論檢察機關(guān)如何在司法體制改革中開展公益訴訟工作

鄭 翔

永安市人民檢察院，福建 永安 366000

一、個案:初見雛形

再次走近永安市西洋鎮(zhèn)虎山村，映入眼簾的不再是雜草叢生的竹林、荒蕪的田地、人煙稀少的村落，原本凋零的村莊得以復(fù)活。這個村莊到底發(fā)生了什么，不得不讓人從2005年至2006年該村“魚船坑”、“蘇家山”兩片山場林木被大面積盜伐一事說起，該案涉及當(dāng)?shù)卮迕?9名，占本村主要勞動力47%，主要犯罪嫌疑人分別被判6到8年不等的刑罰，導(dǎo)致涉案的其他村民由于擔(dān)心被懲處相繼出逃，嚴(yán)重影響農(nóng)村生產(chǎn)生活秩序。

考慮到涉案人員多是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，社會危險性不高，若對其適用監(jiān)禁刑，將可能會影響其家庭生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可能對社會產(chǎn)生不穩(wěn)定性;若對其適用非監(jiān)禁刑，一則對生態(tài)資源造成的破壞無法修復(fù)，二則難以達(dá)到刑罰的威懾效果。為了實現(xiàn)刑罰的效果和社會效果雙贏的局面，2010年4月，在檢察機關(guān)的牽頭下，永安市人民法院、檢察院、公安局、林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于林業(yè)案件生態(tài)公益補償?shù)娜舾梢?guī)定》。簽訂生態(tài)公益補償協(xié)議并參與植樹造林的犯罪嫌疑人、被告人可作為悔罪表現(xiàn)之一，可對涉案人量刑時予以考慮①。

隨后檢察機關(guān)在永安市第一次以刑事附帶民事的形式要求被告人植樹造林，開啟了檢察機關(guān)探索公益訴訟之路。

二、現(xiàn)狀:面臨困境

公益訴訟即根據(jù)法律授權(quán)的名義對違法侵權(quán)的行為引起公共利益損失或有可能發(fā)生的損失提起訴訟。正因為公益訴訟具有這些特點，致使如今公益訴訟面臨“無人起訴”、“無力起訴”、“無法可依”、“無終而果”的現(xiàn)狀。正如筆者所在的永安市為例，除了對造成森林資源破壞的刑事案件提起刑事附帶民事訴訟之外，再無對環(huán)境等公益訴訟之案例。這與當(dāng)今侵害國家利益和社會公共利益日益嚴(yán)重相悖，而檢察機關(guān)也因其自身的因素導(dǎo)致在公益訴訟中處于尷尬的地位。

三、審視:窘境之因

(一)缺乏法律依據(jù)

檢察機關(guān)無法名正言順地參與公益訴訟，究其原因就是檢察機關(guān)在公益訴訟中的法律地位沒有明確界定。而更多的是各級檢察機關(guān)在面對公益訴訟采取不同形式的探索，無法形成統(tǒng)一的模式，導(dǎo)致多數(shù)檢察機關(guān)對公益訴訟保持謹(jǐn)慎態(tài)度。例如檢察機關(guān)存在“重刑事、輕民行”的現(xiàn)狀，民事行政檢察部門無論在人員配備還是資源配置上都不占優(yōu)勢，有的地方甚至只配備科長和科員兩名，就連從事本職工作已力不從心，如何應(yīng)對社會復(fù)雜多樣的公益訴訟。

(二)自身權(quán)力相沖突

檢察權(quán)與公益訴訟之間有相互沖突的地方，一是人民檢察院若以原告身份參與公益訴訟，如何處置監(jiān)督權(quán)、抗訴權(quán)與公益訴訟權(quán)起沖突的情況。二是民事、行政訴訟中原告可以結(jié)合個人利益為此選擇撤訴、反訴、調(diào)解、和解等處分權(quán)，檢察機關(guān)能否對訴具有處分權(quán)。三是公訴權(quán)具有嚴(yán)厲制裁、強行性等特點，其與公益訴訟中解決具有平等主體之間權(quán)益爭端不同，兩者屬于不同的訴訟模式。

(三)公益訴訟本身問題

公益訴訟，具有案情復(fù)雜，涉案面廣，取證難，專業(yè)性強等特點，嚴(yán)重影響了檢察機關(guān)提起公益訴訟的積極性。尤其基層檢察機關(guān)普遍存在檢察資源短缺，若是大量公益訴訟案件涌入檢察機關(guān)，檢察資源不堪重負(fù)。

四、路徑:完善制度

(一)明確法律地位

為了檢察機關(guān)更好的行使公益訴訟權(quán)利，有必要立法上明確檢察機關(guān)地位，通過修改現(xiàn)行法律或者詮釋立法，正式將檢察機關(guān)作為公益訴訟的主體資格，明確其職權(quán)。同時結(jié)合司法體制改革的潮流，設(shè)立專門的公益訴訟機構(gòu)，配備具有法律及相關(guān)專業(yè)人才，更好的行使公益訴訟權(quán)。如永安市人民檢察院在司法體制改革中專門成立民事行政檢察局，配備多名具有民事、行政專業(yè)人才，更好的為公益訴訟提供服務(wù)。

(二)檢察權(quán)的配置

只有正確配置公益訴訟中的檢察權(quán)才能更好的在公益訴訟中發(fā)揮檢察機關(guān)的作用。

1.監(jiān)督權(quán)

筆者認(rèn)為監(jiān)督權(quán)與公益訴訟權(quán)并不沖突。比如在制約行政權(quán)力上，當(dāng)行政機關(guān)不作為或濫用行政自由裁量權(quán)，檢察機關(guān)可提出檢察建議要求行政機關(guān)履行職責(zé)，或提起公益訴訟，追究行政機關(guān)不作為的法律責(zé)任。正因檢察機關(guān)具有法律監(jiān)督職責(zé)，目前很多國家都采取檢察機關(guān)作為公益訴訟的原告主體地位，比如巴西、美國。

2.處分權(quán)

檢察機關(guān)在行使處分權(quán)時，應(yīng)授予當(dāng)事人平等訴訟權(quán)利。體現(xiàn)在:一是反訴。當(dāng)檢察機關(guān)代表國家提起公益訴訟，其地位應(yīng)當(dāng)同訴訟中的原告地位相當(dāng)，因此被告可以提起反訴。但現(xiàn)實中因檢察機關(guān)針對的是被告的違法行為，被告根本無法提起反訴。二是撤訴。如果在法院判決前，行政機關(guān)積極作為或被告積極消除侵害，檢察機關(guān)理應(yīng)撤訴。三是調(diào)解或和解。調(diào)解或和解就意味著妥協(xié)，但這同公益訴訟本身是相悖的，公益訴訟中根本不存在個人利益可以從中體現(xiàn)，這點是與私益訴訟②截然相反的。

3.公訴權(quán)

公訴權(quán)與公益訴訟權(quán)具有相同的價值取向，都是為了保護國家利益的請求權(quán)，其二者都是平等的法的理念，因此其相對應(yīng)的被告均有自訴權(quán)。雖然其二者的自訴權(quán)的范圍有限，但不影響其具有相對對等的地位。

(三)規(guī)范法律程序

1.受案范圍

因公益訴訟自身存在的問題和檢察機關(guān)的現(xiàn)狀，對公益訴訟不應(yīng)大包大攬，應(yīng)當(dāng)明確受案范圍。不是所有的案件都有檢察機關(guān)提起公益訴訟，相反的法律規(guī)定的某些合適的主體，例如環(huán)境保護社團組織等比檢察機關(guān)更具有專業(yè)知識和便利條件。建議檢察機關(guān)僅對嚴(yán)重危害國家利益和社會利益的案件，尤其是跨區(qū)域的案件提起公益訴訟。

2.多樣形式

檢察機關(guān)不能局限于提起訴訟，可運用檢察機關(guān)的檢察權(quán)提前介入，避免浪費司法資源。例如，向相關(guān)部門發(fā)出檢察建議，督查其整改或者以本文開篇那樣提起刑事附帶民事訴訟。

3.舉證責(zé)任

根據(jù)“誰主張誰舉證”的舉證責(zé)任分配原則，由檢察機關(guān)提出的公益訴訟，自然由檢察機關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，負(fù)責(zé)調(diào)查取證，這與檢察機關(guān)固有的偵查權(quán)并不沖突，而檢察機關(guān)因其特殊的地位更優(yōu)勢。

4.訴訟時效與費用

不能與普通民事、行政訴訟時效一樣，相反的應(yīng)適當(dāng)延長，以環(huán)境侵權(quán)為例，很多侵權(quán)造成的危害無法立即顯現(xiàn)，有可能過了十年、二十年方能凸顯。對于檢察機關(guān)提起的公益訴訟是否應(yīng)當(dāng)繳納訴訟費，各家學(xué)說不一，筆者認(rèn)為既然是代表國家提起公益訴無需繳納訴訟費，即使敗訴也無需繳納。

公益訴訟勢在必行，應(yīng)當(dāng)在司法改革中建立以檢察機關(guān)為主導(dǎo)的體系，明確檢察機關(guān)法律職責(zé)，以便檢察機關(guān)更好的維護社會和人類得公共利益。

［注 釋］

①所謂“生態(tài)公益補償”，是指林業(yè)失火、盜伐、濫伐、故意毀壞等刑事、行政案件發(fā)生后，通過犯罪嫌疑人、被告人、行政受處罰人在林業(yè)行政主管部門統(tǒng)一劃定的國家級重點生態(tài)公益林地內(nèi)采取播種、植苗等造林補償方式，使得受損的森林生態(tài)得到有效補償?shù)拇胧?

②私益訴訟即為保護個人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起.

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