試論國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵及其可行性路徑

試論國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵及其可行性路徑

徐雪薇

南京工業(yè)大學(xué)，江蘇南京210000

摘要：實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興是近代以來中國人民最偉大的夢想，更是中國共產(chǎn)黨為之奮斗的目標(biāo)。黨的十八大提出到2020年建成小康社會的目標(biāo)，圍繞這一目標(biāo)，黨的十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為我國全面建成小康社會奮斗目標(biāo)提供了堅實的理論保障。本文試圖從國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵出發(fā)，深入分析我國國家治理的現(xiàn)代化，進(jìn)而試圖提出其可行性路徑。

關(guān)鍵詞：治理；現(xiàn)代化

中圖分類號：D035

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)34-0266-02

作者簡介：徐雪薇(1990-)，女，漢族，江蘇宜興人，南京工業(yè)大學(xué)，碩士研究生，研究方向：思想政治教育。

一、國家治理現(xiàn)代化

(一)國家治理體系現(xiàn)代化

王嘉讓認(rèn)為，“國家治理體系是道路、理論、制度、政策、方法的綜合，包括政府治理、社會治理、基層治理、民間治理，政治治理、經(jīng)濟(jì)治理、文化治理、環(huán)境治理等不同層次不同領(lǐng)域的治理。它是國家所設(shè)計的實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、維護(hù)社會公平正義和諧的基本制度和法律體系，其基本標(biāo)志是“民主”、“法治”、“科學(xué)”、“創(chuàng)新”、“和諧”。”[1]

竹立家認(rèn)為，“國家治理體系的現(xiàn)代化，是指政府職能體系的科學(xué)化和規(guī)范化，逐步實現(xiàn)政府的有效限權(quán)、放權(quán)和分權(quán)體系，用制度保證權(quán)力的純潔性，實現(xiàn)社會公正，達(dá)到社會共治。一個現(xiàn)代化的國家治理體系，有三個最重要的特征：一是通過轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)國家“權(quán)力體系”現(xiàn)代化；二是“依法治國”體系的現(xiàn)代化；三是“民主治理”體系的現(xiàn)代化。”[2]

習(xí)近平總書記在十八屆三中全會第二次全體會議上就國家治理體系給出了最權(quán)威的解讀，即國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，在一整套聯(lián)系密切，彼此協(xié)調(diào)的國家制度中，有包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨建在內(nèi)的各領(lǐng)域法律法規(guī)與體制機(jī)制安排。

綜合上述觀點，本文認(rèn)為，國家治理現(xiàn)代化體系是一個內(nèi)涵豐富的概念，在把握其內(nèi)涵時應(yīng)該抓住一下幾點：一是制度性。國家治理體系不是一個框，什么都可以裝進(jìn)來，它主要是指黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家的制度體系，包括國家基本制度，法律法規(guī)安排以及經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各領(lǐng)域的體制機(jī)制；二是人民性。國家治理的最主要目的是造福廣大人民，因而，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化，必須堅持人民主體地位，把以人為本落實到國家治理的各領(lǐng)域。三是系統(tǒng)性。長期以來，我們在國家治理體系的建設(shè)中可謂竭盡智慧，制定了不少法律、作出了很多規(guī)定、制定了好多條例，但是由于認(rèn)識存在誤區(qū)，往往把這些規(guī)定、條例都等同于制度，結(jié)果就是制度成了條文的堆砌，消解了制度的權(quán)威性。

(二)國家治理能力現(xiàn)代化

治理能力作為學(xué)術(shù)概念由來已久，認(rèn)識也不盡相同，要廓清國家治理能力的內(nèi)涵，首先要廓清對于國家治理能力的錯誤認(rèn)知。

一種觀點認(rèn)為，政府的權(quán)力和控制范圍越大，其治理能力就越高。這種觀點其實是計劃經(jīng)濟(jì)時代的思想遺產(chǎn)。事實上并非如此，因為，政府并非無所不能，政府的能力是有限的，所以，好的政府應(yīng)該是做好自己擅長之事，而不是無限擴(kuò)大自己掌控的范圍。

一種觀點認(rèn)為，政府的自由裁量權(quán)越大，其治理能力就越高。阿克頓曾經(jīng)說過，權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。政府的自由裁量權(quán)體現(xiàn)為公職人員的自由裁量權(quán)，這就表明，公職人員裁量權(quán)越大，就越有可能損害公民的利益來為自己尋租，這就容易引發(fā)公民對政府部門不滿，甚至喪失對政府的信任，進(jìn)而削弱國家治理能力。

另一種觀點認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)人的個人權(quán)力越大，國家治理能力就越高。其實，國家治理能力的高低與領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力的大小無關(guān)，關(guān)鍵在于要有好的制度和高效的服務(wù)部門，并非在于領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力的大小。現(xiàn)實中就是因為某些官員手中權(quán)力過大，濫用手中的權(quán)力搞尋租，結(jié)果落得牢獄之災(zāi)，這反而損害了治理能力。

因而，“國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。”[3]主要表現(xiàn)為治理的措施、方針、方法的科學(xué)性和高效性。就國家治理能力的現(xiàn)代化而言，一般是指政府的政策制定能力、財政預(yù)算能力和選人用人能力的現(xiàn)代化。表現(xiàn)為五個方面的能力建設(shè)：一是政府公信力建設(shè)，二是政府責(zé)任能力建設(shè)，三是政府的執(zhí)行能力建設(shè)，四是政府的監(jiān)督能力建設(shè)，五是政府的服務(wù)能力建設(shè)。這些見解都是比較有見地的。

二、當(dāng)前國家治理現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)

改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了巨大成就，人民生活水平逐年提高，國家綜合國力顯著增強，在國際社會擁有越來越多的話語權(quán)。但不容忽視的事實是，由于我國治理體系和治理能力的不健全、不完善，我國社會存在的矛盾和問題有急聚爆發(fā)之勢，不僅危及著社會穩(wěn)定，而且危及著黨的執(zhí)政地位。

第一，黨和政府主導(dǎo)的發(fā)展模式遇到瓶頸。毋庸質(zhì)疑，盡管我國正在逐步加大治理轉(zhuǎn)型，不斷加大政府機(jī)構(gòu)改革，并且提出了構(gòu)建服務(wù)型政府的治理模式，但黨和政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式并未根本改變。主要表現(xiàn)在：黨和政府主導(dǎo)的投資模式?jīng)]有改變，如銀行向國有企業(yè)注資、發(fā)行公債、土地財政、特定產(chǎn)業(yè)政策傾斜、行政審批等仍是資源配置的主要手段，市場機(jī)制的作用難以發(fā)揮，民營經(jīng)濟(jì)生存維艱。加之黨和政府在主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時把“維穩(wěn)”放在同等重要的位置，強力維穩(wěn)導(dǎo)致的結(jié)果就是人們“仇官”情緒的積累和群體性事件的頻發(fā)。

第二，腐敗現(xiàn)象居高不下，嚴(yán)重削弱了黨和政府的公信力。改革開放成績不容否定，但負(fù)面的東西同樣不能忽視。分配不公、發(fā)展不平衡、腐敗、階層固化等問題等日趨明顯，所有這些問題的存在都顯示了我國治理體系中缺乏一種民主責(zé)任機(jī)制。一般而言，國家治理者承擔(dān)著人民的重托治理國家，有比一般人更多的權(quán)利來汲取和監(jiān)管社會資源并進(jìn)行權(quán)威性的分配，如果國家治理體系中缺乏一種民主責(zé)任制的制度安排或相關(guān)制度的虛置狀態(tài)，國家管理者群體就有可能會利用手中權(quán)力搞尋租，成為一個特權(quán)階層。某些人就有可能公權(quán)私用，利用公權(quán)發(fā)財致富，這就形成一個怪圈，任何社會治理主體都渴望被行政化，甚至為行政化自找平臺，結(jié)果就是為腐敗提供了滋生的土壤。所有這些現(xiàn)象的存在，都暴露出我國國家治理體系的有待于改進(jìn)和完善。

第三，國家接納公民政治參與的制度容量不足。根據(jù)馬克思的歷史唯物主義原理，人是歷史的創(chuàng)造者，是推動社會發(fā)展的最終決定力量，因而，國家治理的終極關(guān)懷就是人的自由而全面的發(fā)展，換句話說就是人應(yīng)該成為國家政治生活的主體。目前，我國部分社會群體，比如一些專家學(xué)者、媒體從業(yè)人員、工程技術(shù)人眼、律師等中產(chǎn)階層由于知識水平高，接受了現(xiàn)代公民意識教育，強烈要求參與國家的政治生活；農(nóng)民工階層已不同于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，這部分群體由于常年生活在城市，受城市文明的熏陶也具有了強烈的現(xiàn)代公民意識；互聯(lián)網(wǎng)的普及使得社會中的大多數(shù)群體都有了公民意識，許多人利用網(wǎng)絡(luò)表達(dá)著自己的利益訴求。然而，出于維穩(wěn)的剛性約束，現(xiàn)有的國家治理體制在接納公民政治參與方面的制度容量顯得不足，政治透明程度較低，等等。

三、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的可行性路徑

(一)正確構(gòu)建政府、市場、社會的關(guān)系

國家治理體系中的核心問題，是政府、社會、市場的關(guān)系問題，這已普遍認(rèn)同。因為，依據(jù)現(xiàn)代治理理論的邏輯闡釋，國家治理的最終目標(biāo)模式是“善治”模式，而“善治”模式的架構(gòu)就是政府、市場、社會的三極互動合作共治。改革開放以來，我國已經(jīng)做出了很大的努力致力于構(gòu)建政府一—市場一—社會三者之間的關(guān)系。有些方面取得的成績已經(jīng)相當(dāng)顯著，比如完全能動的統(tǒng)治國家變?yōu)橹赜诮?jīng)濟(jì)建設(shè)方面的國家管理，最后再到服務(wù)形式的國家治理。但是，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型的國家發(fā)展模式?jīng)]有得到根本改變，發(fā)展是硬道理、穩(wěn)定壓倒一切的國家治理理念，還有一定的市場并發(fā)揮著相當(dāng)大的作用。隨著改革的深入發(fā)展，社會事務(wù)日益繁多，原先政府主導(dǎo)的國家治理模式逐漸不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求。因此，重新構(gòu)建政府(國家)——市場——社會的關(guān)系成為推動國家治理現(xiàn)代化的必然選擇。

(二)構(gòu)建服務(wù)型政府

當(dāng)前，改革已進(jìn)入深水區(qū)，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入改革開放以來的關(guān)鍵時期，攻堅難度大、任務(wù)繁重，通過審視我國在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中出現(xiàn)的體制機(jī)制不健全，相對滯后的行政管理體制改革進(jìn)程等深層次的矛盾和問題，政府自身創(chuàng)新治理能力的薄弱有著不可推卸的責(zé)任，這就對我們正確規(guī)范政府角色定位和完善自身建設(shè)提出了新的要求。因此，十八大強調(diào)指出：“深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”，這為我國政府治理指明了方向，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的中心環(huán)節(jié)。

現(xiàn)代政府所面臨的公共問題日益復(fù)雜多變，對政府治理結(jié)構(gòu)提出了更高要求，傳統(tǒng)的強政府、弱社會的治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)日趨復(fù)雜的公共性問題，唯一的解決辦法就是完善政府的治理結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展社會組織。因為，社會問題的根源來自于政府、國家、市場三個方面，健全完善的市民社會能夠促進(jìn)民主政府和市場體系的有序工作。也就是說，要想實現(xiàn)政府對整個國家的有效治理，必須加快發(fā)展公民社會組織，適度向公民社會組織分權(quán)，將一些政府做不好、做不了，有社會組織承擔(dān)要比政府承擔(dān)獲得更高效益和效能的工作等交由社會組織來做。為此，政府要按棄傳統(tǒng)的壟斷性治理模式，建立起政府、市場和社會的三元互動式治理模式，充分釋放民間力量，來彌補政府和市場的不足。

要轉(zhuǎn)變政府職能。政府職能其實就是政府角色定位問題，就是說在政府與市場、社會、企業(yè)的關(guān)系上，政府應(yīng)履行什么樣的職能問題。根據(jù)傳統(tǒng)的政府理論觀點，政府應(yīng)是“掌舵者”而非“劃槳者”，應(yīng)從生產(chǎn)者、參與者轉(zhuǎn)變到服務(wù)層面上來。但對服務(wù)層面的界定眾說不一，本文認(rèn)為，轉(zhuǎn)變后的政府職能主要應(yīng)體現(xiàn)在：一是制度供給，既包括一些法律、法規(guī)、規(guī)則等硬制度，也包括諸如行政文化等軟制度；二是政策供給。針對市場失靈的缺陷，轉(zhuǎn)變后的政府職能主要應(yīng)體現(xiàn)在對市場的引導(dǎo)上，通過制定諸如環(huán)境保護(hù)、社會保障、金融、財政、分配、教育等政策，間接領(lǐng)導(dǎo)市場，維護(hù)社會秩序，確保社會公共利益；三是服務(wù)供給，主要指公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，如國防、公共安全、環(huán)境保護(hù)等，由于公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性的特點，決定了不能由市場提供，只能由政府提供。同時，政府提供公共產(chǎn)品的方式、態(tài)度和程序直接影響著公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量。

[參考文獻(xiàn)]

[1]王嘉讓.努力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[N].陜西日報，2013(11).

[2]竹立家.著力推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化[J].中國黨政干部論壇，2013(12).

[3]江必新.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[N].光明日報，2013(11).