公私合作背景下關于行政監督新內涵的再思考 *

公私合作背景下關于行政監督新內涵的再思考*

張一雄

東南大學法學院，江蘇南京211189

摘要：行政監督一直是我國行政體制改革進程最為重要的措施之一，界定行政監督的內涵，厘清行政監督的范圍，是整個行政監督體系最為核心的因素。在黨的十八屆四中全會提出對行政權進行制約和監督體系的背景下，關保英教授在其大作中詳盡解讀了行政監督的內涵及其運行中的幾點問題，值得學者借鑒和參考。當然，隨著時代的變遷和公私合作模式被政府部門的廣泛采納，使得行政監督的內涵需要適應潮流重新界定并厘清范圍，尤其在公私合作之后組織形式的法人化和行政行為形式的多樣化，需要對行政監督體系深層次的內涵做出新的思考。

關鍵詞：行政監督；公私合作；行政權力

中圖分類號：D912.1

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)34-0052-03

作者簡介：張一雄(1990-)，男，漢族，浙江東陽人，東南大學法學院博士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

*教育部規劃基金項目“雙階理論下政府采購體系化問題研究——基于法學和工程管理的雙重視角”(項目編號：3YJA820057)；江蘇省2014年度普通高校研究生科研創新計劃項目(項目編號：KYZZ_0057)。

關保英教授在其《拓展行政監督的新內涵》一文中，結合其對十八大四中全會的精神理解，對行政監督做了廣義和狹義的界分，并從常態化問題、合力化問題、雙軌化問題、正式化問題和糾錯化問題五個方面對行政監督內涵做了新的拓展和解讀，關教授的論述對讀者產生了很大的啟發和思考，筆者試從行政監督文義內涵出發，結合法理和行政法基本原則，對關教授關于行政監督內涵之拓展做一個補充，并針對行政監督具體運行過程中的幾點問題，與關教授商榷，對行政監督新內涵再次進行剖析和思考。

一、行政監督文義內涵及學理解釋

對于行政一詞的文義內涵解釋，臺灣學者陳敏就曾指出，對行政之定義，雖經學界百年之努力，亦仍未獲得完全滿意之結果[1]。學者翁岳生在其著作中提到行政帶有經營、管理及執行的意義。雖然若從純粹文義角度解釋行政，應有公行政和私行政之分，但是由于學理習慣以及法律時代的變遷，行政一詞似乎就是公行政的當然之意。但是隨著時代變遷，行政一詞并不一成不變地適用于政府公權力部門，當下公私合作(PPP)模式正進行的如火如荼，很多行政部門都選擇與私主體合作完成行政任務，而在這種合作進程中組建的新主體或新組織，當然地就吸收了行政部門的行政權力，從而具有一定的公行政職能，因此對行政文義內涵的主體方面而言，不應只僅限于傳統的公部門。對于監督(supervision)一詞，有監視、監控之意，字典中將其定義為對現場或某一特定環節﹑過程、行為進行監視﹑督促和管理﹐使其結果能達到預定的目標。

在行政監督的學理內涵上，有人提出狹義說、廣義說、系統控制說和融合說四種學說，對行政監督內涵進行探討。在狹義說方面，有學者認為行政監督即為自身的內部監督，根據行政系統層級劃分而自上而下的行政監督體系，僅僅將行政監督內涵局限在行政機關內部，這種狹義的解讀方式忽略了現代民主政治的基本要求和民主法治國原則的核心價值，忽視了民眾對行政機關的監督以及行政機關對外信息公開方式的被動式監督。持廣義說的學者認為行政監督是從行政機關的外部和內部結合起來對行政行為是否合法適當和廉政開展的檢查、督促和矯正活動。其實這種解讀行政監督內涵的實質還是局限在行政機關的焦點上，雖然注重了行政監督的多元主體和方式多樣，但并未融合行政監督的多元化進路和復雜性類別，毋寧可以將此種學說看作是形式廣義的狹義說。再有持系統控制說的學者，其從行政管理和社會系統管制角度出發，認為行政部門應當受行政部門之外的監督體系監控，而完全忽視了行政系統的內部監督體系，與其認為其是系統控制說，毋寧也可將此種學說定義為狹義說。因此，以上幾種學說均可從性質上認定為狹義說。而在有學者提到的融合說中，他們認為行政監督宜從廣義、狹義兩方面理解，廣義上是指立法、司法機關、政黨、社會團體、新聞輿論等多種政治力量和行政機關內部的監察力量對政府及其公務員的行政行為所實施的監察和督導。[2]狹義上即指行政機關的內部監督體系，正如前述狹義說所述的行政層級式監督系統。因此，這種所謂的融合式學說理論，才是真正實質上的行政監督學理廣義說，也是切合行政監督本身學理內涵的學說解讀。

二、行政監督運行過程的幾點問題

首先，就學理內涵方面，關保英教授在其文章中亦對行政監督進行了廣義和狹義的區分，其認為廣義的行政監督包括了所有對行政權行使的監督體系和方式，而狹義的行政監督則僅僅包括行政系統內部的監督體系和方式。在狹義的這種學理解讀上并不如本文前述提及的三種形式狹義學說解讀方式來的全面和周全，宜結合行政系統監督進路的方向多方面展開解讀。正如前文所提到的，行政監督的縱向體系可以從行政管理和社會系統管制兩方面來看，狹義的行政監督內涵解讀并不僅僅限于行政管理體系的內部監督，亦可單一地從社會系統管制角度的狹義視角來觀察。

其次，就關保英教授提到的行政監督方略常態化問題中，引述了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)的相關內容，以《決定》對審計制度，保障依法獨立行使審計監督權，來印證行政法治在我國依法治國進程中的時代精神，同時關教授指出，我國的法治體系由五個有機聯系的板塊構成，其中“嚴密的法治監督體系”是其中五個板塊之一，由此認為行政監督的常態化是法治體系的必然要求。但是在行政機關層級監督體系這種狹義論視角下的行政監督體系是否就是法治監督體系應有之內涵似值商榷。首先要對法治監督體系做一個明確性的定義，其界限到底為何。廣義的法有多種表現形式，法律、行政法規、規章以及地方性法規均可作為廣義法治的制度性基礎，全國人大立法和授權立法本身就是一個問題的兩個方面，而這種廣義法治基礎的雙刃劍或許有時會造成一定程度的損害。如關教授將行政機關之間的監督納入狹義的行政監督體系，從而進一步認為這種行政監督體系是現代行政法治的核心，而就行政法基本原則來看，行政法上具有法律保留原則的適用，這一原則的約束使得行政機關在授權立法做出抽象行政行為的時候不具有太多的裁量空間，此時狹義論下的行政監督體系似乎并不能產生太大的行政監督功效，而是要進一步將行政監督體系落實到法律監督體系中去。

再次，關教授在文章中指出行政監督合力化的問題，提及《決定》中“增強監督合力”的概念，關教授指出這種監督合力是形成一個相互分工、相互分層并形成結構的監督體系，行政監督必須在當下時代背景下與其他范疇監督保持高度契合。誠然，這種契合和補充十分有必要也是推動行政監督體系更加完善的動力和基礎，在對行政權的監督過程中，各個方面互相契合、互相配合并且互相支持，但是這種配合和支持，僅僅局限于《決定》中提到的“增強監督合力”的概念似乎略顯不足，這種指向性的合力監督體系對于行政監督體系的定位也未必能很好地詮釋。無論傳統的多元監督體系還是《決定》中提及的合力監督體系，均保證了行政監督體系的多方位性，只是前者通過一定的制度和規制同向性進行監督，而后者的各種監督體系互相形成合力，具有明確的分工和分層，更具條理和層次性，但是兩種行政監督體系并未充分強調各種監督方式之間的相互制約性，這是建設法治中國進程中對于控制行政權擴張至關重要的條件和前提。行政監督與其他各種監督方式形成合力，并未見得這種監督體系的高效性和抗腐蝕性。行政監督雖然是對行政權進行監督，但行政監督權實質上也是一種行政權力，各種權力的合力監督只是廣義上權力的合集而已，內部的支持和補充是這種權力體系的應有之意，并不能當然作為這種合力監督體系合理性的內在解讀，只有在這種合力監督體系內部存在合理的互相監督互相制約機制，才能有效保障各種監督方式不出現懈怠和失靈，也保證合力監督體系的真正有效性。

最后，關教授提到的監督程序正式化問題值得肯定和借鑒，監督程序和行政程序應區別對待，雖然正如本文認為的行政監督也是一種行政權，也需要對監督程序進行管控，但是行政監督的客體是行政主體，而行政行為的客體是行政相對人，這在本質上即有所區別。關教授認為應當同樣構建行政監督程序制度，這既是行政監督內涵的本質體現，也是確保行政監督有效和完善的法治保障，他認為應當參照歐美國家設置行政監督程序法，比如專門的上下級行政機關關系法，來保障監督程序。這種程序法的設置當然值得贊同，但是需要補充的是這種程序立法的基本法理基礎和立法理念，不應當直接參照學理上的行政程序概念，也不宜直接參照國外以及我國臺灣地區的行政程序法，除了前述提及的立法規制對象不同之外，行政程序法是規制行政主體對行政相對人或不特定主體做出的行政行為，而行政監督程序旨在規制公權力部門對行政主體進行的監控和督導，因此兩套程序在理念上也有著根本的差異。

三、對行政監督新內涵之補充

一方面是公私合作背景下行政監督對象的多樣化趨勢，使得行政監督的對象相對應地擴大。這一問題的關鍵在于現階段公私合作模式的大量涌現和政府工程大量采取公私合作方式完成行政任務，行政部門為完成行政任務傾向于尋求私主體的合作，尤其在公共工程的建設運營上，這種公私合作表現尤為明顯。然而在這種為提升政府效益、活躍市場經濟的同時，行政機關組織再造和優化成為行政法以及行政管理過程中日趨突出的問題，也成為行政組織法學上的熱點研究問題之一。隨著私主體的介入，行政主體改革上有著組織層面和行為層面上的公私合作類型，德日等發達國家將這種組織再造稱為“行政機關的法人化”，對于這種公私合作后出現法人化組織的監督，一方面應當明確其性質是否是行政監督，另一方面應當確定監督的范疇和對象，從而對行政監督的內涵做一個新的解讀和補充。行政法人的組織結構是決定其為“公法人”性質的最為核心之因素，而組織結構又是由行政法人的基本任務所決定，即公法主體的“私法化”程度由行政法人的基本任務而判定。臺灣學者許宗力曾將行政法人的基本任務分為兩種，其一為辦理自治事項，其二為辦理國家委辦事項。[3]其實行政法人最為核心的在于許宗力提到的“自治事項”，國家委托其辦理的事項，不一定全然決定行政法人的基本任務，即使是屬于行政法人的“任務”，但也均由于是政府機關委托行政法人辦理之事項，并不能將其事項之性質歸屬于行政法人之“基本任務”之上。行政監督的核心要素即是對行政權的監督，而私主體的介入稀釋了行政權在行政法人組織中所占的比重。因此，在公私合作行政組織再造過程中最為重要的是行政法人的自治事項，自治事項是行政法人“私法化”的重要表征，也同時決定和影響了行政法人的真正定性。行政法人的自治事項是由其所在公主體部門的高權任務中分離而來，至于自治任務范圍的大小，基本上則是由立法者的立法裁量所決定。因此，在界定是否對這種行政法人應當進行監督時，考量的基礎便是行政權的介入與否，雖然公私合作下的行政法人有私主體的介入甚至所占比重更大，但是這并不影響行政權在公私合作進程中所行使權力的空間，對這種組織進行行政監督同樣有必要。

另一方面是隨著公私合作行政行為形式多樣化的趨勢，導致行政監督體系不容易有效掌控行政權力的行使方式。在行政法理論體系中，德國行政法之父奧托梅耶(Otto Mayer)在一百多年前既已建立了一個與私法體系截然不同的體系，并由大陸法系眾多學者所傳承繼受，逐漸形成了穩固的公私二元體系。正如前述，隨著現代國家的行政任務加劇，政府財政的緊缺，無論在西方發達國家還是亞洲發達、發展中國家的政府都愈來愈積極地尋求與私部門進行合作(無論是組織形式還是實質出資運營)，隨之而來的一個首要問題便是在這種公私合作(PPP)的組織形式中，法律上傳統的公私二元對立規制手段可能已經不再是最為效率經濟的規制手段，尤其在行政行為的形式選擇上，傳統的行政命令、行政計劃等“標準式”行政行為形式已無法滿足公私合作后的新境遇，[4]對于行政監督而言，其內涵也需要針對這種行政行為形式的多元化做出重新審視。傳統的行政監督無論廣義還是狹義，都是針對行政機關行使行政公權力而言的，而隨著公私合作行政行為多形式化的進程，難以直接從表象上來界定是否為行使公權力的行為，例如行政契約、政府BT投資協議等，無論在審計監督還是招投標程序監督上，都需要對行政權的行使重新界分，擴充行政監督的內涵，以行政監督體系更為有效地適應多形式化的行政公權力之行使。

[參考文獻]

[1]陳敏.行政法總論[M].臺北：新學林出版有限公司，2011(9).

[2]尤光付.論行政監督內涵的界定[J].湖北行政學院學報，2008(5).

[3]許宗力.國家機關的法人化——行政組織再造的另一種選擇途徑[J].月旦法學雜志，2000(5).

[4]張一雄.論行政行為形式選擇裁量及其界限——以公私合作為視角[J].行政法學研究，2014(1).