行政訴訟受案范圍擴(kuò)大之思考

行政訴訟受案范圍擴(kuò)大之思考

楊萬濃

湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410081

摘要：對(duì)比新舊行訴法關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定，新行訴法確實(shí)在較大程度上擴(kuò)大了行政訴訟受案范圍，這將會(huì)給今后行政相對(duì)人、行政機(jī)關(guān)以及法院的工作帶來很大影響。但此次擴(kuò)大亦在未納入內(nèi)部行政行為和抽象行政行為、未真正從實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大受案范圍等方面存在一定的不足。對(duì)此，望通過改變確定受案范圍的方式、有選擇的納入部分內(nèi)部行政行為和抽象行政行為的方式，力求為受案范圍的進(jìn)一步完善盡點(diǎn)綿薄之力。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；受案范圍；行政行為；具體行政行為；抽象行政行為

中圖分類號(hào)：D925.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2015)34-0011-03

作者簡(jiǎn)介：楊萬濃(1992-)，女，湖南張家界人，湖南師范大學(xué)碩士研究生，研究方向：訴訟法。

一、行政訴訟受案范圍擴(kuò)大之具體表現(xiàn)

新《行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱新行訴法)關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定主要：

體現(xiàn)在第2章內(nèi)容中，對(duì)比舊《行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱舊行訴法)關(guān)于受案范圍的規(guī)定，新行訴法在比較大的程度上擴(kuò)大了行政訴訟受案范圍，具體主要表現(xiàn)在：

第一，新行訴法第12條第一款的第(四)(五)(八)(十一)項(xiàng)是明確增加的條文，分別納入了自然資源的行政確認(rèn)行為、行政征收、征用及其補(bǔ)償決定、排除限制競(jìng)爭(zhēng)的行政權(quán)力濫用行為、行政協(xié)議；

第二，新行訴法第12條第一款第(一)項(xiàng)中增加了“暫扣”和“警告”，同時(shí)將“拘留”修改為“行政拘留”，“沒收財(cái)物”修改為“沒收非法財(cái)物”，擴(kuò)大了受案范圍也增加了準(zhǔn)確性；

第三，新行訴法第12條第一款第(二)項(xiàng)中增加了行政強(qiáng)制執(zhí)行；

第四，新行訴法第12條第一款第(三)項(xiàng)將原先申請(qǐng)?jiān)S可證和執(zhí)照以及行政機(jī)關(guān)作出的拒絕頒發(fā)和不予答復(fù)的行為擴(kuò)大至所有申請(qǐng)行政許可的行為和行政機(jī)關(guān)做出的所有的有關(guān)行政許可的決定；

第五，新行訴法第12條第一款第(六)項(xiàng)增加了“等合法權(quán)益”，意味著今后申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)保護(hù)除“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”之外的其他合法權(quán)益，行政機(jī)關(guān)不作為的，亦可以提起行政訴訟；

第六，新行訴法第12條第一款第(七)項(xiàng)在原先“經(jīng)營自主權(quán)”的基礎(chǔ)上增加了“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”和“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)”；

第七，新行訴法第12條第一款第(九)項(xiàng)明確列舉了違法“集資”、“攤派費(fèi)用”兩項(xiàng)違法要求履行義務(wù)的行為，使條文更加明確具體；

第八，新行訴法第12條第一款第(十)項(xiàng)在沒有支付“撫恤金”之外，增加了“最低生活保障待遇”和“社會(huì)保險(xiǎn)待遇”兩項(xiàng)內(nèi)容；

第九，新行訴法第12條第一款第(十二)項(xiàng)增加了“等合法權(quán)益”的表述，將行政訴訟所保護(hù)的合法權(quán)益從人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)擴(kuò)大至受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等公法權(quán)利。

二、行政訴訟受案范圍擴(kuò)大帶來的影響

(一)對(duì)行政相對(duì)人的影響

行政訴訟的受案范圍是公民合法權(quán)益受到行政權(quán)侵害時(shí)可請(qǐng)求司法保護(hù)的范圍。新行訴法擴(kuò)大了行政訴訟受案范圍，即意味著擴(kuò)大了行政相對(duì)人請(qǐng)求司法保護(hù)的范圍，主要表現(xiàn)在：

首先，對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的行政強(qiáng)制執(zhí)行、關(guān)于自然資源的行政確認(rèn)、行政征收、征用及其補(bǔ)償決定以及行政協(xié)議等，行政相對(duì)人認(rèn)為這些行為侵犯了其合法權(quán)益的，現(xiàn)都可以提起行政訴訟；

其次，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”和“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)”的，以及行政機(jī)關(guān)未給付“最低生活保障金”、“社會(huì)保險(xiǎn)待遇”的，行政相對(duì)人現(xiàn)也可以請(qǐng)求司法機(jī)關(guān)給予司法保護(hù)；

最后，現(xiàn)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯了其“受教育權(quán)”、“勞動(dòng)權(quán)”、“社會(huì)保障權(quán)”等“人身權(quán)”、“財(cái)產(chǎn)權(quán)”之外的其他合法權(quán)益的，行政相對(duì)人都可以提起行政訴訟，請(qǐng)求司法保護(hù)。

(二)對(duì)行政機(jī)關(guān)的影響

行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大，意味著將有更多的行政案件進(jìn)入司法程序，接受法院的合法性審查，這給行政機(jī)關(guān)的工作帶來一定的積極影響。

第一、法院更加廣泛的監(jiān)督制約，會(huì)迫使行政機(jī)關(guān)在作出行政行為前，充分考量相關(guān)利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)，嚴(yán)格按照法律規(guī)定行使權(quán)力，同時(shí)也要求行政機(jī)關(guān)增強(qiáng)依法行政和法律風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高依法履職能力。

第二、越來越多的行政應(yīng)訴工作，要求行政機(jī)關(guān)通過集中學(xué)習(xí)、開展培訓(xùn)等方式提高行政應(yīng)訴技能，同時(shí)加強(qiáng)行政應(yīng)訴工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，有利于解決現(xiàn)行政應(yīng)訴工作沒有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的現(xiàn)狀。

第三、行政敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)迫使行政機(jī)關(guān)依法行政和提高行政能力，盡量減少案件被訴概率，預(yù)防行政行為被訴影響行政效能和行政管理效率。

然而，受案范圍的擴(kuò)大也會(huì)給行政機(jī)關(guān)的工作帶來一定的消極影響。

首先，行政應(yīng)訴的壓力以及行政敗訴的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)影響行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)、從事行政管理工作的積極性，致使行政機(jī)關(guān)消極行政，不利于社會(huì)的有效管理和公共利益保護(hù)。

其次，受案范圍的擴(kuò)大，在真正保護(hù)了合法權(quán)益受到侵害的行政相對(duì)人的同時(shí)也給某些行政相對(duì)人惡意訴訟提供了機(jī)會(huì)，干擾了行政機(jī)關(guān)的正常的行政管理工作，影響行政管理效率。

最后，行政訴訟所帶來的部分行政行為停止執(zhí)行等后果，會(huì)影響行政管理和行政執(zhí)行的效率，甚至?xí)g接的影響到公民、法人和其他組織的合法權(quán)益以及社會(huì)公共利益。

(三)對(duì)法院的影響

行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大必將極大地激發(fā)公眾提起行政訴訟的積極性，行政訴訟案件數(shù)量可能會(huì)大幅增加，這對(duì)法院的行政審判能力帶來挑戰(zhàn)。

首先，面對(duì)新案件類型，法院缺少相應(yīng)的行政審判經(jīng)驗(yàn)，法院審判人員需要加強(qiáng)知識(shí)儲(chǔ)備和相應(yīng)職業(yè)技能培訓(xùn)，提高應(yīng)對(duì)新案件、新情形的能力。

其次，新行訴法實(shí)施以前，部分原先由民事審判庭審理或其他途徑解決的行政爭(zhēng)議現(xiàn)轉(zhuǎn)變?yōu)橛尚姓徟型徖恚枰ㄔ汗ぷ魅藛T加強(qiáng)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)新行訴法的主要內(nèi)容，協(xié)調(diào)解決各審判庭之間的業(yè)務(wù)分工，切實(shí)履行法院司法監(jiān)督和保障人權(quán)的職能。

最后，面對(duì)激增的行政案件數(shù)量所帶來的行政審判壓力，法院審判人員要提高專業(yè)審判能力和審判技巧，同時(shí)法院也應(yīng)相應(yīng)增加行政審判人員的數(shù)量，確保公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議。

然而，受案范圍的擴(kuò)大也會(huì)給法院的審理工作帶來一些負(fù)面影響。一方面，急劇增加的行政案件的數(shù)量給法院帶來了巨大的審判壓力，若法院適應(yīng)不了增長(zhǎng)的人力、物力、財(cái)力需求，會(huì)導(dǎo)致行政案件的堆積，影響行政案件的審理效率和質(zhì)量，對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)和行政機(jī)關(guān)行政管理職權(quán)的實(shí)現(xiàn)都會(huì)產(chǎn)生不利影響；另一方面，某些法院為了提高考核績(jī)效，解決行政案件堆積問題，單純追求行政審判的效率而不顧審判質(zhì)量，后果輕則損害了相對(duì)人的合法權(quán)益，重則損害了社會(huì)的公平正義，喪失了司法的權(quán)威和公信力。

三、行政訴訟受案范圍擴(kuò)大之不足

(一)行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大更多表現(xiàn)為形式上的擴(kuò)大

雖然新行訴法在第12條第一款中將可訴行政行為類型由8項(xiàng)增加至12項(xiàng)，但筆者認(rèn)為這種增加列舉式的擴(kuò)大更多表現(xiàn)為形式上的擴(kuò)大。

首先，增加列舉的自然資源的行政確認(rèn)行為、行政征收、征用及其補(bǔ)償決定等并沒有超出舊行訴法概括規(guī)定的侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的兜底條款范圍；

其次，雖然新行訴法“等合法權(quán)益”的表達(dá)讓學(xué)者普遍認(rèn)為其將權(quán)利保護(hù)范圍擴(kuò)大至公法權(quán)利，但新行訴法并未明確列舉一項(xiàng)類似于受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等公法權(quán)利。這對(duì)于在司法實(shí)踐中用列舉方式確定受案范圍的我國來說，沒有明確列舉將意味著在司法實(shí)踐中“等合法權(quán)益”的規(guī)定有被束之高閣的風(fēng)險(xiǎn)。

最后，新行訴法增加列舉可訴行政行為的方式，會(huì)在司法實(shí)踐中給人錯(cuò)覺，即只有行訴法明確列舉的才屬于行政行為訴訟受案范圍，使肯定列舉更多地成為實(shí)踐中法院拒絕受理案件的依據(jù)，進(jìn)一步加劇受理難的困境。

(二)明確將內(nèi)部行政行為排除于受案范圍之外

雖然內(nèi)部行政行為并非一概均能提起行政訴訟，但新行訴法將所有內(nèi)部行政行為排除于行政訴訟受案范圍之外，亦缺乏合理性。

第一，行訴法立法之初，將內(nèi)部行政行為排除于受案范圍之外主要是受到德、日特別權(quán)力關(guān)系理論的影響以及考慮到我國行政訴訟剛起步，經(jīng)驗(yàn)不夠。但隨著法治的發(fā)展，特別權(quán)力關(guān)系理論已不適應(yīng)現(xiàn)代行政的發(fā)展。同時(shí)，經(jīng)過多年的行政訴訟司法實(shí)踐，法院積累了豐富的審判經(jīng)驗(yàn)，有能力對(duì)內(nèi)部行政行為進(jìn)行審查。因此，沒必要仍將所有內(nèi)部行政行為排除于受案范圍之外。

第二，現(xiàn)有的公務(wù)員內(nèi)部行政行為的救濟(jì)方式主要有：行政申訴，行政監(jiān)察，人事爭(zhēng)議仲裁等途徑，但這些救濟(jì)方式相對(duì)于行政訴訟來說，缺乏嚴(yán)格詳細(xì)的操作程序和效力權(quán)威性的保障，不能進(jìn)行有效救濟(jì)。

第三，將內(nèi)部行政行為納入受案范圍，使其接受來自外部的司法監(jiān)督，可以有效防止內(nèi)部行政行為不公開、不透明所導(dǎo)致的腐敗，保障行政機(jī)關(guān)依法行政。

第四，法院是否受理一個(gè)案件，不應(yīng)根據(jù)行為的對(duì)象而應(yīng)是根據(jù)行為的性質(zhì)以及行為是否對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害。①近些年來，侵犯公務(wù)員基本權(quán)利的事件時(shí)有發(fā)生。行政訴訟作為行政相對(duì)人保護(hù)其合法權(quán)益的最后一道屏障，若不加區(qū)別的將所有內(nèi)部行政行為均排除在受案范圍之外，不利于保障公務(wù)員基本權(quán)利，也不符合《行政訴訟法》的立法宗旨。

(三)抽象行政行為仍未直接納入受案范圍

新行訴法賦予了法院對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查權(quán)，其主要內(nèi)容為：首先，對(duì)規(guī)范性文件只能是附帶審查。其次，附帶審查的對(duì)象僅僅包括國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件。最后，當(dāng)規(guī)范性文件不合法時(shí)，人民法院只能不將其作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，同時(shí)向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出處理建議，但并不能導(dǎo)致該規(guī)范性文件直接失效的效果。②

行訴法修改前，對(duì)所有抽象行政行為都不能提起行政訴訟，現(xiàn)新行訴法規(guī)定可以對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查，在原先的基礎(chǔ)上向前邁進(jìn)了半步，但這也意味著抽象行政行為仍被排除在行政訴訟受案范圍之外，筆者認(rèn)為這樣的修改過于保守。

第一，隨著抽象行政行為的數(shù)量逐步增多，抽象行政行為違法的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。例如：立法中的部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義；越權(quán)立法等等，嚴(yán)重侵犯了公民的合法權(quán)益。為有效地監(jiān)督抽象行政行為，抑制行政主體在抽象性文件地制定和實(shí)施中的濫用職權(quán)和腐敗現(xiàn)象，有必要將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍。

第二，抽象行政行為的“普遍性”“反復(fù)性”“廣泛性”等特征決定了其一旦違法，將會(huì)造成嚴(yán)重的損失。如果人民法院不能受理對(duì)違法抽象行政行為提起的訴訟，那么就有可能導(dǎo)致違法不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨樵斐傻那趾υ谝欢ǚ秶鷥?nèi)連續(xù)發(fā)生，使更多的相對(duì)人蒙受損失。

最后，在現(xiàn)實(shí)生活中，抽象行政行為未經(jīng)特定的某一行政行為就直接侵犯行政相對(duì)人的合法權(quán)益的情形大量存在，附帶審查并不能有效的保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。因此，有必要將該部分抽象行政行為直接納入行政訴訟受案范圍。

四、行政訴訟受案范圍擴(kuò)大之完善建議

(一)用肯定概括與否定列舉的確定方式從實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大受案范圍

新舊《行政訴訟法》確定受案范圍的方式均為肯定概括+肯定列舉+否定列舉。從形式上看我國行政訴訟受案范圍的確定方式應(yīng)屬概括列舉相結(jié)合的混合式。然而，大部分人包括學(xué)者和法官將這種混合模式理解成了列舉式，大大限制了實(shí)踐中的受案范圍，使本應(yīng)該進(jìn)入司法程序的案件排除在外，出現(xiàn)大量權(quán)利救濟(jì)的空白，妨礙了行政訴訟法的健康發(fā)展。

首先，肯定概括與肯定列舉相結(jié)合的方式，在司法實(shí)踐的過程中實(shí)質(zhì)上架空了概括方式所設(shè)定的范圍，肯定列舉更多地成為法院拒絕受理案件的依據(jù)，導(dǎo)致案件受理難；其次，行政行為的復(fù)雜多樣，并非一一列舉所能窮盡的，縱使再增加列舉，也不能從實(shí)質(zhì)上解決受案范圍狹窄問題，必然會(huì)留下權(quán)利救濟(jì)的空白。最后，行政行為表現(xiàn)形式的多樣，必然導(dǎo)致肯定列舉與否定列舉之間存在大量的模糊地帶，使法院無所適從。

因此，為真正從實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大我國的行政訴訟受案范圍，建議今后我國《行政訴訟法》在立法模式上可以選擇肯定概括加否定列舉的方式，確認(rèn)除否定列舉所排除的事項(xiàng)外，凡是實(shí)際影響公民權(quán)益的所有行政行為都納入行政訴訟受案范圍保護(hù)。

這樣規(guī)定的原因在于：首先，其避免了肯定列舉實(shí)質(zhì)架空肯定概括所設(shè)立的抽象標(biāo)準(zhǔn)，解決了兩者之間的矛盾。其次，肯定概括加否定列舉的方式可以有效避免列舉難以窮盡并且標(biāo)準(zhǔn)不易統(tǒng)一的缺陷，使受案范圍更加明確，能確保行政相對(duì)人的合法權(quán)益得到充分的救濟(jì)，也有利于法院的具體實(shí)踐。最后，隨著我國行政法制的健全和行政法院判案能力的進(jìn)步，已能夠逐步適應(yīng)概括式的確定受案范圍的方式。

(二)有選擇性地將內(nèi)部行政行為納入受案范圍

公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部附屬關(guān)系決定了不可能將所有的內(nèi)部行政行為都納入行政訴訟的受案范圍。從保障行政機(jī)關(guān)工作人員的基本權(quán)利和保證行政管理效率的平衡原則出發(fā)，應(yīng)有選擇性的將對(duì)涉及相對(duì)人重要基本權(quán)利的部分內(nèi)部行政行為，納入行政訴訟的受案范圍。

首先，對(duì)相對(duì)人基本重要權(quán)利產(chǎn)生了嚴(yán)重影響的內(nèi)部行政行為，應(yīng)賦予相對(duì)人提起行政訴訟的權(quán)利。例如：對(duì)公務(wù)員實(shí)施的開除、辭退、解聘三類行政處分行為；對(duì)初任公務(wù)員報(bào)考錄用、聘用的決定等。

其次，對(duì)于其他雖然影響了相對(duì)人的權(quán)利但非重要的基本權(quán)利，目前還是不應(yīng)納入受案范圍。如：對(duì)行政相對(duì)人作出的警告、記過降職等。又如：行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部工作人員的內(nèi)部工作調(diào)動(dòng)，工作分配，工作紀(jì)律要求等。

(三)將部分抽象行政行為納入受案范圍

基于行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系考慮，同時(shí)從我國的基本國情出發(fā)，目前并不適合將所有的抽象行政行為都納入行政訴訟受案范圍，具體建議如下：

第一，關(guān)于抽象行政行為的審查范圍。從我國的法制現(xiàn)狀及法規(guī)、規(guī)章在執(zhí)法過程中所起的作用看，應(yīng)暫時(shí)將規(guī)章與其他規(guī)范性文件納入行政訴訟受案范圍。

第二，關(guān)于抽象行政行為的起訴條件。抽象行政行為往往針對(duì)的是某一范圍內(nèi)的所有對(duì)象作出的，其對(duì)象的不確定性決定了只有因抽象行政行為實(shí)際遭受損害了的相對(duì)人才能提起行政訴訟。

第三，關(guān)于審查抽象行政行為的具體方式。針對(duì)我國的具體情況，將抽象行政行為的審查方式采取“附帶審查”與“有限直接訴”相結(jié)合的方式，即在一般情形下，只能對(duì)其進(jìn)行附帶審查，但當(dāng)相應(yīng)抽象行政行為未經(jīng)特定某一行政行為即對(duì)相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害，則可以對(duì)其直接審查。

這樣規(guī)定的好處，首先是加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，確保行政機(jī)關(guān)在制定抽象行政行為時(shí)依法行政，保證法制的統(tǒng)一。其次是也防止司法權(quán)過度干涉行政權(quán)力的行使，破壞行政管理秩序。最后，也有利于更大程度的保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。

[注釋]

①馬懷德.行政訴訟范圍研究[M].北京：中國檢察出版社，2002.

②韋煒，周游.新行政訴訟法適用的六大問題[J].人民司法，2015.3.

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