行政許可設定權下公共利益的界定問題研究

廖冰枝

湘潭大學法學院，湖南 湘潭 411100

行政許可被視為現代福利社會下民主政府極具創新的管理手段，而現如今我國行政許可的現狀令人堪憂，離理想中的制度建設仍有很大的距離，無法滿足“依法行政，建設社會主義法治國家”的要求，其中原由諸多，其中包括我國的行政體制，官員的行政觀念，技術水平普遍落后等表面原因，而關鍵的一個問題是對公共利益的界定。

一、公共利益

公共利益是整個公法學最為重要卻無法準確的定義的概念之一，很多人對于公共利益的解讀是不準確的，不僅在學界存在不同的見解，也在實踐中造成了影響，比如很多公民簡單的認為政府利益就是公共利益，懷抱這一觀點的公民不在少數很多公民認為，甚至學界也有一些觀點認為公共利益永遠高于個人利益，我認為這樣的觀點是不當的，確實在公共利益與個人利益發生沖突和矛盾之時，我們應當優先考慮公共利益，但這必須是矛盾兩者不可協調只能選一的時候。必須清楚的認識到公共利益其實是眾多個人利益組成的，當眾多個人利益受損時，其實也就是公共利益受損之時。一味的強調公共利益高于個人利益會導致行政過程中忽視個人利益，而且容易使得部分行政行為頂著公共利益的帽子實際危害公民的合法權益。本文也希望能夠解決這一重要難題，但要從整個法學層面上定義公共利益真是很難，本文僅從行政許可設定權出發來探討公共利益的界定以期能拋磚引玉幫助到這個難題的解決。

二、行政許可權視野下的公共利益界定

在現實生活中，正如麥迪遜所說:“但是政府本身不是人性的最大恥辱又是什么呢?如果人都是天使，任何政府都沒有必要了;如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外在或者內在的控制了。”正是因為政府并不是一個機器，而是由人操作的，所以在我國的行政許可設定權行駛過程中難免存在困境。理想模式下的行政許可是不存在公共利益界定問題的，但因為前面所說的“人”治原因，實踐之中出現了很多問題，比如:導致壟斷和財富的合法轉移、管制者為被管制者所控制、限制競爭和阻止創造性經濟的發展、低效率和滋生腐敗、行政許可的自我增殖和官本位思想的強化。①這些問題其實并非行政許可本身存在弊端，而是由于公共利益本身無法被量化界定，由政府自由裁量，使這些弊端有了可乘之機，因此行政許可對公共利益的界定，能將公共利益合理解釋，才是解決這些問題的核心。因為我們不能將所有政府工作的人變成“天使”，但可以通過一些措施使“人”在工作時做“天使”該做的事，保證政府在行政時更多的考量公共利益代表民意。國家安全、公共安全、經濟安全、生態安全這些都可以被統稱為公共利益，但這些安全是有標準可判斷的么?答案是否定的。

不僅在行政許可立法領域面對著公共利益難以界定這一難題，而且我國公民普遍對行政許可法不夠重視，當然更不關心行政許可法的設定權，一般大眾由于個人力量微薄無法與一些集團相抗衡，而且自身沒有一定的影響力，往往實踐中的行政許可設定并非公共利益而是集團或者政府利益的反映。在現實生活中不乏這樣的情況出現由于行政許可存在自由裁量的情況，可能出現政府用公共利益的旗號拒絕公民本身合法的申請，而公民個人力量微小無法與政府抗衡。公共利益和個人利益無法平衡，個人自由的領地又小又窄，行政設定許可實施機關可能因為各種私人原因侵犯公民個人的合法權益，也可能由于某些集團、行業、部門力量強大影響政府判斷，因為沒有可行的公共利益評價標準，這些集團利益、行業利益、部門利益也就被視為公共利益，而其他被拒絕的申請人的訴求被淹沒其中。

公共利益是行政許可法的一個核心和關鍵的內容，行政許可設定權視野下的公共利益界定就應該在立法階段進行正當性程序設計，必須用程序來保護個人利益，防止公權力濫用公共利益的名號，在立法時必須規定到以下幾個方面:

第一，告知行政許可范圍，聽取當事人意見。這是行政許可的前提，行政相對人有權發表自己的意見。

第二，行政許可相對人自愿提出申請，且政府應在法定期限內做出回應。

第三，行政許可相對人不服政府拒絕該許可必須有有效的救濟途徑。

總的來說，基于目前對行政許可法的修改基本不太可能，我們可以由最高法院出臺司法解釋來界定公共利益是目前切實可行的有效辦法。在行政許可設定權這一視角下來界定公共利益有其重要意義，在研究在行政許可立法層面上對公共利益進行界定，以期合理界定公共利益與個人自由之間的界限，并且能夠在最大限度上防止出現違法行政許可的出現，從而更好的保障公民合法權益。

［注 釋］

①楊解君.行政許可研究［M］.北京:人民出版社，2001:17-20.

［1］楊解君.行政許可研究［M］.北京:人民出版社，2001.

［2］章劍圣.現代行政法基本理論［M］.北京:法律出版社，2008.

［3］李衛華.論行政許可設定制度［J］.山東師范大學學報(人文社會科學版)，2006(2).