從法律視角看信訪制度

雷豐熒

首都師范大學，北京 100089

一、信訪的含義

在論述信訪制度之前，首先必須要明確信訪的含義，何為“信訪”?目前對其并沒有一個統一的解釋和規定，一般具有廣義和狹義兩種區分。廣義的信訪即人民來信來訪的簡稱，指人民群眾通過寫信或者要求見面接談的方式，向各級黨和國家機關或者企事業單位提出建議、意見、要求和批評的活動;而狹義的信訪，指的是2005年通過的《信訪條例》中所規定的“公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況、提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動”①。從中可以看出，相對于狹義上的信訪而言，廣義上的信訪不僅包括各級人民政府工作部門之外，還包括各級黨組織、人大、企事業單位、社會團體等組織。

信訪制度作為一種政治制度，是富有中國特色的，是在中國特色社會主義的革命和建設中不斷發展變化的。王浦劬在他的文章中也提到“信訪是具有中國特色的民主實現和權益救濟制度，信訪制度所依托的政治文化、意識形態以及信訪制度的設計、運作、功能都具有中國特色”。②

二、信訪的功能

(一)一種行政救濟手段的補充機制

社會的發展離不開公民權利的實現，同時社會的良性發展更離不開切實可行的權利保護機制，要建立相關的利益糾紛化解機制，才能協調保護社會各階層之間的關系。然而，社會生活涉及到方方面面，社會變化日新月異，需要政府管理的事物日益多樣，政府管理的活動范圍不斷擴大，權力也隨之擴張，這就使得公民個人的利益很容易受到國家機關及工作人員的侵犯，因此，有效的行政救濟方式對于維持社會權力與權利的平衡顯得尤為重要。在社會的浪潮中，信訪制度便應運而生，《信訪條例》作為一部行政法規，其主要目的和功能在于控權，即控制國家公權力，保障公民私權利。它規范的是信訪機構的活動以及信訪秩序，其主要意義并不在于提供法律的救濟途徑。在我國，已經有行政復議和行政訴訟制度為公民提供法律上的救濟，信訪制度實則只能作為一種行政救濟手段的補充機制而存在。

(二)一種民意收集機制

當下中國正處于轉型發展的關鍵時期，社會變革的廣度和深度達到前所未有的程度。隨著市場經濟的發展，社會結構的變化，通訊工具的發達，人們思想也逐步解放，社會公眾思想活動呈現出獨立性、差異性、選擇性，人們對于政治文明，公平正義等價值理念越來越關注，公民的權利意識、法律意識以及自我保護意識逐步增強，人們通過各種途徑宣泄內心的不滿，表達自己的意愿，其中信訪制度就是公民對國家機構創造的一種有效的民意收集機制。

(三)一種監督機制

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一種經驗，有權利的人們使用權利一直遇到有界限的地方才休止”③、“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗”④因此，制約權力成為現代法治社會的基本的任務之一。一般來講，對于制約權力的模式主要有兩種，一種是通過權力來制約權力，如西方的三權分立制度就使得立法權、行政權和司法權相互制衡;另一種就是權利制約權力，即社會制約，通過“民意的法律化形態來制約國家權力的運行”，即通過民眾在政治參與過程中實現監督。憲法中就規定了人民群眾具有批評、建議、申訴、控告等權利，信訪制度正是這樣一種“提出建議、意見、批評和要求”的監督機制。

三、信訪制度的現實運行情況及負面影響

有數據顯示從統計上看來，信訪制度正在往良好的態勢發展，但是，當前信訪制度的運行仍然存在很多很大的問題，主要體現在以下幾個方面:

(一)上訪數量大，涉及面廣

盡管國務院出臺了《信訪條例》，試圖通過修改和完善信訪制度來解決信訪過程中突出的矛盾，但是現實的情況并不樂觀。特別是在通訊工具如此發達的今天，人們利用互聯網，通過博客、微博、QQ空間、微信等交流平臺關注政府的政治活動，參與政治民主，表達自己的意愿，對于關系自身利益或者維護自身權利的事件，越來越多的人選擇上訪的途徑，信訪事件幾乎每天都在發生，有的甚至造成嚴重的社會影響。在群眾的上訪中，主要涉及以下八個方面的問題:一是企業改制、勞動及社會保障;二是“三農”問題;三是涉法涉訴問題;四是城鎮拆遷安置問題;五是反映干部作風不正和違法亂紀問題;六是基層機構改革中的問題;七是環境污染問題;八是企業軍轉干部、退伍軍人要求解決政治待遇和經濟待遇問題。⑤可見信訪涉及面之廣。

(二)非制度化信訪形式大量出現

非制度化信訪形式是相較于正常的信訪形式而言，即采用違背法律法規規定的形式進行的上訪活動。比如上訪者采取游行示威、靜坐、貼大字報等形式，甚至采取拉橫幅、堵塞交通、沖擊政府機關等極端的方式來尋求問題的解決。“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”、“要想有出路，必須上馬路”等一些不正確的口號在訪民之間廣為流傳。同時，那些上訪者往往選擇在政府機關門口，重要的節假日，以此希望造成嚴重的社會影響，給政府施加壓力。群眾采取一些非理性方式表達利益需求，具有較強的原始性、對抗性，希望通過制造影響、施加壓力來尋求利益的滿足。

(三)“越級”上訪、“重復”上訪現象普遍

根據《信訪條例》的規定，我國的信訪事項的處理堅持的是屬地原則，由各級政府處理本轄區的行政信訪事項。然而在現實中，由于種種原因，越級上訪的現象十分普遍。這其中很多是因為本級政府部門的相關工作人員沒有及時有效的對待上訪者的訴求，造成群眾對相關政府部門的不信任，還有的是有的上訪者具有不正確的觀念，認為行政部門級別越高越有利于問題的解決。信訪總量持續多年增長，并呈現出“中央多，基層少”的“倒金字塔”型分布特點。這與信訪制度的設計初衷是完全相違背的。

四、信訪實現法制化的可能性

信訪在現實的運行中存在諸多問題，那么能否對信訪制度進行規范化，法制化?信訪有實現法制化的可能性嗎?筆者認為信訪制度與法制的要求存在一定沖突，并不容易實現法制化。理由如下:

(一)法制的權利救濟與信訪的功能沖突

信訪制度就其設定初衷來講，是密切黨政機關與人民群眾的聯系，旨在為人民群眾提供一個提出批評、建議、意見的有效途徑，其邏輯的起點是基于政治的需要(前文已述理由)。在功能定位和適用上，其充當的是一種補充性的糾紛解決機制的角色。倘若是將其作為一種權利的救濟形式，不僅與其設立的宗旨相違背，而且也不符合權利救濟的形式要求。行政復議、行政訴訟是一種權利救濟的有效途徑，其設立的初衷是出于對法治的需要兼顧權利救濟的需要。在實現權利的救濟的過程中，要求相對獨立、程序公正、職責明確，注重“依法”辦事，以依法行政、解決糾紛為目的。同時對受案范圍、申請人、被申請人、訴訟時效等各方面都依據全國人大常委會制定的法律作出了詳細明確的規定。

我國有些學者看到了這個問題，在對信訪的完善構想中提出了“剝離救濟功能，只賦予信訪參與國家治理和監督的功能”⑥然而當前，人們更多的是把信訪當成其權利救濟的一種途徑，甚至是一種在他們看來更“方便快捷”的一種解決問題的途徑。我國目前大部分的行政糾紛，未經行政復議就直接進入了行政訴訟或者信訪渠道，比例大約占到了百分之七十左右。這充分說明人們在心理層面或者文化層面上對信訪的依賴程度還是相當嚴重。如果僅僅是剝離其救濟的功能，信訪的案件就會減少嗎?問題就不會產生嗎?這依然是一個值得我們深思的問題。

(二)法制的程序性與信訪的非程序性沖突

在法制的理念中，糾紛的解決需要公正的程序，才能保證處理結果的合法性。因此，“正當程序”成為法律施行過程中一個根本性的要求，不管是行政復議還是行政訴訟，都有嚴格的程序規定，同時具有終局性;而信訪沒有相應的繁瑣的程序規定，更沒有終局性的要求，同時不具有高昂的時間和物質成本，因此行政相對人更愿意選擇這樣一種方式，這使得大量出現了“重復信訪”的現象。

(三)法制的“法”治與信訪的“人”治

法制的原則是“法律至上”，強調的是依“法”而治，社會有序良好的運行是依靠一套健全穩定的法律，而不是把希望寄托在有權威的統治者身上。在法制社會中，人們遵守的是法律的規則，而非人治。然而，信訪制度的特殊運作機制引導權力對糾紛的關注，權力因此可以通過信訪渠道來正當地影響和干預司法活動。同時，由于我國法律沒有對信訪案件的處理程序做出嚴格的規范，各個地方信訪機構的職能、運作方式等有著較大的差異，立案和處理依據領導對相應事件的關心程度和信訪工作人員責任心、情緒而定，隨意性很大。信訪制度與法制建設是那么的格格不入，它不僅影響了執政黨的合法性基礎，而且削弱了司法的權威，更為嚴重的是，它在某種程度上造成了整個社會信用的缺失，長此以往，就會形成一種惡性循環，公民的權利得不到有效的保障，求告無門，這樣將會積累更多的社會矛盾，危害社會的穩定。

五、結語

也許信訪制度并不能很好的實現法制化，但它作為一種解決糾紛的附屬性方式，作為民眾監督官員的一種監督機制存在，是合理的，我們如今所面對的種種問題，也許并不是信訪制度本身有多大的問題，更多的而是需要這背后的與之相關的其他因素，諸如審判制度，司法制度，官民素質等的完善和提高，整個法律體系的健全，司法隊伍素質和效率的提高和完善。信訪制度能否良好的運行，不僅僅需要制度層面的完善，更需要官民素質的提高和完善，法律意識的增強。畢竟任何一種制度的存在都有其利弊，我們暫時無法簡單的衡量孰輕孰重，而且，在中國這樣的實際情況下，我們沒有更好的辦法設定一個更合理的制度來替代它，因此我們只能盡最大的努力在力所能及的情況下，盡可能的去規范它完善它。

［注 釋］

①國務院<信訪條例>第二條.

②王浦劬.以治理民主實現社會民生—我國行政信訪制度政治屬性解讀［J］.北京大學學報(哲學社會科學版)，2011(06).

③孟德斯鳩.論法的精祌［M］.上海:商務印書館，1987:154.

④［英］阿克頓著，候健，范亞峰譯.自由與權力［M］.北京:商務印書館，2001:342.

⑤王永前.破解群眾信訪八大熱點［J］.半月談，2003:24-25.

⑥孟秀紅.淺論信訪制度的設計缺陷及重構設想［D］.中國社會科學院研究生院，2012.4.

［1］楊海兵.論信訪特殊救濟功能的實現與完善［D］.復旦大學，2006.

［2］孟秀紅.淺論信訪制度的設計缺陷及重構設想［D］.中國社會科學院研究生院，2012.4.

［3］陳丹.行政復議與信訪銜接問題研究［J］.理論探索，2011(3).

［4］應星.論作為行政相對人救濟手段的信訪［A］.周漢華.行政復議司法化:理論、實踐與改革［C］.北京:北京大學出版社，2005.