山西省亞行貸款河川農業綜合開發項目的實施

郭新杰，馮志榮

（山西省扶貧辦外資中心， 山西 050000）

山西省亞行貸款河川農業綜合開發項目是國家主權對外承貸、山西省政府轉貸市縣支持產業發展的農業綜合開發重大項目。項目建設內容包括良種養殖基地、特色高效優質生態干鮮果基地和高效節水設施農業三大類基地建設，支持農企加工、就地加工與產品質量改善，農戶能力建設和支持技術服務。項目總投資14.05億元人民幣（中調后），其中亞行貸款1億美元，實施范圍涉及山西省中南部5市26縣（含12個貧困縣），包括48 040農戶。項目自2010年6月啟動實施以來，進展順利，項目區農民收入顯著提高，帶動示范作用十分顯著。通過探討目前正實施中的亞行河川項目經驗及問題，對以后外資項目的管理實施具有十分重要的借簽意義。

1 實施經驗

1.1 政府領導組織協調

項目配套資金由發改委、財政、農業、林業、水利、國土6個部門進行，具有部門多，協調任務重的特點。充分發揮各級項目領導組的協調作用，實行定期通氣會議制度，使各成員單位了解項目進展，及時為項目提供配套資金和技術服務支持，保證項目順利實施。

1.2 多種經營模式

推廣集中連片規劃、企農共建基地、示范小區和聯戶小規模集中建設的經營模式。采取由企業或合作組織牽頭，統一提供產前、產中、產后服務，受益農戶入園飼養管理的做法，既降低了生產成本，又保證了受益戶的利益。

1.3 項目管控與驗收

強化管理過程管控、完善驗收評價機制。通過認真落實項目工程、財務、驗收、報賬、采購、培訓、監測等 “實施管理辦法”，堅持從規劃選址、項目戶確認、施工監管、完工驗收，計劃安排、提款報賬、資金支付等環節加強過程管控。

1.4 服務體系及能力建設

采取省、市培訓縣級項目管理及技術人員，縣級管理、技術人員培訓農民的多層次培訓模式。組織舉辦項目財務、工程、監測、管理、實用技術等各方面業務培訓。累計組織市縣舉辦農戶實施和實用技術推廣培訓18萬人次，使受益農戶掌握了新技術，提高了勞動生產率，提高了對食品安全、生態環境保護等方面的認識。

1.5 項目指導和資金監管

通過制定《年度工程財務實施計劃》、《配套資金使用計劃》、《目標責任考核方案》，開展業務督促指導；通過召開工作會議、提出工作思路和意見，加強指導；開展年度審計、組織資金使用檢查、目標責任考核等措施加強監管和落實，及時發現問題，限期整改，推動項目健康運營。

1.6 項目管理軟件系統

省、市、縣三級聯網，使用項目管理軟件監測工程進度，做到工程完工一處，合格一處，錄入一處，達到項目計劃、項目工程、項目監測有機統一，使項目管理更便捷化、科學化。

2 存在問題

外資項目論證嚴謹，程序嚴格更有利于項目目標的實現，但同時在實施中也存在一些問題。

2.1 項目啟動時間長

項目設計到項目啟動時間長，項目實施可變因素加大導致實施困難。亞行河川項目自2007年開始可行性研究至2010年項目正式啟動實施經歷3 a時間，因社會環境變化與價格因素變化導致農戶養殖規模偏小及設計投資不足。以養牛為例，2007年每頭架子牛價格為2 850元，2012年每頭架子牛價格上漲到7 000多元，上漲了2.5倍；2007年每戶10頭牛適合當時的養殖規模，2012年家庭農戶養殖意愿為30頭，超出設計2倍。這些因素的巨大變化增加了項目實施難度。

2.2 資金回補周期長

報帳速度慢，資金回補周期長。農戶工程從開工建設到資金回補需經歷1 a時間，資金回補資金慢影響農民的積極性和項目效益發揮。究其原因：一是貸款協定規定一個鄉鎮一次報帳不能超過20萬美元，致使集中建設連片區農戶只能分批次報帳，延緩了資金到位速度；二是工程管理辦法要求省市縣三級驗收合格才允許報帳，省市縣三級采取集中年底驗收的方法。市報帳采取集中縣市的方法，各個環節的拉長均影響資金回補效率。

2.3 貸款擔保方式單一

貸款擔保方式單一，亞行貸款難以發放，形成資金滯留。部分項目縣只采用財政人員工資擔保的方式才能拿到亞行貸款，擔保方式的單一導致農戶工程完工卻拿不到錢，而縣財政承擔亞行貸款利息發放不了貸款的尷尬局面。項目啟動的第一個年度約有六分之一的回補資金形成滯留，嚴重阻礙了項目的順利實施。

2.4 農戶養殖無糞便處理設施

農戶養殖工程無糞便處理設施。亞行河川項目涉及4萬多農戶，具有單個農戶工程投資小，覆蓋面廣的特點。農戶養殖習慣難以改變，只注重經濟效益，而不注重生態環境，分散建設的農戶工程沒有建設糞便處理設施。

3 對策與建議

3.1 可行性研究要充分論證

項目可行性研究要充分考慮到外資項目準備期長的特點。項目設計階段不能僅以當前的社會環境與價格因素論證項目，進行可行性研究，要充分考慮到外資項目準備周期長的特點（有可能需4～5 a），更多從項目可實施、可操作性的角度進行研究，使項目實際投資與實施內容有一定的彈性空間，減少項目在實施階段出現不可預見的變化成為項目實施的阻礙，確保項目目標的順利實現。

3.2 加快貸款資金回補

亞行河川農業綜合開發項目的做法是首先從驗收環節入手簡化程序，縣級項目辦要做到完工一處驗收一處，不能以傳統的做法等到年底進行成批驗收，縣級項目管理部門驗收后就可以提交報賬資料審請資金回補，省、市項目辦隨后及時進行工程抽查驗收。省、市、縣設立報賬審核快速通道，最大限度縮短審核時間，提高工作效率，加快資金回補速度。

3.3 拓寬擔保貸款下撥方式

拓寬擔保方式，確保貸款順利下撥。縣級項目管理機構要對項目建設目標有充分認識，及時向縣項目領導組匯報項目進展情況，充分發揮地方領導組的協調作用，使項目擔保方式多樣化、多渠道，既要確保項目資金產生經濟效益，又要兼顧社會效益，解決困難農戶資金難的問題。在項目戶確定階段，就要落實擔保方式，簽訂擔保合同，避免只為加快工程建設，而擔保無法落實，形成回補資金滯留的局面。

3.4 完善項目配套設施

山西亞行貸款農業綜合開發項目以建設農戶工程為主要內容，具有單個個體投資小，覆蓋面廣的特點。在工程具體建設實施中要充分考慮農戶的建設成本與經濟效益比，工程建設既要達到項目建設要求，又要因地制宜，盡量減少投入成本。以糞便處理設施為例，不能統一要求建設高標準的化糞池，應根據當地實際建設如糞便堆積池，并進行覆蓋，減少對環境污染，也減少建設成本，并容易使農民接受，從而逐漸改變他們的養殖習慣。

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