論基層檢察人員分類管理改革困境之破解——以檢察官員額制為切入視角

沈利強 鐘 麗 陸明敏

桐鄉市人民檢察院政治處，浙江 桐鄉314500

一、四省份員額制樣本分析

上海作為本輪司法改革中“第一個螃蟹”的地方，上海確定了檢察官、檢察官助理等司法輔助人員以及司法行政管理人員三類人員分別占隊伍總數33%、52%、15%的員額比例，確保85%的司法人力資源直接投入辦案工作。廣東省的試點方案包括總方案《廣東省司法體制改革試點方案》和6 個子方案，廣東省在子方案中明確，檢察官員額5年內逐步減少到39%以下，司法行政人員員額比例調整至15%左右，46%以上人員為司法輔助人員。海南省規定檢察官、檢察輔助人員、檢察行政人員的比例分別占專項編制的39%、46%、15%。吉林省規定檢察官檢察輔助人員、司法行政人員分類員額不超過33%、37%、39%。

二、員額比例確定過程中的若干問題分析

(一)員額要建立在政法專項編制數上

上海市的改革方案，以“隊伍總數”為基數來確定檢察官的比例，但是由于“隊伍總數”所包含的人員情況比較復雜，各院之間差距也較大，因此，如果以隊伍總數作為員額制確定的基數，會給檢察人員分類管理產生不慎重、不權威的不良影響。

(二)員額比例數要建立在核心辦案數量上

在各基層院的政法專項編制的分配上，雖然已經考慮了轄區人口、經濟發展狀況、案件數量等因素，但是，一旦員額制采取占比方式，必然會削弱各基層院之間的差距，因此，在員額比例確定時，還需考慮了轄區人口、經濟發展狀況、案件數量等因素，區別不同院之間的比例，從而適應和滿足辦案實際需要。

(三)員額比例數要由省級院確定

為了體現員額制在省級間的公平性，員額比例應該注重頂層設計，由省級檢察院確定不同級別檢察院的的員額制，而不是由省級院確定市級院的員額比例，由市級檢察院確定基層院的員額。并且，員額比例一旦確定，不得朝令夕改，在5年甚至更長一段時間內不得改變。

三、建立檢察官員額制度的制約性分析

員額制作為本輪司法體制改革最“難啃”的骨頭，在推進過程中，必然會遇到這樣那樣的困難，本文以桐鄉市檢察院2015年初的數據為例，試圖分析當前建立檢察員額制面臨的難點。

(一)檢察官的困境

員額制推行后，具有獨立辦案資格的檢察官數量將大幅減少，以桐鄉市院為例，目前，在公訴、未成年人刑事檢察、偵查監督部門正在獨立辦案的檢察官有20 人。員額檢察官數量減少，這就意味著他們將承擔更多案件處理決定，擔負起的終身責任將更加重大。職業化專業化精英化的檢察官隊伍群體尚未養成，責任和能力未實現“人職匹配”，在這種情況下，檢察官的司法權威可能很難一蹴而就地樹立起來。

(二)檢察官助理的困境

檢察官員額制度一旦確立后，檢察官與員額檢察官之間的職責將很難界限劃分，而且他們心理上也會產生一定的落差，他們雖然有較高的法律理論水平和學歷，但在競爭檢察官員額時，不具有優勢，等待檢察官員額空缺周期又較長，一旦檢察官助理覺得檢察事業發展受限，不利于保持檢察隊伍的穩定性。

(三)檢察行政人員的困境

長期以來，絕大多數基層檢察機關沒有對檢察人員進行分類管理，例如，桐鄉市院共有6 名檢察員、檢察官助理安排在政工等行政部門工作，另有6 名不具備法律職務的人員安排在反貪等辦案部門工作。面對改革紅利，檢察行政人員卻分不到一杯羹，行政人員多年的行政工作經驗不能直接劃歸為等同或者打折后的辦案經驗。改革之后“何去何從”，這將是檢察行政人員必然要直面的選擇難題。

四、檢察官員額制度的配套措施

(一)員額制與檢察官遴選

實行檢察官員額制，必須要對現有的檢察官進行嚴格遴選。員額制確定后，如何遴選檢察官將成為檢察官員額制改革的關鍵所在。要體現遴選的嚴格性和公平性，應該由省級檢察機關組織開展遴選工作。

(二)員額制與檢察官助理制度

檢察官助理不同于助理檢察員，推行檢察官員額制，首先要將助理檢察員制度改為檢察官助理制度。同時，要對檢察官助理實行單獨序列管理，培育一支高素質的職業化專業化的檢察官助理隊伍，幫助檢察官擺脫檢察事務性工作，使檢察官集中精力專司檢察權，提高辦案質量和效率。

(三)員額制與大部制

推行員額制必然縮減檢察官隊伍的人數。好鋼用在刀刃上。要創新改革內部機構，按照檢察職能重新劃分機構設置，同時，在各個機構內部改由檢察官負責的辦案組織，以司法化的方式開展辦案工作，辦案組織不再是行政機構，辦案組織的負責檢察官也不再按行政化模式管理，合理科學使用檢察官資源使得司法效能最大化。

[1]龍宗智.檢察制度教程[M].北京:法律出版社，2002.3.

[2]姜偉.中國檢察制度[M].北京:北京大學出版社，2009.11.