我國實現普惠金融的主要障礙與對策

吳 濤 楊繼瑞

經過30多年的改革開放，我國金融業有了很大發展。但是，金融業發展中客觀存在的金融資源分配不均、金融市場發育不全等問題，嚴重阻礙了我國金融業和實體經濟的進一步可持續發展，也引起了社會各界的高度關注。十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中正式提出了“發展普惠金融”的決定，這被社會各界視為普惠金融首次正式進入國家決策層的視野。

普惠金融(inclusive finance)是針對傳統金融存在的缺陷而發展起來的一種新理念，其目的在于推進金融資源的合理配置，改變經濟發展中的差距懸殊現象；其本質是讓更多的人口、更廣泛的地區享受金融業發展的成果。普惠金融明確了我國未來金融業的發展目標與方向,也是針對我國傳統金融體系現存弊端而提出的重要解決方案。系統梳理這些弊端及其影響，探討我國普惠金融的實現路徑，對于推動當前我國金融業更好地服務于實體經濟，促進我國金融業和整體經濟發展水平再上一個新的臺階，具有非常重要的理論與現實意義。

一、普惠金融的發展歷程及內涵解析

普惠金融源于15世紀意大利一些修道士為抑制當時盛行的高利貸而推出的公益性信貸業務。18世紀初，愛爾蘭民間也出現了類似的通過捐贈財物而向貧困農戶提供無抵押零息小額貸款的“貸款基金組織”。19世紀20年代，愛爾蘭政府又對這些公益性“貸款基金組織”進行了規范和商業化改造，使其成為能夠持續為低收入群體發放貸款的小額信貸機構。此后，歐洲其他國家也開始借助郵政等公用事業系統擴大在農村地區的小額儲蓄和支付服務，其中最為典型的是德國的熱菲森(Raiffeisen)信用合作社。20世紀70年代，孟加拉、巴西等發展中國家開始出現了以村社小組成員之間互相承擔連帶擔保責任的小額貸款模式。*參見焦瑾璞：《構建普惠金融體系的重要性》，《中國金融》2010年第10期。從20世紀90年代開始，受國際減貧運動的影響，傳統“小額貸款”模式開始向為低收入群體提供全面金融服務的“微型金融”模式過渡。

2005年，聯合國在“國際小額信貸年”會議上正式推出普惠金融概念，并動員與會專家起草了《普惠金融體系藍皮書》；同時，又在日內瓦舉行了全球關于普惠金融的啟動大會。此后，普惠金融被聯合國和世界銀行在世界范圍內大力推行。2006年，中國小額信貸聯盟正式將普惠金融概念引進國內。2012年6月，時任國家主席胡錦濤在墨西哥舉辦的二十國集團峰會上專門就普惠金融與國家發展的關系問題進行了全面論述。這是中國國家領導人第一次在公開場合正式使用普惠金融概念。

從普惠金融的發展歷程來看，其與幫助創造就業、增加居民收入的小額信貸和微型金融有著密切關系。但是，普惠金融又與后兩者有著重要差異。小額信貸主要側重于向低收入客戶群體提供貸款；微型金融則是向低收入客戶群體提供包括借貸、儲蓄、保險以及轉賬結算在內的綜合金融服務。普惠金融則突破了小額信貸、微型金融過度偏向社會福利的觀念和行為模式，一方面強調為廣泛的社會群體提供融資、投資和保險在內的全面金融服務；另一方面強調將金融效率與公平有機結合，實現金融市場可持續的營利性。因此，普惠金融更符合當今社會經濟發展的實際。

總體來看，普惠金融的內涵特征主要體現為以下幾個方面：一是公平化的金融服務理念。普惠金融最初是針對因金融資源分配不均、社會貧富分化加劇等問題而提出的新金融發展理念。因此，普惠金融關注的是經濟與社會發展的包容性。*參見何德旭、苗文龍：《金融排斥、金融包容與中國普惠金融制度的構建》，《財貿經濟》2015年第3期。具體而言，它要通過金融資源的合理配置，消除市場經濟發展的不均衡以及由此產生的社會貧富兩極分化現象。二是金融服務對象的廣泛化。要實現公平化金融服務理念,就必須消除金融特權，讓更加廣泛的人群和更加廣闊的地區分享金融業發展的成果。三是金融供給主體的多元化。面對廣泛的服務對象，普惠金融需要讓多元化的金融供給主體參與到金融服務中來。既要突出正規金融的主體地位，又要兼顧到其他類型金融主體的輔助功能；注重發揮政策性金融與商業性金融的協同作用。四是金融產品與服務內容的多樣化。為了滿足廣泛化服務對象的金融需求，普惠金融要求多元化的金融供給主體充分利用現代科技，設計多樣化的金融產品，既要提供傳統的存貸、結算等金融服務，又要不斷創新金融產品和服務模式。

總之，實現普惠金融的過程，是一個向更加廣泛的人群和更加廣闊的地區開放金融市場、推進金融服務的過程。然而，這一過程面臨種種障礙與挑戰。

二、我國實現普惠金融的主要障礙

1.商業金融機構的“金融排斥”

普惠金融強調，在市場經濟的發展過程中，每個人無論貧富，都應該享有平等的獲得金融服務的機會和權利。然而，市場化金融體制下，商業金融機構往往以利潤最大化為目標開展經營活動。在這一目標約束下，商業金融機構的服務普遍傾向于高凈值客戶。低收入社會群體、交通及通訊設施落后地區的居民往往由于缺乏必要的資產抵押和規模經濟效應而被商業化的金融機構排除在服務對象之外。這就是一種典型的“金融排斥”現象。

“金融排斥”在我國農村金融業市場化改革過程中表現得尤為突出。從1998年到2006年，包括農行在內的我國四大國有商業銀行就逐步開始撤離農村市場，這期間共撤并了三萬多個縣及縣以下的分支機構和網點。*參見中國人民銀行農村金融服務研究小組：《中國農村金融服務報告》，北京：中國金融出版社，2008年。這是因為這些金融機構都普遍認為農業屬典型的弱質產業,具有生產周期長、對自然條件依賴性強、抗御災害能力弱等特征,而且農村信用環境差,貸款發放后沒有安全保障。

“金融排斥”現象直接導致了我國金融市場金融產品的供給不足，并使眾多具有發展潛力的客戶如中小微型企業、個體經營者、農戶等群體被排斥在正規金融服務對象之外，而只能通過非正規的金融途徑獲得其需要的金融服務。然而，非正規金融服務存在較高的交易成本和不可持續性，這就使得我國金融市場本身的運行風險加大，金融排斥現象進一步加劇。

以利率市場化改革為例，我國政府希望通過商業銀行數量的增加和金融業的市場化競爭，來降低貸款利率，進而降低社會群體獲得金融服務的門檻。然而，由于為數眾多的商業銀行為了爭奪存款資源，普遍選擇以發行理財產品的形式變相高息攬儲，結果導致實力較強的大銀行往往能夠支付較高的利息，從而使社會資金流向大銀行，最終削弱了做為普惠金融主力的中小銀行的信貸能力；同時，變相高息攬儲又導致商業銀行負債業務成本普遍上升，為了彌補高成本的利息支出，商業銀行又被迫通過提高貸款利率，即以一種“高進高出”的方式來彌補負債業務成本。這都會使得廣大企業和個人被較高的融資成本排除在普惠金融體系之外；同時，由于能夠支付較高利率的客戶往往是高風險的客戶，這也使得銀行本身面臨的經營風險加大。

2.政府監管的錯位

普惠金融是針對金融市場化中的“金融排斥”現象而提出的解決方案，而“金融排斥”又是金融市場本身無效性的重要表現。要消除這種無效性，需要通過政府對于金融市場的適度干預來完成。然而，受慣性思維、經驗不足等多方面因素的影響，政府對于金融市場的干預還存在嚴重的監管錯位現象。這具體表現為政府對于金融市場的“監管越位”和“監管缺位”；就“監管越位”而言，主要表現為政府對于金融市場的過度干預，這造成金融市場開放不足、政企不分等問題。比較典型的案例是，我國的股份制商業銀行在召開股東大會或董事會之前，必須通知監管機關派員列席的制度，*參見中國銀行業監督管理委員會：《股份制商業銀行董事會盡職指引(試行)》第62條，2005年9月12日。這被業界普遍認為是給金融監管機關的監管越位留下了空間。就“監管缺位”而言，其主要表現是，由于缺乏健全的法律法規，政府對于金融市場主體的違規違法行為無法進行有效的監管。比較典型的案例是目前市場關注度較高的南紡股份造假案，對于這家連續5年財務造假、連續6年虧損的上市公司，監管機關僅僅罰款50萬元便結案。*參見包興安：《財務造假頻現 南紡股份案拷問懲治機制》，《證券日報》2014年5月26日A02版。

政府對金融市場的監管越位和缺位都會成為普惠金融實現的重大障礙。監管越位將導致我國金融市場開放的空間有限，金融機構的創新不足，金融市場的活力受到嚴重束縛，無法為異質性社會群體提供差異化、全方位的金融服務。而監管缺位則將使得金融市場缺乏公平的市場交易規則，交易各方的合法利益無法得到有效保護，而這最終又將導致整個金融市場陷入運行風險加大、環境惡化、金融市場主體積極性減弱、金融市場缺乏活力的惡性循環怪圈。

3.社會信用體系的缺失

金融市場的健康運行要求市場交易各方嚴格按照金融市場的基本交易規則開展交易活動，而社會信用體系是交易規則的核心要素。普惠金融倚重于社會信用體系有兩個原因，首先，傳統金融的質抵押增信模式將大量的社會群體排斥在正規金融之外，普惠金融要突破這一模式的缺陷，大力推廣信用融資模式，就必須依賴交易主體對信用規則的遵守；其次，普惠金融所服務的社會弱勢群體本身所包含的信用風險較大。普惠金融要在這種環境下具有可持續性，就必須完善社會信用體系。

發達國家經濟發展的經驗表明，完善的社會信用體系建設能夠有效地約束市場經濟環境下經濟人的“有限理性”，并成為金融產品普及范圍擴大、程度提高的基礎。以美國為例，美國的社會信用體系建設至今已有約200多年的時間，目前已經建立了由行業征信系統、信用服務機構、信用監管以及信用保障與支持體系共同構成的一套完整的信用管理體系。目前，美國社會信用體系建設已經深入人心，缺乏信用記錄或信用記錄很差的企業和個人都很難在社會生存和發展。完善的社會信用體系建設也推動了美國金融業的高度發展。*參見曾小平：《美國社會信用體系研究》， 吉林大學東北亞研究院博士學位論文，2011年，第55頁。

受目前我國金融交易主體信用觀念薄弱、信用文化教育缺乏、信用法律法規不完善等多種因素影響，我國金融交易主體信用違約事件發生的概率還很高，對金融市場的危害性也較大，并成為我國普惠金融發展的重大障礙。據中國企業聯合會和中國企業家協會的調查，我國企業每年因為信用缺失而導致的直接和間接經濟損失高達6000億元，每年因逃廢債務而造成的直接損失約為1800億元。*參見陳啟明，秦林杰：《社會信用的解構與整合》，北京：九州出版社，2009年，第172頁。

由于金融風險的傳導性，即使是局部的信用違約事件，也可能引發全局性金融風險的發生，并導致金融創新活動的不可持續。以我國中小企業債券市場發展為例，為緩解我國中小企業融資難問題，推動中小企業直接融資市場的發展，2012年12月深交所、上交所陸續推出了中小企業私募債品種。但是，該產品發展不到兩年時間，市場上陸續出現了“13森源債”“ 13中森債”等多起債券違約付息事件。受這些信用違約事件影響，整個中小企業私募債的銷售出現了不同程度的困難局面。據Wind數據統計顯示，與2013年同期相比，2014年深交所、上交所中小企業私募債備案注冊數量銳減約60%。因此，信用體系建設的滯后使作為我國普惠金融重要組成部分的中小企業債券市場陷入了新的發展困境。

4.金融知識未能普及

普惠金融要求金融機構面對日益復雜的市場環境，能夠有效、全方位地為社會各階層提供創新的金融產品和金融服務。而必要的金融知識儲備既是金融機構提供創新金融產品和服務的基礎,也是廣大消費者獲得全方位金融服務的必要條件。然而，目前我國金融市場交易主體金融知識的缺乏成了制約普惠金融實現的重大障礙。由于缺乏基本的金融知識儲備,廣大金融消費者在進行金融決策時,難以對金融產品本身的風險予以識別，對金融產品的判斷和選擇能力下降，上當受騙現象發生的概率較高。

導致上述問題的主要原因是：首先，目前我國還缺乏對消費者進行系統的金融知識培訓的體系。金融專業被視為學科教育中的“顯學”，系統化的金融專業知識教育還局限于少數人群。其次，從金融機構內部來看，基于自身利益的考慮，為了保證金融產品的銷量，金融機構的銷售人員往往會在金融產品銷售中做出自利性宣傳，這就使得消費者缺乏對金融知識的全面了解。最后，目前我國金融機構內部的組織結構是金字塔型的，普遍存在工作人員崗位職責單一化、金融知識更新速度慢的現象。

三、實現普惠金融的主要路徑

1.對金融市場進行適度的宏觀調控

普惠金融的主要任務是為社會所有群體特別是被排斥在傳統或正規金融機構體系之外的廣大中低收入階層提供金融服務。作為金融市場“守門人”的政府有責任與義務消除金融服務中的各種歧視和不公平，為人們提供公平的金融服務機會。從成功經驗來看，政府應主要通過宏觀金融政策的制定來引導商業性金融機構持續地為貧困和低收入群體提供合適的金融產品和服務。在這一過程中，政府既要鼓勵金融創新，又應有效防范金融風險。具體而言，首先，政府應通過金融監管機構運用多樣化的監管政策工具，實施戰略導向監管和信貸投向監管，將商業金融機構提供普惠性金融產品和服務的程度嵌入監管體系之中，與其再融資、評級考核相掛鉤。如美國政府就曾經制定《社區再投資法》(CRA)，規定銀行業的評級考核指標之一就是其在低收入社區及農村提供的存貸款服務，以此來防止金融機構或部門在低收入地區撤并機構*參見柳立：《美國〈社區再投資法〉的實踐對我國的啟示》，《金融時報》2010年5月17日005版。；其次，為防止商業金融機構惡性競爭所導致的金融市場失靈問題，政府可以借鑒發達國家對存貸款利率進行適度的上限管制的經驗，限制商業金融機構的惡性競爭；最后，政府還應積極采用窗口指導、道義勸告、財政補貼等間接信用控制手段引導商業金融機構參與普惠性金融。

2.提高政策性金融的比例

社會弱勢群體無法有效地通過市場交易的方式從商業金融機構獲得金融服務，這被認為是“金融市場失靈”的表現形式之一。針對金融市場所具有的這種顯著的負外部性，政府有必要通過提高政策性金融的比例來糾正“市場失靈”。政策性金融的主要特征是政策性金融機構的經營方式既不同于商業機構的逐利性，又不同于財政的無償撥付，其主要是在政府的財政補貼或擔保下，以金融扶持的形式支持落后地區、農村地區和弱勢群體發展。由于政策性金融所具有的準公益屬性，其對于遏制金融排斥現象，彌補金融市場缺陷，健全和優化金融體系功能具有重要作用。但是，由于目前我國政策性金融還存在資金來源不足、功能定位單一、業務范圍狹窄等問題，政策性金融對我國發展普惠金融的貢獻還非常有限。因此，政府應首先加快政策性金融機構的改革力度，建立一個能夠有效整合政策性銀行、擔保機構、保險機構等的政策性金融支持系統，使政策性金融機構能夠通過提供多樣化的產品和服務，來規避市場風險；其次，政府應通過建立金融市場發展調節基金、減免稅收的方式，加大對政策性金融機構的資金扶持力度；最后，政府應通過制定各項優惠政策促進和引導商業性金融機構在渠道網絡、技術等方面加強與政策性金融機構的合作，以發揮政策性金融與商業性金融的互補優勢。

3.促進多層次金融市場建設

要有效克服政府在金融市場中的錯位現象，就必須發揮市場機制在我國金融市場資源配置中的決定性作用。金融市場對于優化金融資源配置、提高資金使用效率、降低交易成本、規避金融風險等具有重要作用。由于普惠金融所具有的服務對象的普遍性、差異化以及服務內容的多樣化、全方位化等特征，有必要通過多層次金融市場體系的建設來滿足普惠金融的要求。多層次金融市場體系建設應針對不同質量、規模、風險程度的融資主體，開發相應的金融產品，細分和完善直接融資與間接融資、貨幣市場與資本市場、期貨市場與現貨市場、發行市場與流通市場、全國性金融市場與區域金融市場、國內金融市場與國際金融市場等各類金融市場的建設。目前我國已經初步形成了包括主板、中小板、創業板、新三板在內的多層次資本市場格局。這使處于不同發展階段的企業可以獲得融資、股權轉讓、企業資產價值評估等服務。在此基礎上，未來我國應進一步細分、開放、完善我國各類金融市場，使不同類型和規模的金融市場供給方發揮各自的比較優勢，為不同風險偏好的投資者提供多種類型的金融產品。同時，應重點建設全國性和區域性的中小微企業債券市場、股權交易市場、農村金融交易市場，使國有資本、民營資本都能逐步在平等的條件下進入各類金融市場。

4.加快商業性金融機構的轉型與創新

商業性金融機構是重要的微觀金融主體,實現普惠金融并不排斥商業性金融機構。但是，它要求商業性金融機構加快自身轉型，擯棄“金融排斥”做法。要達到這一目的，商業性金融機構就必須通過深入金融市場調查研究，遵循市場規律，開展金融創新來予以實現。首先，商業性金融機構應通過商業模式與管理方法的創新來實現普惠金融。如商業性金融機構可以通過入股或者控股小額貸款公司、村鎮銀行等創新模式,在貧困地區設立分支機構，向社區、鄉鎮延伸服務網點，來逐步提高適合低收入群體需求的微型金融產品的比重。其次，商業性金融機構應通過金融產品和服務的創新來實現普惠金融。商業性金融機構可以積極探索差異化貸款機制，打破以不動產抵押為核心的貸款抵押機制；應創新產品定價模式，將貼息、保險等因素納入貸款定價模型中綜合考慮，逐步降低貸款利率；在貸款金額、期限、擔保方式、利率等方面進行合理化設計，將不同類型的金融產品進行整合，努力為各類群體提供綜合性金融服務。最后，商業性金融機構應通過科技手段的創新，不斷開發新的金融產品和服務，來滿足日益多樣化的金融市場需求。目前，互聯網金融的快速發展已經引起了金融交易模式的深刻變革。未來一個較長的時期內，互聯網技術將成為實現普惠金融的重要手段和工具。為此，各類金融機構應在有效管控風險的前提下，加強與互聯網企業以及電信運營商的合作，重視互聯網技術在金融產品開發中的運用。但在創新產品和服務的同時，要注意避免創新對金融市場秩序的破壞。

5.加強社會信用體系建設

完善的社會信用體系是實現普惠金融的基礎環節，它有助于對融資者的違約行為形成約束和督促，并逐步提高整個社會的信用意識。社會信用體系建設是一項系統工程，加快社會信用體系建設應注重以下幾個方面的工作：

首先，應加快信用法律法規的制定。完善的信用法律法規是社會信用體系建設的基礎。信用法律法規建設有助于規范征信活動，保護當事人合法權益，引導、促進征信業健康發展。2013年3月15日，我國首部征信業法規——《征信業管理條例》(以下簡稱《條例》)正式開始實施。《條例》的出臺解決了征信業發展中無法可依的問題。但是，《條例》在細化非法獲取、非法提供、非法使用、出售個人信息等不當行為的法律責任，明確對涉及個人隱私、商業秘密和國家安全等特殊信息的保護措施方面，還需要進一步完善。

其次，應加快全國統一完整的企業和個人信用信息數據庫的建設。目前，我國政府職能部門、金融機構從各自的工作出發，建立了自己的征信數據庫。人民銀行在銀行信貸登記咨詢系統的基礎上建立了全國企業信用信息基礎數據庫；2014年，國家工商總局建立了公示市場主體的登記、備案和監管等信息的全國企業信用信息公示系統。但是，這些數據庫在數據的數量、統計標準和口徑等方面還存在較大的差異。為適應普惠金融的要求，我國社會信用體系建設應在金融機構、政府、行業協會等多個部門的協作推動下，按照一定的數據采集標準，對企業和個人等信用主體的信用信息進行全面采集、核實、整合，盡快建立以實現信用信息互聯互通、全面共享為目標的社會信用信息數據庫。在社會信用體系建設中特別應將過去被正規金融機構排斥在外的階層的信息，如村鎮銀行、農村資金互助社、小額貸款公司等機構的貸款信息納入到全國統一的征信系統。再次，政府應抓緊建立信用服務行業的標準，積極發展專業化的社會征信機構，加強征信市場的監督管理，適當降低設立征信機構的門檻，鼓勵民間資本和私營企業進入征信服務領域，強化競爭機制，為培育信用服務行業提供體制保障。最后，應加強社會信用文化和懲戒機制建設。社會信用體系建設的基礎是信用文化和信用觀念的培養。政府、金融監管機構和金融機構應借助媒體、金融機構網點等各種渠道，大力宣傳信用交易規則和誠信原則，培養企業和個人的信用意識與信用觀念。為了強化信用主體守信有益、失信受罰的理念，政府和金融機構應完善對信用違約主體的懲戒機制。通過法律法規約束信用主體，使其自覺地堅持正確的經營理念和商業價值導向，進而保證金融市場交易步入良性循環軌道，防止系統性金融風險的發生。

6.大力普及金融知識

對于廣大的金融消費者而言，獲得充分的金融知識是獲得普惠金融服務的前提；對于金融機構而言，獲得充分的金融知識則是提供創新普惠金融產品和服務的基礎。發達國家金融發展的實踐經驗表明，金融知識普及對于提高金融機構服務質量，促進金融市場整體生態環境優化具有重要作用；同時，也有助于培養社會公眾的風險防范意識,使其更準確地理解金融政策，并成為金融市場的重要約束力量。金融知識的普及是一項長期的系統性社會工程,其對象的廣泛性和知識的專業性決定了推進這項工作首先需要金融監管部門、金融機構、教育機構、新聞媒體、社區組織等的通力合作。在這一過程中，金融知識普及渠道的建設非常關鍵。國外的成功經驗表明，學校是普及金融知識、提高金融消費者素養的重要渠道。美國的統計數據顯示，在高中實施強制性金融教育的州，年輕人的儲蓄水平會更高、并有更科學的理財計劃。2003年10月，英國金融管理局成立了“金融能力指導委員會”,專門針對英國中小學實行了“學習金融知識”(Learning Money Matters ) 計劃,以更有效、更直接地提高未成年人的金融能力。*參見劉丹等：《普及金融教育的國際比較及其對我國的啟示》，《經濟研究導刊》2013 年第26 期。2011年，俄羅斯也制定了金融掃盲國家戰略，計劃投入資金1.13億美元用于“金融掃盲5年(2011年7月-2016年6月)計劃”。該計劃已經制定了學校兒童和成人的金融核心競爭知識框架，開展了關于15歲年齡段高中學生的金融知識水平調查和國民金融行為調查，編寫了針對目標人群的培訓資料，并培養了一大批培訓人才隊伍。*參見中國銀監會合作部課題組：《普惠金融發展的國際經驗及借鑒》，《中國農村金融》2014年第1期。除學校外，金融機構也是普及金融知識的另一個重要渠道。由于與具體的金融業務聯系更加緊密，由金融機構實施的金融知識普及會更加務實和有針對性。金融機構應充分利用其網點渠道優勢，積極開展形式多樣的金融知識宣傳活動，使金融知識的普及常態化、動態化，以擴大金融知識的普及范圍。在現代網絡信息環境下,各類機構應充分利用各種媒體網絡資源，有目標、有組織、有重點地加強對低收入群體的金融知識培訓與技術技能培訓。政府應有效整合各種資源，加強對金融知識普及效果的檢查力度，保證金融知識普及的可持續性。