國(guó)家治理視域下我國(guó)新型行政模式的型塑

許 韜

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)呈現(xiàn)出社會(huì)利益與價(jià)值日趨多元、社會(huì)結(jié)構(gòu)與認(rèn)知快速變遷、社會(huì)矛盾與沖突不斷凸現(xiàn)、社會(huì)管理與規(guī)范愈顯落后等諸般境況。各種社會(huì)階層、利益群體不斷成長(zhǎng)并彼此互動(dòng)、相互糾葛，利益格局不斷調(diào)整并此消彼長(zhǎng)、相互博弈，其間蘊(yùn)涵著各種協(xié)調(diào)與不協(xié)調(diào)、穩(wěn)定與不穩(wěn)定、和諧與不和諧的因素，充斥著承繼與創(chuàng)新、借鑒與融合、斗爭(zhēng)與妥協(xié)的糾結(jié)。社會(huì)轉(zhuǎn)型之前，國(guó)家作為管理社會(huì)的唯一主體，藉由各種公共機(jī)構(gòu)行使管控之權(quán)能，并與社會(huì)公眾形成自上而下的控制關(guān)系。進(jìn)入社會(huì)轉(zhuǎn)型期，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，推動(dòng)了國(guó)家與社會(huì)的切割與分離，逐漸喚醒并增強(qiáng)了人們的權(quán)利、平等意識(shí)和自由、法治觀念，民主政治的發(fā)展催生并推進(jìn)了人權(quán)保障與權(quán)力制約的活動(dòng)，從而迫切要求政府及各職能部門進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新。這是十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的時(shí)代背景，亦是政府行政模式從傳統(tǒng)的“單一中心-服從”的管控模式邁向“多中心-合作”的治理模式的根本原因。

一、治理理論的興起與內(nèi)涵

1.治理理論的興起

各國(guó)政府在20世紀(jì)大都經(jīng)歷了大規(guī)模擴(kuò)張的歷程，Kerrine等學(xué)者甚至幻想國(guó)家最終會(huì)成為“所有社會(huì)服務(wù)的唯一提供者”*參見Kerrine Theodore M，Neuhaus Richard John.Mediating Structure:A Paradigm for Democratic Pluralism. In the Annals of the American Academy of Political and Social Science，1979 (446)，pp.10-18.。但政府規(guī)模的持續(xù)性擴(kuò)張導(dǎo)致難以負(fù)荷的財(cái)政壓力，政府公共服務(wù)的供給又無法滿足社會(huì)不斷增長(zhǎng)的需求，勉力維持的公共壟斷與福利國(guó)家就此走向歷史的終結(jié)。20世紀(jì)后期，隨著全球化浪潮和結(jié)社革命所引發(fā)的社會(huì)力量全面崛起，各國(guó)由此開始了重塑政府的改革運(yùn)動(dòng)，通過特許、委托、外包等多種社會(huì)化、市場(chǎng)化途徑，拓展渠道吸納和鼓勵(lì)社會(huì)成員積極參與到公共事務(wù)中來，以應(yīng)對(duì)日趨增多的社會(huì)問題，實(shí)現(xiàn)多中心治理(Polycentric Governance)的格局。

與此相應(yīng)的是治理理論的興起，“其有機(jī)融合了各種競(jìng)爭(zhēng)性理論，突破‘國(guó)家是權(quán)力和資源的壟斷者’的既定思維，致力于探索地方力量、民間力量、個(gè)體力量崛起，及其引發(fā)的公私領(lǐng)域界線模糊、國(guó)家和社會(huì)事務(wù)組織和運(yùn)行方式變化，以及因之產(chǎn)生的國(guó)家角色和政府職能的更張”*江必新、王紅霞：《社會(huì)治理的法治依賴及法治的回應(yīng)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第4期。。概言之，治理理論的興盛是對(duì)過去福利國(guó)家和全能政府的深刻反思，對(duì)結(jié)社革命和全球化浪潮的有效回應(yīng)，對(duì)代議民主與傳統(tǒng)管控模式缺陷的理論完善。

2.治理理論的基本內(nèi)涵

1989年世界銀行首次在現(xiàn)代意義上使用治理危機(jī)(crisis in governance)一詞描述當(dāng)時(shí)非洲的情形，此后治理便從政治研究領(lǐng)域逐步蔓延開來，“在許多語境中大行其道，以至成為一個(gè)可以指涉任何事物或毫無意義的‘時(shí)髦詞語’”*鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志》1999年第2期。。學(xué)界試圖對(duì)治理作出概念的厘清，但莫衷一是。比較經(jīng)典的論述來自全球治理委員會(huì)于1995年所作的定義，即“治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)在管理共同事務(wù)時(shí)所采用的方式總和，也是在調(diào)和各種沖突和利益矛盾時(shí)采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程”*參見俞可平：《全球治理引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2002年第1期。。

對(duì)各種治理概念進(jìn)行梳理，大致可做如下歸納：(1)多元化主體。治理理論旨在建立以政府為主導(dǎo)，其他參與者為主體的多元治理模式，形成“權(quán)威的合理化、結(jié)構(gòu)的離異化以及大眾參政化”*塞繆爾·亨廷頓：《變化社會(huì)中的政治秩序》，王冠華等譯，北京:三聯(lián)書店，1989年，第32頁(yè)。的局面。就此，政府與公眾之間不再是一種基于官僚科層的單向的命令服從架構(gòu)，而是致力于建構(gòu)一種基于互信平等的雙向的合作伙伴關(guān)系。(2)社會(huì)化改造。治理強(qiáng)調(diào)政府是公共資源的最大占有者與支配者，卻非大包大攬的壟斷者，倡導(dǎo)政府轉(zhuǎn)變職能，通過多種市場(chǎng)化、社會(huì)化形式，將公益性、自我服務(wù)性強(qiáng)的公共事項(xiàng)交由合適的社會(huì)成員承擔(dān)。由此導(dǎo)致公私領(lǐng)域邊界的日益模糊，以及公共責(zé)任由國(guó)家、政府向企業(yè)、社會(huì)以及公民個(gè)人的逐步轉(zhuǎn)移。(3)善治目標(biāo)。治理是一個(gè)可持續(xù)的發(fā)展過程，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)從善政到善治的轉(zhuǎn)變。善治比善政更強(qiáng)調(diào)民主元素，要求政府必須以民為本(people centered)，通過一種公開透明、平等協(xié)商的利益表達(dá)渠道與行政行為過程，達(dá)到公平正義、和諧美滿、民主法治的理想圖景。(4)治理有效。治理是為彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)失靈而提出的一套公共管理新技術(shù)。但治理并非是對(duì)國(guó)家權(quán)威和市場(chǎng)配置資源的否定，而是有益補(bǔ)充，旨在借由社會(huì)承接政府和市場(chǎng)都“不該做”或者“做不好”的事情，以重構(gòu)國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，使三者在法治基礎(chǔ)上各盡其能、互通有無，達(dá)致資源配置的“帕累托最優(yōu)”。(5)以民為本。作為一種民主模式，治理實(shí)際上是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)回歸、還政于民的過程，以公共利益最大化為價(jià)值取向，通過傾聽民聲、吸納民智、回應(yīng)民意，獲取公眾的自愿合作和對(duì)權(quán)威的自覺認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)。

二、“國(guó)家治理現(xiàn)代化”的提出與“治理型”行政模式的登場(chǎng)

1.“國(guó)家治理現(xiàn)代化”的提出

任何有價(jià)值的觀念、理論都是歷史的產(chǎn)物，是對(duì)時(shí)代需求的回應(yīng)。改革開放以來，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等領(lǐng)域取得巨大成就的同時(shí)，眾多社會(huì)問題和社會(huì)矛盾亦相應(yīng)而生，成為“成長(zhǎng)的煩惱”。諸如利益分配嚴(yán)重失衡，城鄉(xiāng)及地區(qū)差距日益擴(kuò)大，弱勢(shì)群體權(quán)益訴求缺乏渠道等問題若不能有效解決，各種突發(fā)性、群體性事件也就在意料之內(nèi)、情理之中了。“實(shí)際上，當(dāng)‘強(qiáng)勢(shì)群體’與‘弱勢(shì)群體’這樣的區(qū)別第一次出現(xiàn)在中國(guó)官方話語(2001年3月的九屆全國(guó)人大五次會(huì)議《政府工作報(bào)告》)和大眾傳媒中時(shí)，抽象的‘人民’概念就開始裂變，既有的整體主義國(guó)家理論和權(quán)力一元化的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)就開始被重新審視，不同群體的利益如何表達(dá)、如何協(xié)調(diào)之類的問題就被提上議事日程。”*季衛(wèi)東：《通往法治之路 社會(huì)的多元化與權(quán)威體系》，北京:法律出版社,2014年，第3頁(yè)。同時(shí)，前期市場(chǎng)化改革將社會(huì)從一個(gè)強(qiáng)大的國(guó)家安排中解放出來，但脫離了組織和單位依附的個(gè)體，在日趨陌生化、市場(chǎng)化的社會(huì)中又顯得無所適從，陷入一種“本體性焦慮”。作為應(yīng)對(duì)，近年來黨和政府一直倡導(dǎo)和推動(dòng)“公民的有序參與”，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的治理格局，目的即是通過轉(zhuǎn)變政府職能，增設(shè)或拓寬制度化的利益表達(dá)管道和公眾參與機(jī)制，以制度定格程序，以程序確保參與，以參與實(shí)現(xiàn)權(quán)利，將公眾智慧與國(guó)家智能結(jié)合起來，將個(gè)體利益與社會(huì)福祉協(xié)調(diào)起來，以破除社會(huì)管理的困局。

在此基礎(chǔ)上，黨的十八大第一次明確提出國(guó)家治理的命題，黨的十八屆三中全會(huì)則進(jìn)一步提出推進(jìn)“國(guó)家治理現(xiàn)代化”，這是對(duì)“怎樣治理社會(huì)主義社會(huì)這一全新社會(huì)形態(tài)”以及“怎樣使得中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加成熟、更加定型”等重大歷史命題的科學(xué)回答，也是對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的總體安排。在此思路指引下，我國(guó)行政模式發(fā)展也開始駛向全新的治理型行政模式階段，與傳統(tǒng)行政模式分道揚(yáng)鑣。

2.治理型行政模式與傳統(tǒng)行政模式的分野

從歷史發(fā)展脈絡(luò)看，中國(guó)社會(huì)大體經(jīng)歷了“統(tǒng)治-管理-治理”的行政模式轉(zhuǎn)換。*參見許韜：《“治理型”公安行政執(zhí)法新模式的生成與展開》，《公安學(xué)刊(浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào))》2014年第6期。統(tǒng)治模式的核心在于“統(tǒng)”，強(qiáng)調(diào)權(quán)力專斷，國(guó)家統(tǒng)制一切，拒絕來自個(gè)人的挑戰(zhàn)。管理模式的核心在于“管”，講求權(quán)力主體單一，以自上而下的管控為主，開始部分允許個(gè)人挑戰(zhàn)行政權(quán)力的合法性。治理模式的核心則在于“治”，推崇權(quán)力主體多元，致力于建立在市場(chǎng)、法治、公益和認(rèn)同基礎(chǔ)上的政民互動(dòng)、協(xié)作共治。

統(tǒng)治與管理一般可統(tǒng)歸于前治理模式，共有的典型特征便是權(quán)力的“任性”。雖然在管理模式下國(guó)家專斷色彩較之統(tǒng)治模式有所淡化，開始重視法制建設(shè)，承認(rèn)個(gè)人自由與權(quán)利，但兩者在權(quán)力運(yùn)行上均體現(xiàn)出主體單一、由上到下、路徑單向和強(qiáng)調(diào)服從等特點(diǎn)。在“單一中心-服從”的前治理模式下，一旦受到來自個(gè)人的挑戰(zhàn)，國(guó)家就會(huì)習(xí)慣性地對(duì)挑戰(zhàn)者進(jìn)行壓制，而不是稀釋挑戰(zhàn)的力量或者“招安”挑戰(zhàn)者，更不必說通過談判協(xié)商實(shí)現(xiàn)一種互利共生。*參見章劍生：《我國(guó)行政模式與現(xiàn)代行政法的變遷》，《當(dāng)代法學(xué)》2013年第4期。治理則是對(duì)統(tǒng)治和管理的揚(yáng)棄，表現(xiàn)為“多中心-合作”的行政模式，強(qiáng)調(diào)參與、協(xié)商與自治，“是一場(chǎng)國(guó)家、社會(huì)、公民從著眼于對(duì)立對(duì)抗到側(cè)重于交互聯(lián)動(dòng)再到致力于合作共贏而實(shí)現(xiàn)善治的思想革命；是一次政府、市場(chǎng)、社會(huì)從配置的結(jié)構(gòu)性變化引發(fā)現(xiàn)實(shí)的功能性變化再到民主參與的主體性變化的制度型塑”*江必新：《實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化》,引自人民網(wǎng)http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2013-12/03/nw.D110000renmrb_20131203_1-02.htm，2015年4月5日。。

三、治理型行政模式的基本表征

治理的構(gòu)成要素應(yīng)當(dāng)是基于一種可實(shí)現(xiàn)的“效治”，一種符合文明價(jià)值的“善治”，一種實(shí)現(xiàn)公平正義效果的“法治”，*應(yīng)松年：《加快法治建設(shè)促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第6期。由此生成一種以“公眾參與、法治思維、程序正義、治理有效”為基本表征的治理型行政模式。

1.公眾參與

治理型行政模式的推行，究其實(shí)質(zhì)就是政府尊重社會(huì)力量(無論強(qiáng)大與否，無論來自何方)，制度化釋放社會(huì)活力，在行政過程中積極引導(dǎo)公眾理性參與、溝通對(duì)話，實(shí)現(xiàn)民意的“最大公約數(shù)”。在我國(guó)，公眾參與具有憲法與法律依據(jù)，*如憲法第2條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”也是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)越性，必須堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，堅(jiān)持問政于民、問需于民、問計(jì)于民，廣泛發(fā)動(dòng)各類社會(huì)主體參與治理或進(jìn)行自治。

實(shí)踐證明，如果缺乏參與，公眾對(duì)政府的信任度就會(huì)降低，甚至質(zhì)疑政府行為的意圖，即使真的出于公益，公眾也可能認(rèn)為“必有隱情”。治理型行政模式通過在行政過程中確保參與權(quán)落實(shí)這一民主方式，可以有效化解政府與公眾之間的矛盾和誤解，提升合法性。“合法性意指人們內(nèi)心的一種態(tài)度。這種態(tài)度認(rèn)為政府的統(tǒng)治是合法的和公正的”*邁克爾·羅斯金：《政治科學(xué)》，林震譯,北京：華夏出版社,2001年，第5頁(yè)。。行政合法性來源于社會(huì)公眾的內(nèi)心感受與評(píng)價(jià)，而公眾的參與則從根源上確保了這種合法性，即通過向行政過程注入?yún)f(xié)商溝通、說理申辯、批評(píng)建議等民主元素，滿足公眾參與性訴求，從而使行政活動(dòng)及其結(jié)果在此基礎(chǔ)上得以實(shí)現(xiàn)“自我合法化”。同時(shí)，圍繞民意訴求進(jìn)行政府與公眾之間以及公眾之間的利益表達(dá)、互動(dòng)、增益，可以實(shí)現(xiàn)“公民的期望決定政府政策的設(shè)計(jì)藍(lán)圖，公民的需求決定政府公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給內(nèi)涵，公民的滿意度決定政府政策執(zhí)行的成效，公民的評(píng)價(jià)決定政府政策的變遷方向”*吳玉宗：《服務(wù)型政府建設(shè)之現(xiàn)狀研究》，《行政與法(吉林省行政學(xué)院學(xué)報(bào))》2004年第11期。的良性循環(huán)。當(dāng)然，在一個(gè)利益日益多元化的轉(zhuǎn)型社會(huì)中，公眾參與本身并非最終目的，而是藉由參與這種形式、手段和過程使國(guó)家的管理服務(wù)諸功能最大化、最優(yōu)化，以此實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型社會(huì)的利益整合和秩序維護(hù)。

2.法治思維

黨的十八屆三中全會(huì)明確指出“堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾”。可見，法治思維是進(jìn)行社會(huì)治理的基本思維方式，其強(qiáng)調(diào)客觀而非主觀，強(qiáng)調(diào)理性而非激情，強(qiáng)調(diào)民主而非專斷，強(qiáng)調(diào)程序而非恣意，強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定持續(xù)而非反復(fù)無常，強(qiáng)調(diào)制約公權(quán)而非權(quán)力專橫，強(qiáng)調(diào)可預(yù)期性而非不可預(yù)測(cè)。*參見江必新：《法治現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容》，《行政管理改革》2014年第9期。法治思維克服了人治思維的任意與專斷，強(qiáng)調(diào)憲法法律至上和規(guī)則意識(shí)，權(quán)力必須有法律的授權(quán)與邊界，并按既定的規(guī)則和程序行事。

依法治理，不僅能夠?yàn)楣妳⑴c提供管道，還能有效規(guī)范行政權(quán)力，為社會(huì)提供穩(wěn)定的預(yù)期。在此意義上，法治思維與運(yùn)動(dòng)式治理格格不入。運(yùn)動(dòng)式治理是國(guó)家治理的一種非常規(guī)化、非制度化的手段，其畢其功于一役的特點(diǎn)往往忽視了法治價(jià)值訴求，破壞其他參與主體的合法預(yù)期，導(dǎo)致短時(shí)間內(nèi)可能有效，卻僅僅是沉淀社會(huì)問題而未真正解決社會(huì)矛盾。在社會(huì)治理中倡行法治思維，有助于克服政府習(xí)慣性的運(yùn)動(dòng)式治理思路，超越“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的短視和“擺平就是水平”的庸俗化行政，使參與各方能夠在“合法預(yù)期”(legitimate expectation)的基礎(chǔ)上采取較為長(zhǎng)期的行動(dòng)，使社會(huì)運(yùn)行更加穩(wěn)定有序。

3.程序正義

公平正義是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是治理現(xiàn)代化的價(jià)值取向。政府必須在行政過程中牢固樹立公平正義的理念，努力將公平正義具體化、實(shí)然化。公平正義的實(shí)現(xiàn)取決于公平的利益表達(dá)過程，作為一種程序性權(quán)利的公眾參與，通過程序設(shè)計(jì)與制度安排把社會(huì)利益融入治理之中，提供了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的最佳路徑。

依據(jù)耶魯大學(xué)泰勒教授關(guān)于公正程序的描述*參見Tom R，Tyler.Legitimacy and Criminal Justice:The Benefits of Self-Regulation.Ohio State Journal of Criminal Law Fall:319(2009).，治理型行政模式下的程序至少應(yīng)包含如下要素：(1)話語(voice)，即相對(duì)人有權(quán)參與整個(gè)行政過程，并有充分機(jī)會(huì)表達(dá)觀點(diǎn)、陳述申辯。特別要注意通過制度化的解決方案，讓弱勢(shì)群體有意愿、也有能力發(fā)出聲音，改變其在利益表達(dá)和實(shí)現(xiàn)上的無助狀態(tài)，防止一場(chǎng)看似公正的治理盛宴因?yàn)槿鮿?shì)群體的缺席而成為政府或強(qiáng)勢(shì)群體的集體狂歡。(2)中立(neutrality)，即整個(gè)行政過程公開透明、不偏不倚、公正可信。行政機(jī)關(guān)必須有效保障相對(duì)人的知情權(quán)，充分告知其作出決定的法律依據(jù)、法定理由以及具體內(nèi)容等。(3)尊重(respect)，即行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎理性、體現(xiàn)人性溫情。在行政過程中展現(xiàn)可親近性是程序正義的關(guān)鍵所在，行政機(jī)關(guān)要改進(jìn)簡(jiǎn)單粗放的行為方式，尊重相對(duì)人的人格和尊嚴(yán)，關(guān)心相對(duì)人的處境并在法律許可范圍內(nèi)盡可能地采取勸說、指導(dǎo)、調(diào)解、和解等柔性手段，努力尋求各方利益的交叉點(diǎn)與平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)損害最小化、效益最大化的共贏局面。(4)信任(trust)，即行政機(jī)關(guān)在行為過程中不可恣意，應(yīng)當(dāng)尊重和保護(hù)個(gè)人對(duì)行政行為所引起的合法期待，嚴(yán)格按程序辦事，同樣情形同等處理，唯有如此，才能使人們?cè)敢馀c行政機(jī)關(guān)合作，從而展現(xiàn)出行政合法性與權(quán)威性。在此意義上，治理模式下的程序正義呈現(xiàn)出工具主義的特征，追求法治的形式正義與實(shí)體正義的統(tǒng)一才是其最終歸宿。

4.治理有效

所謂治理有效，簡(jiǎn)單說就是治理帶來的好處，包括治理主體設(shè)置合理、資源互補(bǔ)，治理過程科學(xué)有序、便捷高效，治理結(jié)果效益優(yōu)化、惠及各方等要素。“治理的效果觀是一種系統(tǒng)性、整體性的效果，它是對(duì)局部效果與全局影響、短期功效與長(zhǎng)遠(yuǎn)福祉、整體利益和整體不利之間進(jìn)行權(quán)衡評(píng)價(jià)的結(jié)果。”*江必新、王紅霞：《社會(huì)治理的法治依賴及法治的回應(yīng)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2014年第4期。治理理論的興起本身就是為了回應(yīng)傳統(tǒng)管理模式滯后于現(xiàn)實(shí)需求的矛盾，因此治理的核心目標(biāo)及其正當(dāng)性基礎(chǔ)必然是治理的有效。“正是以效果為導(dǎo)向，使治理擺脫了政府單一主體單一權(quán)威的思維束縛，各類社會(huì)組織和公民，只要有助于治理效果的達(dá)成，都應(yīng)當(dāng)納入社會(huì)治理中來。正是以效果為導(dǎo)向，使治理跳脫了單向支配命令服從的控制方式，它要求在治理技術(shù)和治理方法上不拘一格”*徐勇：《GOVERNANCE:治理的闡釋》，《政治學(xué)研究》1997年第1期。。

在公共事務(wù)中，政府的積極作為有時(shí)并不一定是最有效的，必須與社會(huì)公眾密切合作，因?yàn)椤八鼈兌颊莆罩承┲匾馁Y源”*Saidel J.Resource Interdependence:The Relationship between State Agencies and Nonprofit Organization.Public Administration Review.1991,51(6),pp543-553.。資源互補(bǔ)是合作的邏輯前提，公眾參與需要政府的資金與制度支持，而政府的政策制定與執(zhí)行也需要公眾的參與和配合。合作的過程除了簡(jiǎn)單的資源交換外，還通過參與主體的優(yōu)勢(shì)重組與資源整合，創(chuàng)造出“整體大于各部分之和”*Lasker Roz D，Weiss E S，Miller R.Partnership Synergy:A Practical Framework for Studying and Strengthening the Collaborative Advantage.The Milbank Quarterly， 2001,79(2).的效果。實(shí)踐證明，人民群眾中蘊(yùn)藏著無限的智慧和力量，在行政中如果能夠善聽民意、善借民智、善用民力，就能推動(dòng)政府良好行政；但如果奉行法治工具主義思路，單純依靠政府權(quán)力，排斥社會(huì)力量參與，主觀孤立地進(jìn)行決策和行事，結(jié)果很可能造成行政失當(dāng)。同時(shí)，公眾的參與能有效預(yù)防或降低行政過程中非理性因素的影響。透過協(xié)商溝通、意見表達(dá)，社會(huì)成員對(duì)行政決定往往具有更高的共識(shí)性、更強(qiáng)的包容性，行政運(yùn)行往往更為順暢、更能夠得到接受與認(rèn)可。當(dāng)然，在行政過程中，即便引入民主參與，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間也并不總是能夠默契合拍、意見一致；相反，基于各自的利益權(quán)衡，行政機(jī)關(guān)很可能會(huì)不采納相對(duì)人的意見，相對(duì)人也可能不認(rèn)同行政機(jī)關(guān)的決定。*參見許韜：《“治理型”公安行政執(zhí)法新模式的生成與展開》，《公安學(xué)刊(浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào))》2014年第6期。但是，由于相對(duì)人在行政過程中權(quán)利得到尊重，意見得到表達(dá)，訴求得到回應(yīng)，故即使會(huì)有不同看法，也相對(duì)容易遵守與服從該決定。這正是治理型行政模式較之于傳統(tǒng)模式更為有效的表現(xiàn)所在。

四、公眾參與：治理型行政模式展開的基本路徑

1.差別有序，明確各類參與主體的定位

黨中央確定的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的治理方針，已然清晰勾勒出我國(guó)治理主體的關(guān)系圖譜，即“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)”下的多元主體治理格局——黨委、政府、社會(huì)、公眾各就其位，差別有序；領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)責(zé)、協(xié)同、參與各司其職，各具功效。政府雖然不再壟斷公共管理與服務(wù)，但在黨的領(lǐng)導(dǎo)下承擔(dān)著國(guó)家治理的核心職責(zé)，發(fā)揮著“掌舵”的作用，肩負(fù)著執(zhí)行國(guó)家法律法規(guī)、履行公共職責(zé)、監(jiān)督其他治理主體活動(dòng)的重要使命。中國(guó)與西方不同，并沒有經(jīng)歷過一個(gè)長(zhǎng)期的社會(huì)分化過程，社會(huì)自治力量才剛剛萌芽，在能夠真正站立起來與政府平等互動(dòng)之前，還需要國(guó)家長(zhǎng)時(shí)間的引導(dǎo)、扶持與規(guī)范。歷史與現(xiàn)實(shí)決定了我國(guó)強(qiáng)勢(shì)政府主導(dǎo)下的多中心治理格局。

政府必須高度重視、積極引導(dǎo)社會(huì)公眾的參與，特別是組織化參與的方式。在現(xiàn)代社會(huì)，公眾有組織的活動(dòng)主要通過兩種形式開展：以地域?yàn)榛A(chǔ)的社區(qū)形式；以共同利益和愛好為基礎(chǔ)的社會(huì)組織形式。相較于社區(qū)治理的日趨成熟，我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展明顯滯后，行政化、營(yíng)利化、非法化、邊緣化等問題還較為嚴(yán)重，遠(yuǎn)不能滿足政府轉(zhuǎn)型和公眾參與的需要。對(duì)此，黨和政府需要從封閉轉(zhuǎn)向開放，從管制轉(zhuǎn)向培育，從猜疑轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)，從審批轉(zhuǎn)向備案，從微觀干預(yù)轉(zhuǎn)向宏觀指導(dǎo)，加強(qiáng)規(guī)范各類社會(huì)組織的制度建設(shè)，使其在參與過程中能夠有法可依、有章可循；同時(shí)，通過公共財(cái)政、稅收優(yōu)惠、政府購(gòu)買等一系列政策措施來積極培育發(fā)展社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和社會(huì)組織良性互動(dòng)，推進(jìn)自律自治、形成社會(huì)認(rèn)同、促進(jìn)多元融合。需要注意的是，政府要充分尊重社會(huì)組織的獨(dú)立性，使社會(huì)組織保持一種嵌入的自主性(embedded autonomy)，既與政府合作交融、互相倚靠，又相對(duì)獨(dú)立、不被吸納。

2.建構(gòu)機(jī)制，確保公眾參與行政的實(shí)體有效

通過科學(xué)合理的機(jī)制設(shè)計(jì)，使社會(huì)公眾有動(dòng)力和熱情參與治理活動(dòng)，公眾在參與過程中得到充分的尊重和權(quán)利實(shí)現(xiàn)，公眾批評(píng)建議監(jiān)督等憲法性權(quán)利能夠得到有效落實(shí)，治理效果得到極大提升。主要包括：

第一，激勵(lì)機(jī)制。在治理型行政模式下，“理想化的圖景應(yīng)當(dāng)是：公眾作為權(quán)力的本源所屬者和公共資源的享用者，參與既是每個(gè)人的權(quán)利，也是每個(gè)人的責(zé)任。但除非法律有明確規(guī)定，否則公眾的參與不是強(qiáng)制性的，即公民有權(quán)利去參與行政，也可以放棄或怠于行使，本身都不構(gòu)成對(duì)法律的違反”*參見許韜：《治道變革與公眾參與：轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)警務(wù)革新的法學(xué)審視》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,2012年，第200頁(yè)。。同時(shí)，長(zhǎng)期以來，由于受“官本位”等傳統(tǒng)理念束縛，政府往往靠強(qiáng)制手段對(duì)社會(huì)進(jìn)行管控，把公眾當(dāng)做被動(dòng)的接受者；公眾也因長(zhǎng)期以來受政府、所在單位等權(quán)力機(jī)關(guān)的安排，已經(jīng)習(xí)慣了接受者的角色分配，缺乏自主性和自治性。因此，行政機(jī)關(guān)必須轉(zhuǎn)變觀念，通過多樣化、實(shí)效化的激勵(lì)機(jī)制，培育公眾參與的積極性與主動(dòng)性，提升公眾參與的能力與水平，形成和諧的參與文化與氛圍，促進(jìn)公眾參與由動(dòng)員型向自主型轉(zhuǎn)變。第二，公開機(jī)制。沒有公開，公眾就無法了解何時(shí)決策、為何決策、是否決策，也無法對(duì)行政活動(dòng)及其效果進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，也就不能對(duì)行政過程進(jìn)行實(shí)質(zhì)性參與。所以，治理型行政模式成功與否、深入與否、有效與否的關(guān)鍵，即在于政府與社會(huì)公眾之間互信的有無與程度大小，而公開則是建立和加深互信的良方。因此必須重視公開機(jī)制的安排，依法公開與公眾有利害關(guān)系的信息，包括行政依據(jù)、程序、進(jìn)度、結(jié)果等，用公眾看得見的方式消除對(duì)行政不法不公的顧慮。第三，責(zé)任機(jī)制。威廉·沃爾特斯明確指出，建立真正可以妥當(dāng)處理利益與權(quán)力分配及落實(shí)究責(zé)的機(jī)制，是治理成功與否最重要的因素。*參見陳嫈郁：《治理理論與國(guó)家職能的辯證:英國(guó)觀點(diǎn)》，《政治科學(xué)論叢》2012第3期。依法治理必然是一種責(zé)任治理，要求行政機(jī)關(guān)必須權(quán)責(zé)一致，積極引導(dǎo)公民有序、有效的參與，并承擔(dān)起應(yīng)有的服務(wù)、規(guī)范、保障、監(jiān)管等職責(zé)。特別是在社會(huì)化過程中，應(yīng)當(dāng)建立健全可追溯的責(zé)任承擔(dān)和問責(zé)機(jī)制，提升監(jiān)管的法治效能，制度化地防范委托機(jī)關(guān)以社會(huì)化為借口放松對(duì)受托方的監(jiān)管或推諉逃避自身職責(zé)。第四，回應(yīng)機(jī)制。行政機(jī)關(guān)必須對(duì)公眾需求和呼聲進(jìn)行積極、有效的回應(yīng)，讓公眾感受到參與的作用與價(jià)值，這是避免參與形式化的關(guān)鍵所在。為此，行政機(jī)關(guān)在決策過程中要主動(dòng)了解社情民意、善于整合信息、分析問題，同時(shí)積極與利益相關(guān)人溝通、做好解釋與反饋工作，特別是不采納公眾意見時(shí)，一定要說明不采納的理由。*參見許韜：《治道變革與公眾參與：轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)警務(wù)革新的法學(xué)審視》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,2012年，第222-227頁(yè)。只有這樣，治理型行政模式才會(huì)真正具有民意基石與強(qiáng)大生命力。

3.依法治理，推動(dòng)公眾參與行政的全面深化

通過良法的治理，能夠破除現(xiàn)存的制度性瓶頸和缺漏，為公眾參與提供渠道，為治理主體的交互行為提供行為規(guī)則和合法預(yù)期，為治理中出現(xiàn)的問題提供解決思路和救濟(jì)方案。就公眾參與具體行政過程而言，我國(guó)目前的公眾參與基本體現(xiàn)在行政活動(dòng)具體實(shí)施階段，還處于較為初級(jí)的層次。有觀點(diǎn)認(rèn)為，公眾參與機(jī)制屬于一種事中控制機(jī)制，只作用于行政裁量權(quán)的實(shí)施過程中。*參見熊文釗、鄭愛林：《行政裁量權(quán)的程序控制：以公眾參與機(jī)制為中心》，《中國(guó)行政法學(xué)會(huì)2009年年會(huì)論文集》，第724頁(yè)。事實(shí)上，就規(guī)范行政行為的視角來看，公眾參與可以超越事中，實(shí)踐于事前或事后。與此相應(yīng)的程序性制度安排，是在堅(jiān)持行政公開原則、充分保障公眾參與權(quán)的基礎(chǔ)上，做到“居中落實(shí)、前后延伸”，具體而言：

一方面，全面落實(shí)事中的告知、理由說明及陳述申辯制度。在最大限度內(nèi)賦予公眾更多程序性權(quán)益，將國(guó)家權(quán)力轉(zhuǎn)化為公眾參與和知情決策的權(quán)利。另一方面，建立健全全過程的聽證論證、評(píng)估監(jiān)督、集體討論、合法性審查等制度，鼓勵(lì)專家和普通公眾參與行政的全過程，消解與防范行政機(jī)關(guān)恣意任性所造成的危害，確保權(quán)力運(yùn)行合理合法。傳統(tǒng)的行政運(yùn)作模式依賴經(jīng)驗(yàn)、習(xí)慣甚至是決策者的個(gè)人偏好，導(dǎo)致決策失效、失誤、失范等諸多問題。我國(guó)政府及各部門應(yīng)有效借助專家學(xué)者、科研院校等社會(huì)精英資源，參與對(duì)行政全過程的評(píng)估、論證與咨詢，推動(dòng)行政科學(xué)化和專業(yè)性水平。同時(shí)，普通公眾的參與能夠有效彌補(bǔ)專家理性的不足，提供一種“以社會(huì)力量制約國(guó)家權(quán)力”的途徑，以民主化途徑規(guī)范行政權(quán)力的行使，防止執(zhí)法不公、違法行政、濫用權(quán)力等情況出現(xiàn)，以構(gòu)建起理性互動(dòng)的平衡狀態(tài)和制約機(jī)制。