最終成果形式，一方面明確評估范圍、內(nèi)容、評估實施單位、節(jié)點安排等；另一方面明確評估模型和方法、組建滿足專業(yè)評估要求的工作組，確定評估指標(biāo)體系，給出質(zhì)量保證要求等。

第二，信息收集。通過對項目論證、審批、實施等過程內(nèi)形成的各種內(nèi)部和外部信息的收集與處理，獲得能準(zhǔn)確反映區(qū)域規(guī)劃實施過程和階段成果的信息。

第三，匯總和處理。對收集的所有信息進(jìn)行整理和歸類，并根據(jù)項目特征和所選取的評估指標(biāo)體系進(jìn)行計算，形成數(shù)據(jù)匯總文件等。

第四，分析與評估。以得出明確的評估結(jié)論為最終成果形式，主要內(nèi)容可包括：區(qū)域規(guī)劃目標(biāo)實現(xiàn)情況的分析和評估；規(guī)劃實施過程中的變化、原因、處置及影響的分析和評估；規(guī)劃實施管理能力和存在問題的分析和評估；規(guī)劃實施經(jīng)驗教訓(xùn)的分析總結(jié)及建議和改進(jìn)措施分析。

第五，編制評估文件。評估文件應(yīng)描述全部評估工作，明確評估結(jié)論，真實反映規(guī)劃實施階段性成果，客觀說明規(guī)劃實施中發(fā)現(xiàn)的問題，全面給出規(guī)劃后階段發(fā)展的對策建議和可供類似項目參考的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

第六，結(jié)果反饋。評估完成后應(yīng)及時將評估結(jié)果反饋給規(guī)劃審批方及實施方等，并作為信息輸入指導(dǎo)規(guī)劃后續(xù)調(diào)整和實施改進(jìn)。

四、結(jié)論和建議

區(qū)域規(guī)劃實施評估系統(tǒng)性和技術(shù)性均較強，其科學(xué)性和客觀性關(guān)系到我國城鎮(zhèn)化的總體進(jìn)程，需要統(tǒng)一、穩(wěn)定、成熟的系列規(guī)范的引導(dǎo)，故此應(yīng)盡快組織研究構(gòu)建支撐我國區(qū)域規(guī)劃評估的標(biāo)準(zhǔn)體系，并確保其有效實施運行。

目前國家發(fā)展和改革委員會已經(jīng)選取部分地區(qū)試點區(qū)域規(guī)劃評估，應(yīng)盡快總結(jié)試點工作中積累的經(jīng)驗和不足，并在長三角、珠三角等重要城市群實施，一方面驗證和優(yōu)化前期試點經(jīng)驗，形成可復(fù)制的推廣模式；另一方面有助于推動相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施。

另外，為支撐國家對各區(qū)域發(fā)展動態(tài)的把握和對區(qū)域發(fā)展的決策，有必要盡快收集和補充以區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展為核心的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，為歷史信息的還原和追溯、當(dāng)前信息的處理和分析、未來趨勢的預(yù)測和判斷等提供基本的數(shù)據(jù)支持，提高決策的科學(xué)性、針對性和有效性，從而加速實現(xiàn)國家總體戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。