風險社會理論視域下公共行政領導者危機決策能力探析

王玉華　梁朵朵

摘 要：德國社會學家烏爾里希·貝克認為，現代社會已經進入了風險社會時代，防范社會和自然風險是現代社會重要議題。風險是不是現實的危機，但人類社會如果不改變社會發展模式和進程，潛在的風險會更多地轉化為現實的危機。為了完善政治治理，政府應建立長效的危機決策機制，防范社會風險，化解社會危機。公共行政領導者作為政府決策的關鍵角色，其危機決策能力的高低直接影響著政府危機管理的效果。從風險社會視角探討公共行政領導者危機決策能力的具有極其重要的理論意義和現實價值。

關鍵詞：風險社會理論 環境風險 公共行政領導者 危機決策

中圖分類號：F062.6

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）08-048-03

德國社會學家烏爾里?！へ惪苏J為，現代社會已經進入了風險社會時代，防范主要由人類社會自身造成的風險是現代社會重要議題。當然，我們不能簡單地把未然狀態的風險等同于已然狀態的危機，但是，正如烏爾里希·貝克所指出的，“我們正在討論和爭論的雖然‘不是現狀，但如果我們不改變進程卻‘可能發生?！泵鎸﹄S時可能轉化為現實危機的風險，我們必須重視現代社會發展中所面臨日益增多的復雜因素，因為哪怕其中一個微小的因素也能把潛在的風險變成現實的危機，給社會帶來巨大的損失。我們應該以風險社會理論為警示，防患于未然，積極完善我國政府危機管理。公共行政領導者作為政府決策的首要責任人，是預見并及時化解風險，防止風險轉化為危機的關鍵角色，而且，當風險無法控制轉化為危機的時候，公共行政領導者危機決策能力又直接影響危機管理的效果。從現實情況上看，我國正處在經濟轉軌和社會轉型的特殊時期，受體制機制等各種因素的影響，各種矛盾聚集，社會和自然風險不斷增加，社會危機現象頻繁發生，對公共行政領導者危機決策能力提出了嚴峻的挑戰。

一、風險社會理論

德國社會學家烏爾里?！へ惪苏J為，風險已經成為人們認識現代社會的核心概念，風險代替物質匱乏，成為當今時代的主要煩惱。風險是有威脅的未來，在風險社會中，社會進步的陰暗面會越來越支配社會和政治。與傳統社會的自然風險不同，現代社會風險更多的是由人為制造出來的風險，如工業的自我維護以及對自然的毀滅性的破壞帶來的社會和環境風險。對于現代社會的風險研究，貝克非常注重對核輻射、生物工程學或者溫室效應、技術應用等所帶來的環境風險的研究，他試圖從社會整體上把握環境危機及其對西方工業社會的影響，他認為環境風險是一種社會威脅，同時威脅著所有的社會階層，環境危機是工業社會的制度危機。為了抵御風險，現代社會構建了完備的制度和技術系統，但也產生了新的更多風險，比如技術風險、制度風險和環境風險等，這些風險具有隱秘性和高技術性的特點，它們是現代性的必然產物。當人們的基本需求得到相對滿足的時候，當我們的社會需要更高的生活質量的時候，規避風險就成為我們時代的中心政治議題。要解決社會風險，就必須對現代性進行積極的反思并尋求變革。貝克同時認為，要解決這些風險需要專門的知識，風險政治學就是關于是知識、專門技術和非專門技術的政治學，在風險討論中，知識和專家的地位提升到了政治地位。

當前我國正處于關鍵的社會轉型期，處于經濟發展、社會發展、政治發展的矛盾聚集階段，是社會和自然風險的高發期，而這些潛在社會和自然風險往往又很容易轉化為各種現實社會危機。經濟轉型過程中利益糾結，社會發展中的突發安全事件，政治發展中腐敗問題，以及大規模霧霾的蔓延，環境污染事件的頻發等都是風險社會時代的重要表征，雖然我們還不能武斷中國已經進入了風險社會時代，但是，風險社會理論對我國公共危機管理具有重要的啟示意義。我們應根據風險社會的重要特征，提前布局，建立我國公共危機管理的長效機制，以期能迅速化解風險，防范危機。在公共危機管理中，處于政府決策核心位置的公共行政領導者的危機決策能力對政府的危機管理效果有著至關重要的影響，故而，從風險社會理論視角探討公共行政領導者的危機決策能力是極為必要的。

二、風險社會的到來凸顯了公共行政領導者危機決策能力的不足

作為新時期的公共行政領導者，它既是社會管理的主體，也是進行各種危機處理的關鍵人物，其一言一行，一舉一動，關系著危機局勢的發展變化。公共行政領導者的危機處理能力，也就是公共行政領導者在危機情境中的組織、協調、指揮、控制、決策等能力的綜合體現，是其有效化解危機的根本前提和基礎。而面對隨時可能轉化為社會危機的風險，公共行政領導者危機決策能力的不足日益凸顯。

1.公共行政領導者對風險和危機的預見能力不足。政府承擔著社會管理的重任，政府的決策質量的高低對整個社會的發展有著長遠的影響，而作為政府決策核心要素的公共行政領導者的風險和危機預見能力則左右著政府決策質量的高低。而現階段一些公共行政領導者在做出經濟社會發展決策過程沒有充分意識到風險社會的特征，對決策在未來可能出現的風險和危機預見能力不足。近幾年，因暴雨問題凸顯的城市排水問題就是公共行政領導者對風險和危機預見能力不足的明證。公共行政領導者在做出決策的時候本應高瞻遠矚，盡可能預測未來可能的風險和危機，并為此建立相應的應急機制，充分預估未來遭遇災難或危機后可能出現的瓶頸，在人力所及的范圍內盡可能消除導致災難的各種潛在因素。而由于制度和領導者自身能力的限制，一些公共行政領導者對決策風險和可能的危機預估不足的現象還比較普遍。

2.公共行政領導者對風險和危機的辨別能力差。對于公共行政領導者來說，在風險和危機爆發之初有效的控制和消弭危機往往比挽回和處理危機更加重要。然而從當前我國風險防控和危機處理的經驗中，我們不難發現部分公共行政領導者不具備對風險和危機的辨識能力，不能在危機爆發初期，就準確判斷危機的性質，預見危機爆發的危害，從而對癥下藥，將危機化解在尚未造成危害之時。如松花江污染事件就凸顯了地方公共行政領導者對風險和危機識別能力的欠缺。endprint

3.公共行政領導者對風險和危機信息搜索能力比較弱。赫伯特·西蒙曾指出：“在危機狀態下：決策者事實上并不具備相關決策狀況的所有信息；決策者處理信息的能力有限；決策者在有了相關決策狀況的簡單印象后就行動；決策者對的選擇行為受所得信息的實質和先后順序的影響?！睆闹胁浑y看出，針對信息收集，公共行政領導者對風險和危機信息搜集能力不足主要表現為以下三方面：首先決策者處理信息的能力有限，即公共行政領導者面對情報部門收集來的有關風險和危機信息，難以分辨出信息的真偽、主次，不能透過信息的表層現象對風險和危機的本質有深層次的認識，從而引起判斷失誤，決策不力。其次，信息掌握不全面，當公共行政領導者面對不完全的信息時，難免不會影響到公共行政領導者的危機決策能力的發揮，做出偏頗錯誤的決定。最后，信息搜集不及時，例如2008年南方低溫冬雨災害，由于我國氣象局的天氣預報系統具有滯后性，不能及時而準確地預計未來一周之后的天氣狀況，各交通部門之間互通信息不夠等，導致公共行政領導者不能及時獲取相關信息，無法估測到可能出現的情況。

4.公共行政領導者危機決斷能力不足。當風險一旦轉化為現實的危機時，危機決策是對公共行政領導者危機決斷能力的重要考驗，然而，許多領導者在危機決斷時，果敢不足、優柔有余。尤其在面對一些新問題新情況時，公共行政領導者往往失去判斷力，不能靈活地應對復雜的環境當機立斷做出最有效的決策。

5.公共行政領導者危機決策執行能力差。有些公共行政領導者雖然對風險和危機有了清醒的認識，當機立斷做出了合理的決策，但是在危機決策的執行環節，限于主客觀條件，正確的決策沒有執行到位，致使危機決策沒能發揮應有的作用，對經濟社會發展造成了巨大損失。

6.公共行政領導者對危機事件的追蹤決策能力欠缺。社會風險具有隱蔽性和潛在性，往往突然爆發釀成危機事件，而且其后續發展也具有極大的不確定性，危機決策是往往是在時間緊、任務重的情況下做出的緊急決策，有的時候是完善的、不合理的，公共行政領導者應對危機事件密切關注，及時調整政策，進行追蹤決策。而有些公共行政領導者會忽視了對危機事件的追蹤決策，導致危機事件不斷蔓延，造成了更大的損失。

三、造成公共行政領導者危機決策能力不足的原因

1.公共行政領導者風險和危機意識淡薄。公共行政領導者的風險和危機意識是他們進行公共危機決策的基礎，公共行政領導者應該預見潛在或現實的風險和危機，識別風險和危機爆發的征兆，并在爆發之初，預見風險和危機發展趨勢，估測危機帶來的后果，提前制定有力的預防措施，以控制危機的影響范圍?，F實中，由于公共行政領導者風險和危機決策意識淡薄，而致使危機事件擴大化的現象時有發生。公共行政領導者風險和危機意識薄弱不僅會使危機擴大化而且會引發新的危機。面對危機爆發，公共行政領導者承受著心理和時間上的雙重壓力，他們不能在復雜的危機面前果斷決策，從而延誤危機處理的最佳時機。

2.公共行政領導者自身素質有待提高。公共行政領導者自身素質的高與低直接影響著他們決策能力的強弱。危機決策制定的特殊性，要求公共行政領導者具備較高的自身素質，使其能在短時間內做出適合危機事件處理的決策。這里我們將從以下三方面來分析公共行政領導者自身素質：首先，公共行政領導者心理素質不過硬。危機決策是對公共行政領導者心理、能力、知識水平等方面的多重考驗，“在危機發生中，公共行政領導者往往要承受巨大的心理壓力，在公共危機管理中，心理承受能力的強弱是決定公共危機管理中發揮本身能力的重要依據?！本彤斍暗囊恍┪C事件，我們不難看出有的公共行政領導者由于自身危機處理知識不足、心理素質過差，導致在危機突發之時，無法做出正確的危機決策，致使危機轉化為災難。更有甚者，一些公共行政領導者因為懼怕風險，在危機決策的關鍵時期，畏手畏腳，最終錯失危機處理的良機，給社會帶來巨大損失。

其次，公共行政領導者的責任意識不強。責任重于泰山，責任意識是公共行政領導者成功進行危機決策的關鍵要素之一。所謂的領導，就是在享受特權的同時，承擔起更大的責任，在風險或危機來臨時，有勇氣站出來，單獨扛起壓力。在危機處理中，公共行政領導者在責任意識的驅使下，將自己的職、權、責聯系起來，立足于社會民眾的利益，履行自身的職責和使命。

現實中很多危機事件是可以在初發期就加以控制，但是由于公共行政領導者或對存在的安全隱患麻木不仁，或對危機的爆發心存僥幸，或對潛在的危機敷衍塞責，導致危機事件不斷發生。

最后，知識水平有限。變化多端的危機事件要求公共行政領導者不斷學習，不僅要具有管理學、心理學等方面的專業知識，還要掌握危機決策相關的知識。但是一些公共行政領導者由于缺乏危機意識或者極少接觸類似危機事件，危機決策學習的意識不足，危機處理經驗缺乏。另外我國缺乏對公共行政領導者危機決策技能的專業培訓等制度，造成公共行政領導者危機決策知識不足。

3.危機決策的信息搜集系統不健全。無調查無發言權。信息不僅是一種重要的決策資源，更是公共行政領導者危機決策的依據。缺乏充足的信息資源，公共部門領導者的危機決策就容易出現偏差或錯誤。就我國而言，信息搜集系統存在以下缺陷：其一，與發達國家相比，我國信息系統的技術設備較為落后，人員素質不高，造成信息系統的搜集力度不大，我國的電子政務、數據庫資源共享平臺等的建設都處于初級階段，信息的搜集一直沿用傳統的方式，同時信息系統的工作人員素質有待提高，這就造成我國信息資源不足，難以支撐公共危機事件的處理。其二，我國官辦的信息機構，除國家安全部門外，均實行分級管理制。在這種管理方式下，信息機構的獨立性大打折扣，當信息搜集的工作觸及政府或者某些領官員私人利益時，政府的自利性和官員的私利性便會凸顯，一旦缺乏監管，政府和公共行政領導者極有可能對信息搜集進行人為干涉，甚至不惜利用手中的權力對信息進行偽造、篡改，因而信息的真實性得不到保證。endprint

4.決策的輔助機構作用不突出。決策輔助機構是指由專家組成的輔助公共行政領導者決策的智囊團，它主要負責信息的搜集、處理、分析，方案的制定等工作，在公共行政領導者危機決策中發揮參謀咨詢的作用。事實上決策者在利用專家智囊團時存在一定的誤區和問題，具體為：一方面就公共行政領導者而言，一些公共行政領導者對智囊團的作用認識不足，或者過分依賴，將所有的工作全部交予智囊團，對其提出的方案全盤接受，將智囊團的作用過度擴大；或者咨詢意識不強，公共行政領導者過分自信，誤將智囊團當做秘書機構，弱化其真正作用的發揮。另一方面就智囊團本身而言，智囊團的專業素質有待提高，與發達國家相比，我國研究人員的知識水平，實際的工作能力較低。智囊團成員結構有待改善，研究人員的年齡、氣質、經驗、知識等結構不合理，部分研究人員還擔任一定的領導職務，沒有足夠的時間從事政策研究分析。而且，作為智囊團中的專家學者在輔助政府決策的過程中應樹立高度的社會責任感。

5.危機決策的法制環境不健全。法律是維護社會穩定，保證公平正義的基本準則，任何人的行為都不能逾越法律。處于非常態下的危機決策行為，需要法律為其提供正當性和合法性，然而現實中，我國危機管理的相關法律法規體系存在著很大的不足，具體說來分為：其一，由于對公共行政領導者行使危機決策權力的過程缺乏切實有效的監管，使得領導者危機決策權力的運用出現濫用或者缺失的現象。為了能快速解決危機事件，公共行政領導者作為危機決策的首要負責人，會在危機決策中迅速集聚權力，決策程序相對簡化，以便能夠在最短的時間內作出決策。這一過程中，領導者的危機決策極易侵害公民的利益。此外，部分領導者因怕擔風險、擔責任，而在危機決策的關鍵時刻，放棄決策權力，不履行自身的職責義務，導致危機發展為災難。

其次，現有的危機管理方面的法律體系存在很大的不足。部分現有的法律法規執行力度不夠，無論多么有威懾力的法律，如果不能得到落實，那么只能是一紙空談。此外，部分法律法規太過分散、老舊，需要及時補充更新，以適應復雜的危機管理工作。

四、提升公共行政領導者危機決策能力的建議

1.增強公共行政領導者的風險和危機意識?，F實生活中，很多風險和危機爆發前都會有征兆，可是由于公共行政領導者風險和危機意識淡薄，在危機初露端倪之時，不能及時發現，采取相應措施，致使危機釀成大禍，帶來很多不必要的損失。這就要求進行危機決策的公共行政領導者，有較強的危機意識。一方面公共行政領導者樹立“居安思?！薄ⅰ耙磺惺虑槎加锌赡馨l生”的思想，在日常工作中，關注久積社會問題的變化，留心各類信息的傳播，培養自身的風險和危機識別能力，將危機決策納入日常決策中。另一方面，平時公共行政領導者要注意危機決策資源的積累，其中主要包括人財物等有形資源和信息、智慧、經驗等無形資產，這樣有利于公共行政領導者危機決策的做出。

2.提高公共行政領導者素質。首先，提升公共行政領導者的心理素質。公共行政領導者作為危機第一決策人，必須具備處驚不變、大膽果敢的心理品質。面對突如其來的危機，公共行政領導者具有很強的克制力，壓制內心的恐懼和焦慮，以沉穩冷靜的方式，快速有序地應對危機。同時，面對非常規的危機決策，公共行政領導者要果敢善斷，能準確地判斷危機發展趨勢，迅速獲取相關信息，并從眾多的備選方案中，準確地挑選出最佳的決策方案。

其次，加強公共行政領導者的責任意識。在危機決策中，公共行政領導者要勇于承擔責任，積極履行職責，危難時刻不退縮，以國家和人民的利益為重，想方設法化解公共危機。然而，從有限理性的角度出發，公共行政領導者作為一個社會人，在危機關頭的自利思想會影響其決策的正確性。因而，在公務員常規培訓中，要積極開展思想教育，同時加強對公共行政領導者危機處理過程的監督，對于玩忽職守、不履行職責的公共行政領導者加以懲處，達到以儆效尤的目的。最后，提升公共行政領導者危機決策的知識水平。一方面要加強公共行政領導者危機教育，即組織公共行政領導者定期進行必要的危機決策知識、經驗和技能的學習交流活動，提升公共行政領導者的知識儲備，加深公共行政領導者對危機決策的認識，避免公共行政領導者因知識的缺乏而束手無策。另一方面進行必要的危機演練，即進行公共危機模擬訓練，展現危機爆發的情景，這種方式既豐富了公共行政領導者危機決策的經驗，又有利于領導者危機決策能力的提升。

3.完善信息系統，提高信息獲取能力。由于客觀條件的限制，日常決策中，公共行政領導者不可能搜集到所有的信息，尤其在情況緊急的危機關頭，公共行政領導者更加不可能獲取足夠的信息用以決策。因此，在危機決策中，利用有限的條件盡可能多的搜集與危機相關的信息，就顯得及其重要。一方面要利用新型的科技手段，提高信息搜集工作的質和量，一改原來不科學的搜集方式利用互聯網、大眾傳媒等傳播速度快時效性強的信息傳播渠道，獲取更充足的信息資源。另一方面，改變原有的信息機構的管理體制，變分級式管理為縱向條式管理，建立一個直接隸屬于中央及地方各級政府的信息系統，廣泛搜集各種社會信息。

4.發揮決策輔助機構的作用。從公共行政領導者方面而言，要徹底改變對智囊團作用的認識，面對日益復雜的社會環境和紛繁多出的危機事件，公共行政領導者要積極利用好智囊團的優勢，在決策制定中真正發揮智囊團的參謀咨詢作用，這就要求公共行政領導者，重新定義智囊團在危機決策中的輔助作用，促使其發揮最大的價值。從智囊團自身來講，國家要從硬件和軟件上支持專家智囊團的發展，軟件方面完善智囊團的人員結構，老壯青三者結合，提升研究人員的素質，同時發展和吸納復合型、綜合性的人才；硬件方面，扶持非政府智囊團，為他們提供資金援助。

5.健全危機決策的法制環境。健全的法制環境是公共行政領導者形勢危急決策權力的外在保障條件。為此，應加強對領導者危機決策權力使用的監督，健全和完善公務員引咎辭職和行政問責等制度，將危機決策與領導者自身利益聯系到一起，增強領導者危機決策的責任感，確保決策權力用于為人民謀利益。同時，加強危機管理方面的立法，進一步完善危機管理相關法律系統，為領導者危機決策提供合理性和合法性，讓領導者危機決策權力的行使有法可依、有法必依、違法必究。

[基金項目：中央高?；究蒲袠I務費專項資金項目，DL11BC02]

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（作者單位：東北林業大學文法學院 黑龍江哈爾濱 150040；王玉華，東北林業大學講師，華南師范大學在讀博士，主要研究方向政治哲學、生態政治）

（責編：賈偉）endprint