論行政許可申請的審查標準

鄒 典

湘潭大學法學院，湖南 湘潭411100

一、我國的審查標準現狀

我國《行政許可法》第三十四條第二款和第五十六條，對許可申請的審查程序僅作出了原則性規定。審查標準缺乏統一明確的表述，而是分散于一些法律、法規和規章之中。

我國的審查標準可分為形式審查和實質審查。行政機關對申請的登記材料一般進行的是形式審查，申請人須對申請材料的真實性負責。由于登記類行政許可目的主要是確定申請人的相關資格、資質，不需要對其取得資質的真實情況進行考量。如民辦學校的登記機關依法不需要不需要對民辦學校的設立資格、教師的從業資質、資金來源、場地場址等方面進行實質審查。

而實質審查的主要形式是書面審查、實地核查等。書面審查是自然人、法人或其他組織提出行政許可申請時，行政機關工作人員應當對其材料反映的事項的真實性進行審查，根據材料了解、熟悉基本情況并判斷是否達到許可標準;實地核查是當書面審查不能真正了解有關情況時，只有通過行政機關親自核實行政許可申請書陳述、反映的事實與事物的實際情況是否一致，這種方式一般多針對物的許可;還有一些重大的行政許可事項涉及了公共利益或利害關系人的重大利益，行政機關可以采取集體討論，召開聽證會、專家評審會，或送請專家鑒定等方式。

二、對我國行政許可審查標準的設想

盡管各個國家關于行政許可審查標準的具體規定不盡相同，但都是以放松政府管制、審查松緊有度為申請審查的趨勢。即對國家、社會、個人的利益休戚相關的領域，則制定嚴苛的審查標準，而對與民眾生活并不特別緊密的領域，則采取形式審查，甚至不予審查，僅僅予以登記的方式。在我國，《許可法》并沒有對行政許可審查標準進行具體的規定，一刀切的審查標準將導致行政資源的浪費，而過緊過嚴的審查標準則會遏制市場活力。因此，本文從《行政許可法》第十二條規定的五種的類型，逐一分析其應當遵循的審查標準。

(一)對普通許可、認可、核準應采取實質審查

普通許可是直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動。由于其涉及的范圍廣，一旦出現問題，便會直接波及人們的生產生活。如煙花爆竹等危險品的生產儲蓄許可若不進行嚴格控制，而任由市場調節，將會造成一定的危險。因此，在這類許可中，行政機關還需對材料真實性進行實質審查，以防止申請人通過隱瞞情況，甚至是提供虛假材料等不正當手段獲取行政許可。

認可是指通過公共服務并且直接關系公共利益的特定職業行業的資格、資質確定的許可事項。認可主要是為了提高從業者的從業水平或某種技能、信譽而設置的，一般通過考試、考核的方式予以審查申請人的資質或資格。因此，僅憑審查申請材料齊全性的形式審查難以作出合法合理的行政許可決定。

核準是直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的特定設備、設施、產品、物品的檢驗、檢測、檢疫的事項。核準主要是防止不合格的物品直接造成社會危險，因此需要行政機關按照技術標準或規范依法予以核準，不能有任何自由裁量權。較強的專業性也決定了對這類許可必須通過檢驗、檢測、檢疫才能流通于市場。

(二)對特許可以采取形式審查

特許是指直接為相對人設定權利能力、行為能力、特定權利的行為，如有限自然資源的開發利用、公共資源的配置以及直接關系公共利益的特定行業的準入等。顯然易見，行政機關在其中扮演著資源配置者的角色，擁有較大的自由裁量權，而且通過招標、拍賣作出行政決定更是意味著該類事項的重要性。但隨著市場對自然資源、公共資源靈活支配性的優勢愈加凸顯，特許人欲取得許可通常需要支付一定費用，具有一定的實力和資質，因此行政機關可以放松對許可的管制，僅從程序、制度上予以約束，而不是從審查入口就限制公民、法人或其他組織的申請。

(三)對登記應當采取形式審查

登記是由行政機關確立個人、企業或其他組織的特定主體資格的行為。登記的申請事項往往是比較簡單，對準入數量也沒有限制，而且登記主要是為了便利行政機關的高效管理以及為公眾提供權威的公證。因此，在我國，絕大多數的登記類許可行為采取的是形式審查，僅極少數的登記許可才會采取實質審查，如進口食品國外生產企業的注冊登記。

實際上，若登記許可實行實質審查，不僅會增加行政機關的審查成本，有悖與高效便民原則，還會導致公權對私權的過度干涉，遏制市場活力。因此，登記類的許可應當采取形式審查。

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