政府治理能力現代化視閾中的政府制度創新
——以中國(上海)自由貿易試驗區為例

姚 東

黨的十八屆三中全會明確提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”*《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日，第1版。作為國家治理當中最重要的組成部分，政府治理是國家治理的分支范疇和子領域。因此，推進國家治理能力現代化，必然要求推進政府治理能力的現代化，而要實現這樣的目標則要依賴政府制度創新的不斷推進。政府制度創新是當前實現政府治理能力現代化的決定性因素。

從公共經濟學的角度看，制度是公共物品，制度是政府提供的公共物品中最重要的一類。正是通過對各種制度(法律、規則、政策)的制定和實施，政府得以實現對社會的政治、經濟、文化及社會生活的管理和服務。*王偉：《政府制度創新：政府改革的目標和路徑選擇》，《黨政干部論壇》2007年第2期。因此，政府制度的供給和安排對政府治理現代化起著關鍵作用。

一、政府治理能力現代化與政府制度創新

1.何為政府治理能力

“政府治理”這個概念的提出追根溯源與治理一脈相承。對治理的討論最初始于20世紀90年代的世界銀行。學界對治理概念的看法也是各不相同，但是最具代表性和權威性的解釋是由全球治理委員會于1995年作出的，即：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。”*全球治理委員會：《我們的全球的伙伴關系》，牛津大學出版社，1995年，第23頁。政府治理則屬于治理的子類型，是治理理念運用和作用于政府系統的體現。政府治理能力與傳統的政府能力有著根本區別，傳統的政府能力突出政府主導的一元化的對國家和社會的管理能力，而政府治理能力則更加強調政府在與市場、社會合作中的協商共治、多元合作的能力。因此，政府治理能力不再是政府單方面采取行動的能力，而是政府在嚴格控制自身權限的基礎上，與市場、社會合作履行自身職能的能力，是政府適應現代社會，促進政府自身轉型的集中反映。因此，在現代社會，政府治理能力主要體現在政治、經濟、文化、社會、生態等各個領域，是衡量政府水平的重要標志。

2.何為政府治理能力現代化

政府治理現代化是現代化整體性變遷進程的一個重要組成部分，同時又是現代化的重要推動力量。*何增科：《政府治理現代化與政府治理改革》，《行政科學論壇》2014年第2期。而政府治理能力現代化則是在能力角度對實現政府治理現代化提出的新要求，是“新時期政府在國家治理體系中運用法律賦予的公權力、采取科學有效的方法將管理社會事務的機制、體制轉化為實現對經濟社會有效治理的能力，運用國家制度管理社會公共事務、增進人民福祉，實現社會繁榮穩定、和諧發展的能力”*米恩廣、權迎：《政府治理能力現代化：政府“共謀行為”的運行機理及其治理》，《理論與改革》2014年第3期。。因此，推進政府治理現代化，就必須促進政府治理能力的現代化轉型，這需要從五個關鍵點上予以突破。

一是行政資源整合能力。政府治理能力的關鍵之一就是政府能否有效、高效地配置各類行政資源，并在此基礎上對行政資源進行持續整合，這也是政府治理能力向現代化轉型的根本任務。行政資源整合是對與行政資源相關聯的各部分資源進行重新調整、組合，促成行政組織結構優化，以達到行政效能最大化的一種方式。而政府的行政資源整合能力實際上就是最大化發揮整個行政資源整體優勢的能力和水平。因此，政府必須發揮組合優勢，調動掌控的包括人力、物力、信息在內的各方行政資源，推動更加有效的治理。

二是政府權力控制能力。政府雖然負有推動國家和社會發展的重任，但其自身也并非是最完美的治理系統。當政府權力呈不斷擴張之勢時，就有可能越過一定的邊界，出現權力尋租，從而對國家、社會和公眾權益造成巨大的破壞。因此，“對于社會中的每一個行業來說，政府都既是一種潛在的資源，也是一種潛在的威脅”*George Stigler,“The Theory of Economic Regulation”，The Bell Journal of Economics，no.2,1971,p3.。對政府權力進行控制，是為了規范權力的行使，從而保障國家、社會和公民的安全。基于此，政府權力控制能力，必然成為現代社會衡量其治理水平的重要指標。

三是治理工具運用能力。政府治理工具是指政府實現其管理職能的手段和方式。在多元主體共治的情況下，政府通過單一的強制性工具和規制方式來實現自身功能已經越來越難以適應現代社會的變化發展要求了。在治理能力現代化的背景下，治理工具運用能力深刻體現了政府突破傳統的單一工具模式，采取多種方式實現其治理目標的能力。因此，除了規制這種傳統工具外，提升建議、指導、勸服、勸誡等柔性工具以及第三方監管、購買服務等社會和市場化工具的運用能力也在逐漸成為體現政府治理能力的重要內容。

四是責任落實擔當能力。從政府無責到政府負有限責任，直至負全責，這既是現代民主政治的體現，也是政府治理能力的要求。*金太軍：《論政府公共管理責任的承擔》，《行政論壇》2008年第1期。政府責任強調的是政府應承擔的職責，而政府責任落實擔當能力則體現了政府落實這一職責的態度和決心。通過提高政府責任落實擔當能力可以建立政府對民意負責的機制，實現責任政府建設目標。政府在治理過程中加強責任落實擔當能力建設的方式主要包括讓公眾評議、監督政府、讓政府回應公眾以及追究政府責任等方面，主要通過道義、政治、法律等途徑來實現。

五是協同合作治理能力。治理能力現代化建設的重點是處理好政府、市場和社會的關系*高小平：《國家治理體系與治理能力現代化的實現路徑》，《中國行政管理》2014年第1期。。而政府治理能力現代化是為了實現良政善治，達到由政府、市場、社會等多元主體在相互依存的制度環境中共同治理的優良治理目標。對政府而言，體現其治理水平的一個重要內容就是與社會、市場協同合作的能力，在這個過程中，政府要實現“管理者”到“服務者”的變化；對非政府部門而言，治理也是從被動接受到主動參與的過程。通過政府、市場、社會的聯合行動，共同解決利益沖突，在相互調適的過程中實現各自的利益目標。

3.政府制度創新與政府治理能力現代化

從新制度主義的角度來看，當前中國政府治理變革面臨困境的根本原因在于，從傳統政府管理向現代政府治理的轉變過程中存在比較嚴重的制度短缺和制度失效問題。因此，政府制度創新的實質就是尋求一種新的制度安排，以獲取現有制度下不能獲取的收益。*王偉：《政府改革與制度創新——以北京市為例》，鄭州：鄭州大學出版社，2007年，第5頁。

政府制度創新，既是政府治理能力現代化的體現，反過來又會加強政府治理能力現代化，是在創造新的政府治理模式。結合政府制度創新實踐，當前應將政府制度創新置于政府的治理變革和發展之中，也就是說，政府治理能力現代化為我們分析制度創新提供了廣闊的背景。

一是行政資源整合能力與政府監管制度創新。政府監管制度創新實際上就是對分散的行政資源進行整合，其目的就是要實現行政資源利用的最大化。改革開放30多年來，政府監管制度雖然初步得到建立，但是并不完善。而行政資源整合能力主要包括對政府監管過程中的人力資源、物力資源和信息資源的合理利用能力。通過政府監管制度創新，可以對各類行政資源進行有效利用，從而大大促進政府治理能力的提升。因此，如何實現圍繞政府有限的人力、物力和信息等行政資源整合與配置進行監管制度的重構和職能轉變將會成為今后政府創新的重要方向。

二是權力規范能力與政府法律制度創新。政府作為社會公共事務管理者，擁有配置稀缺資源的巨大權力。如果不對政府權力進行控制，一旦其越過一定邊界，那么將會對整個社會和公民權利造成嚴重破壞。因此，要按照促進市場經濟和社會發展的要求，對權力結構重新進行制度設計和制度安排。法律是對政府權力進行規范和約束最優的制度設計和安排。在設計有利于市場、社會自主發展的法律制度的同時，政府自身的權力規范和約束能力也得到了增強。當前，要按照法治的規則，以法律的方式確定政府邊界，從而不斷提升政府對自身權力的規范能力。

三是協商合作能力與政府服務制度創新。政府要與市場、社會合作，并通過協商治理來實現公共服務提供方式和服務制度的創新。在服務型治理的場域中，要形成政府與市場、非政府組織關系的多元合作共治。在此基礎上對公共服務提供方式進行制度化改革，一方面，競爭性、經營性的公共產品可以交給企業或者社會組織；另一方面，基礎性、公共性的教育、醫療、衛生、文化等基本公共服務要由政府來實現供給。公共服務提供方式的變化意味著政府要更廣泛地聽取市場、社會、公眾的意見。只有不斷推進政府服務制度創新，形成制度性的多元參與的協商共治機制，才能更好提升政府的協商合作能力。

四是責任擔當能力與政府責任制度創新。英國政治學家密爾曾說過：“要保持高度的責任， 就必須一個人承擔全部的毀譽褒貶。”*[英]密爾：《代議制政府》，北京：商務印書館,1984年，第191頁。毋庸置疑，和單個個體一樣，政府也要對其一切行為承擔責任。政府責任制度就是政府為履行自身職能而建立起來的責任承擔和責任追究制度體系。對此，黨的十八屆四中全會指出：“必須以規范和約束公權力為重點，加大監督力度，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究，堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究行為。”*《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，新華網，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015330.htm.通過政府責任制度創新可以解決政府權責脫節問題，建立強有力約束機制，增強對公共權力的監督，進而有效提升政府責任擔當能力。

五是工具使用能力與政府效能制度創新。政府工具是指政府為達成一定的政策目標而采用的具體手段和方式，是政府實現其職能的手段。政府的工具使用能力在一定程度上體現了政府達到管理目標的程度。在提升政府效能而進行的制度創新中,無疑需要發揮多種治理工具的作用。因此，在市場經濟條件下，要通過市場、社會的力量提升政府工具使用能力，進而促進政府效能制度創新。民營化、第三方監管、合同外包、產權交易等多種工具應成為提升政府治理能力的必然手段。實現政府效能制度創新，可以大大提升政府治理工具使用能力，這也體現了政府治理模式演化的一種新趨勢。

二、政府治理能力現代化視閾下的中國(上海)自貿區政府制度創新

建設中國(上海)自由貿易試驗區(以下簡稱自貿區)并不以爭取政策紅利為目的，而是通過政府制度創新，進一步加快政府職能轉變，推進政府治理能力現代化，從而能夠在全面深化改革和建設法治政府方面為中國新一輪的發展積累有益經驗。

1.提升行政資源優化能力——機構的精簡、物力的整合與信息的公開透明

從自貿區的實踐看，其核心就是通過制度創新，加快行政資源的優化和整合，從而建立符合國際規則的基本制度體系和監管模式。首先，在人力資源制度創新方面初步探索出有效的協調配合機制。在這方面的積極探索就是整合組建了浦東新區市場監督管理局和浦東新區知識產權局。2013年12月31日，上海市工商行政管理局浦東新區分局、食品藥品監督局以及質量技術監督局三局撤銷，整合并組建了新的浦東新區市場監督管理局，從而構建了覆蓋生產、流通、消費全過程的市場監管體系。上述機構的整合和資源重組改變了分散執法現狀，大大促進了政府人力資源的優化。其次，充分整合政府物力資源，即政府對物力資源投入進行統一把關。自貿區建立以來，積極探索“政府統一采購制度，完善政府采購操作規范，放寬準入條件，簡化采購流程等”*包永婷：《自貿區探索完善公平競爭制度 多家民企收到投資意向調查問卷》，東方網，http://sh.eastday.com/m/20141029/u1a8415614.html.2014-10-29.，并正在積極試行招標、采購、審計三權分離的機制，避免因采購中心權力過大產生物力資源未能有效利用和浪費現象。再次，整合信息資源，完善公開透明機制。自貿區力求通過制度創新，促進信息建設，提升政府間信息的共享水平。2014年9月17日，自貿區監管信息共享管理試行辦法出臺，該辦法不僅推動了監管信息共享平臺建設，而且促進了監管信息共享，力求在制定規范信用信息的記錄和整合、共享和披露、發布和查詢等行為的管理制度上有所創新。

2.提升權力控制下放能力——“負面清單”的推出與行政審批權的放開

自貿區成立以來十分注重設計有利于促進政府職能轉變和推進市場、社會自主發展的法治體系。首先，積極推行負面清單制度創新。自貿區按照法治化的政府運行方式，通過制定負面清單，積極探索清晰界定政府與市場邊界的權力法治化運作模式。自貿區成立后，上海市政府按年度相繼制定并公布了2013年和2014年的《中國(上海)自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)》，2013年版的負面清單對外商投資項目和設立外商投資企業采取的與國民待遇等不符的準入措施，共18個門類，190條管理措施。而2014年版負面清單“較之2013版，大幅‘瘦身’，其中特別管理措施由原來的190條調整為139條，縮減51條，調整率達到26.8%”*《上海自貿區2014版負面清單大幅“瘦身”》，《經濟日報》,2014年7月2日，第9版。。自貿區在創新負面清單模式的基礎上努力向市場和社會放權，取消或者簡化了一大批行政審批事項，同時在此基礎上積極推行備案制，連續制定了《中國(上海)自由貿易試驗區外商投資項目備案管理辦法》《中國(上海)自由貿易試驗區外商投資企業備案管理辦法》。通過備案制，改變了原先的事前審批制，實現了政府的制度創新目標，體現了政府放權與社會和市場的法治化努力。

3.提升協商合作能力——構筑協商合作平臺，促進治理主體多元化

從自貿區的實踐看，促進治理主體多元化就是要“以實現政府職能轉變和促進市場在資源配置中起決定性作用為要求，構建政府主導、行業自律、企業自控、社會監督的多元治理新體系”*朱詠：《社會力量與自貿區綜合監管》，《東方早報》,2014年8月12日，B03版。。自貿區成立一年多來，制定了一系列政策，其目的都是要發揮政府、市場和社會的共同作用。2014年8月1日施行的《中國(上海)自由貿易試驗區條例》規定：“支持行業協會、商會等參與自貿試驗區建設，推動行業協會、商會等制定行業管理標準和行業公約，加強行業自律。”此項規定體現了政府與社會組織的角色正從以往的對立逐漸走向合作，這也是治理能力向現代轉型的必然趨勢。為了更好實現協商治理，必須建立相應的社會組織，在這方面自貿區也進行了努力。2014年9月30日，自貿區成立了“社會參與委員會”，該委員會由自貿區內各類企業、駐區相關社會力量自行發起組成，首批委員由上海經貿商事調解中心、浦東醫療器械貿易行業協會等42家社會組織或企業構成，是企業和社會多種力量共同參與的政策和制度創新的平臺。社會參與委員會將有助于在自貿區加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代市場監督與管理體制，實現協同共治局面。

4.提升責任落實擔當能力——規范追責體系，完善公眾監督

建設責任政府必須提升政府的責任擔當能力，規范追責體系，發揮公眾和專業機構對政府行為的監督作用。首先，創新并完善行政復議制度，規范追責體系。在這方面，自貿區制定了《相對集中行政復議權實施辦法》，其中一個最為顯著的變化就是將原來由條線業務主管部門行使的復議權，集中到市政府和浦東新區政府層面。這種復議權的變化有利于統一規范復議的追責體系，提高復議質量和政府公信力。其次，通過建立規范性文件法律審查制度，暢通了公眾監督渠道。2014年8月制定的《中國(上海)自由貿易試驗區管理委員會行政規范性文件法律審查規則》，將公民、法人和其他組織的上述“書面建議權”升級為“法律審查申請權”，即公民、法人或其他組織對于自貿試驗區管委會制定的規范性文件有異議的，有權提請市政府進行法律審查。*《上海自貿試驗區兩項新政將于10月1日起實施》，新華網，http://news.xinhuanet.com/fortune/2014-09/17/c_1112523036.htm.這一制度創新立足于積極預防和處理涉及規范性文件的法律爭議，通過加強公眾監督，促進了政府責任的落實。再次，建立網上公示平臺，接受社會監督。在“上海市網上行政審批平臺”上建立了相應的“自貿區子平臺”，目的就是建立公用信用信息對外發布查詢平臺，推動政府部門在市場準入、招投標、政府采購、資格(質)審核認定、專項資金安排等重點領域實現向社會全方位公開，從而接受社會的廣泛監督，更好促進政府責任能力建設。

5.提升工具使用創新能力——多種工具并用，提升監管效能

自貿區建立以來，通過第三方監管和評估、產權交易平臺建設等多種治理工具的運用，實現了在治理手段上的創新。首先，自貿區借助第三方力量參與監管和評估。2014年3月，自貿區開始在質監系統試行第三方檢驗機構使用與監管新制度等一系列檢驗監管的制度創新，通過這一制度創新旨在提升自貿區對外開放程度和貿易便利化水平。2014年8月，自貿區確定了4家第三方評估機構參與對自貿區運行一年的評估，并在同年11月發布了評估報告。借助第三方機構開展評估也是政府通過新的工具提升其績效的重要舉措。其次是通過產權交易平臺工具實現政府監管下的產權市場化運作模式。2014年5月28日，自貿區內設立國際融資租賃產權交易平臺，探索開展跨境國際融資租賃資產的物權、債權和股權交易，推動融資租賃資產的跨境流動和利用。該融資租賃產權交易平臺是國內第一個在自貿區內建立的國際融資租賃產權創新型交易平臺，與海航資本、遠東租賃、國金租賃等10家大型融資租賃公司簽訂合作意向。該融資產權平臺在建設中體現了“政府搭臺，市場運作”的基本模式，是政府的又一創新工具，大大提升了政府對產權交易的監管效能。

三、政府制度創新的著力點

政府制度創新要以治理能力現代化為方向，努力克服主客觀條件的制約，不斷增進制度的整體效能和活力，努力朝以下方向努力：

1.以“硬政府”引領制度創新，提升治理能力現代化

“硬政府”*“硬政府”是由“硬政權”引申而來的一個概念。因研究不發達國家經濟問題而聲名卓著的瑞典經濟學家1974年諾貝爾經濟學獎得主岡納繆爾達爾在對東南亞國家的經濟、社會和制度現象的內在依賴性進行了長期的研究以后，認為所有不發達國家的政府都屬于“軟政權”，因為在這樣的政權體系中，公務人員對法律普遍不遵守，權力的行使也游離于法治軌道之外，權力市場化現象比較嚴重，而“硬政權”則與此相反。是與“軟政府”相對應的概念。所謂“硬政府”，就是政府及其公務人員普遍遵從相關法律和規章，政府組織的公共目標和公務人員的個人目標不存在背離的行政體系。而“軟政府”，是指政府及其公務人員普遍不遵從相關法律和規章，政府攜權力進入市場，將政府權力當作商品并與其他商品進行交換，以實現部門利益要求或效用的目標。政府制度創新能否取得預期收益并克服在實踐中的行為異化，取決于政府對整個制度環境的理解和并在此基礎上合理劃分自己的行為邊界。“硬政府”是受到各種制度約束和限制的政府模式，在通過各種法律限制時候，“硬政府”才能有效保障政府供給制度的公平性和有效性，憑借特有的權威性，以法治和公益的精神來引領制度更新和變遷。通過“硬政府”實現政府主導下規范有序的制度創新，其本身就是政府治理能力的一種體現。因此，一個本身受到法治制約的“硬政府”可以憑借其強制力、意識形態等優勢，在制度化運行規則的基礎上，有效降低制度變遷成本，更好實現治理能力現代化。

2.將約束性制度創新與激勵性制度創新有機融合

約束與激勵兩種類型的制度相互交織在一起共同存在于政府組織系統中，有效的制度應是在約束下的一種能提供充分激勵的制度。根據委托—代理人理論，激勵意味著給予代理人以物質或精神上的滿足，以刺激其為委托人的利益工作，而約束則是從道德建設、制度建設等方面，運用法律、道德等手段抑制代理人個人欲望的過度膨脹。*薛惠豐：《委托代理下政府管理的激勵約束研究》，《管理科學》2007年第5期。在現實中，一方面政府制度創新成功的關鍵在于新制度能否增進創新集團的利益，這必須通過激勵性制度予以實現。另一方面，政府的權力有可能越過法律界限出現擴張，一旦缺乏有效約束就會有尋租行為，所以必須采取約束性的制度制約，使其行為合法有序。在治理能力現代化的背景下，約束性制度與激勵性制度的融合是政府制度創新的必由之路。一方面，如果沒有激勵性制度，那么政府的潛力和積極性無法得到最大發揮；另一方面，如果沒有約束性制度，那么政府行使其權力有可能出現逾越，導致的風險和成本就會增大。政府治理能力現代化尤其重視在規范政府權力的基礎上實現其潛力的最大發揮，因此，政府制度創新必須根據資源配置和解決社會公共問題的需要，使兩種制度的機制實現結合，在激勵中實現約束，在約束中實現激勵。

3.推進核心制度創新與配套制度創新相結合

政府制度創新涉及的范圍廣泛，是一項艱巨的工程，在推進政府治理能力現代化的今天，必須要求政府遵循系統協調的原則，將核心制度創新和配套制度創新有機結合。核心制度創新優先解決政治、經濟和社會發展最為緊迫的問題，如在政府改革中優先推進政府職能轉變，在經濟改革中著力完善產權制度，在社會改革中重點把握如何激發社會組織活力。而配套制度創新則是為了保證核心制度穩健有序推進而展開的創新，是核心制度的必要補充，比如為了保障政府職能轉變這個核心制度創新，就要推進包括公務員體制改革、財政管理體制改革等在內的配套制度改革。因此，核心制度創新應與配套制度創新相結合，協調推進。在制度創新中，必須集中精力抓住核心制度創新這個關鍵，要明確假如沒有核心制度創新，那么即使有再多的配套制度也不會真正實現創新效果。同時，也要著力其他配套制度的改革，在核心制度創新得到完成后，其他配套制度就要緊密跟上。一旦核心制度確定后，制度創新的側重點應是配套制度。

4.促進自造式制度創新和移植式制度創新相統一

自造式制度創新是“依賴自我設計、自我建構的制度安排”*王玉明：《論政府的制度創新職能——從新制度經濟學的視角分析》，《中國行政管理》2001年第5期。，是依據政府在治理過程中所產生的實際問題而作出的一種制度設計和安排活動。自造式制度創新由于沒有先例，也無其他經驗和績效可供參考，因此，在很大程度上是依據理論的預期分析，這樣有可能創建出更有效率的制度。但同時我們也要看到，自造式制度創新完全依賴于系統內的自發制度設計，其創新也有可能產生出更乏效率的制度。此外，自造式制度創新成本較高，制度從設計到完善，再到實施，經歷的周期較長。而移植式制度創新是直接吸收和借鑒他國、他地區、他部門已經成熟的并且是有效的制度安排，其創新成本相對較小，驗證時間較短，但需注意的是移植式制度創新需立足實際，不能盲目照搬，否則可能會出現制度的水土不服。因此，決不能照搬照抄，要從具體實際出發，以自造式制度創新來解決本國、本地區、本部門的新情況、新問題。在實踐中，必須將二者結合起來，立足實際，合理吸收制度移植，在借鑒中進行制度創設。

5.要在把握效率與質量、成本與收益的整體平衡中推進政府制度創新

政府在制度創新時會進行效率與質量、成本與收益的分析，不僅要考慮經濟層面的，更要考慮政治層面的。制度創新應該在效率與質量、成本與收益上實現均衡及最佳匹配，而不是陷入效率和質量，成本和收益的非均衡化當中。這一非均衡化在效率與質量上體現為當追求效率提升時，往往很難提升服務的質量，或者相反，當追求質量提升時，服務效率會有所降低。成本與收益非均衡化則意味著單純追求成本降低時，可能會使收益減少，或者當追求高收益時，成本也可能異常之高，使得社會難以負擔。效率、質量、成本、收益的衡量，主要體現在時間、服務水平、耗費資源和整體效果(包括經濟社會政治效果)上。一旦效率、質量、成本、收益處于“高、優、少、好”時，那么相應地其時間、服務水平、耗費資源、整體效果就達到了最合理的配置。因此，政府制度創新必須努力實現這四者的最優化和彼此均衡，將提高效率與質量，與降低成本、實現高收益統一起來。因此，要結合不同公共產品供給的特點采取不同的創新路徑，從而實現提升行政效率、改善政府績效、降低資源消耗、增進公共利益的目的。