論英國生態環境法律保障機制于京津冀一體化協同發展的啟示

任 洋

中國政法大學研究生院，北京 100088

一、英國多方聯動與綜合環境治理模式

為克服國家單一環境管理的弊端和缺陷，英國積極倡導施行多元參與的綜合環境管理機制，同時注重事前預防，通過推動環境教育的發展不斷深化可持續發展理念，日益健全完善生態環境法律保障相關機制。

(一)信息公開多管齊下綜合治理

20世紀90年代之前英國為應對環境污染采用了一種“先污染后治理”的“應對式”治理模式，20世紀90年代之后則轉變為多范圍多層次合作的“整體式”治理模式。①英國環境署這一管制機構的出現更是首次把土地、空氣、水等資源的管制納入了一個統一的軌道，標志著英國開始進入綜合環境管理的新紀元。英國極力倡導公眾參與生態保護和環境治理，大力推行環境信息公開制度。英國信息公開的標志性立法是《信息自由法》，其與《環境信息條例》構成兩部平行的法律。英國法律同時賦予公眾環境權。

(二)培育環保意識注重環境教育

難能可貴的是，英國將環境教育的觸角直接伸向了中小學生階段，大力培育青少年的環保意識和生態價值觀念，力爭實現環境教育的“人天合一”②，采用“盧卡斯模式”的理論框架，在傳統的考試、考察方式的基礎之上，探索出實地調研、考察報告等考核方式，凸顯環境教育注重情感性的屬性。雖然這一套教育模式并非完美無瑕，仍不可避免地出現了因過度強調實踐性而忽視基礎知識學習、因過度強調學科交叉滲透而導致各科目之間協調無力等現實問題，但毋庸置疑，該環境教育模式完美地詮釋了可持續發展理念于人們價值觀念養成的重要性。

二、英國生態環境與自然資源保護措施

(一)充分保護與合理利用自然資源

為更有針對性地開發、利用、保護各類自然資源，英國政府采取了分類保護的管理措施，各種自然資源的開發利用各具特色。例如，英國劃定了八種自然保護區，③并建立了以各區管理委員會為核心的自然保護區監管體制。再譬如，關于水資源，英國實施地表水和地下水取用許可證制度，并形成了一體化流域管理模式④。尤其是在氣候資源的法律保護層面，英國早已明顯走在世界前列，業已形成了應對氣候變化的專門立法模式。《氣候變化法》等立法中明確的政府職責和利用市場機制控制碳排放等內容規定對我國的相關立法工作更是不乏裨益和借鑒之處。

(二)全方位節能減排構建低碳社會

近些年來，英國的能源消耗總體呈現兩大趨勢:一是能源消耗總量逐年下降，二是工業能源消耗占比逐年遞減。⑤英國政府重拳出擊。其運用零能源發展系統的理念構建綠色社區，伯丁頓社區綜合運用節水、節能、節電、節地等技術，利用太陽能和垃圾焚燒所產生的熱量基本實現小區居民用電自給自足，⑥實現了零化石能源使用的目標。與此同時，政府針對不同區域、不同產業、不同規模、不同經營方式的企業設定分階段、分層次的節能目標和標準要求，旨在實現企業節能的“量體裁衣”。

三、英國環境污染治理與救濟相關制度

(一)建構一整套相對完善的環境法律體系

為更好地應對和解決各種復雜多樣的環境污染事件，英國出臺了大量的單項環境污染防治法律法規，從而構成了一整套相對完善的環境保護法制體系。例如，為緩解日益惡化的土壤污染現狀，英國政府從20世紀60年代開始有計劃地進行了綜合性的土壤污染防治立法，從單純地整治土壤污染逐漸轉變為將廢棄物、水污染、空氣污染、噪聲污染等控制方面的一般內容進行全部囊括和綜合立法，并將污染控制的重點從以治理為主轉變為以預防為主。大量法律法規的涌現一方面實現了環境污染治理的目的，然而不容忽視的是在另一方面同時引發了法律執行與實施過程中的困境和難題。比如一系列廢物管理法規的頒布為固體廢物回收工作增加了過重的負荷。⑦垃圾分類回收再利用的計劃一度落空，引發了民眾對于《廢棄物管理的境外運輸》等法律法規實施績效的熱議。

(二)多管齊下運用經濟手段治理環境污染

與外在調控的行政干預相比，內在約束的環境經濟政策更具事前預防和降低治理成本等優勢。英國是世界上最早通過經濟手段解決市場失靈問題的國家之一，自20世紀70年代以來英國政府就將經濟手段視為保護自然環境和維持生態平衡的重要政策措施，⑧而真正運用經濟手段解決環境問題肇始于20世紀90年代垃圾填埋稅的征收。英國的環境稅收入18年間增長了114%。⑨尤須強調的是，英國是全世界首個征收氣候變化稅的國家。除居民用電外，所有用電都需上繳氣候變化稅。與之相配套的是英國財政部同時出臺了氣候變化稅的減征措施并設立了專項減排基金，任何按時完成減排目標的企業均可享受減免80%氣候變化稅的優惠政策，任何簽訂減排協議的企業皆可提前申請一定數額的無息貸款用以技術升級改造等企業減排事項有效地推動了企業綠色環保以及低碳生產行為模式的轉變、養成和升級。

(三)施行嚴格的法律責任以懲戒環境犯罪

英國通過立法對絕大多數的環境污染或生態破壞行為都規定了較為明確的法律責任，比如土壤污染防治立法中明確的污染者付費原則旨在讓實際污染者、使用者或土地的所有者依法對造成的土壤污染后果承擔責任。⑩行政手段是英國設定的治理環境污染與破壞的最主要措施之一。涉及18個部門的“綠色政府”計劃的出臺詮釋了其打擊環境違法犯罪的堅定決心和信心。行政規制體系的創新彰顯了可持續發展戰略在生態環境法律救濟方面的深遠影響。

四、英國可持續發展對京津冀一體化之啟示

(一)轉變發展觀念加強生態保護

英國注重強化公眾環境保護意識的諸多經驗值得我們學習。京津冀一體化不僅僅意味著北京部分功能的轉移，同時更是改善京津冀三地資源環境的良好契機。北京在去年一年數日遭遇霧霾天氣之后隨即立下治霾生死狀，欲投資7600億元從根本上治理霧霾。北京霧霾不斷，而河北更是占據了全國十大污染城市中的七大席位，與之毗鄰的天津亦未能幸免。毋庸置疑，京津冀區域常年身處于“有河皆干，有水皆污”的尷尬窘境。京津冀一體化進程的推進亟需區域環境問題的聯防聯控以及區域自然資源的綜合利用，唯有不斷轉變發展觀念，切實強化生態環境保護，方能有效地推進京津冀一體化的協同發展。

(二)法律規制與經濟調控相協調

京津冀一體化協同發展仍需法治現行。雖然目前我國業已實施了大量的環境法律法規，然而專門化的區域立法尚未出臺，區域規劃的編制和實施缺乏立法的保障和指引。為此，京津冀三地政府聯合制定了許多實施辦法、行動計劃以及實施細則。然而，下位的實施方法、細則仍未能突破現有立法體系的桎梏，京津冀一體化法治進程的推進需要區域生態環境立法的專門規劃界定與保障實施。與此同時，京津冀協同發展還須充分發揮市場的決定性作用，應通過財政政策、稅收手段、考核激勵、項目安排等措施逐步激發企業的環保積極性，降低治污成本，提高環保產出，實現環境保護的市場化和專門化。

(三)發展循環經濟推動節能減排

毋庸置疑，英國長期以來所貫徹實施的全方位節能減排的諸多做法均為我國的區域生態環境保護樹立了成功的典范。京津冀三地在發展區域經濟的同時，必須將環境的承載力、生態容量等因素納入社會發展績效考核體系之中，轉變傳統陳舊的企業模式，加快發展低碳節能環保產業。為此，北京欲對城市功能進行“瘦身”，將眾多城市職能分散到河北、天津等地。河北承諾將在2017年前實現壓減6000萬噸鋼鐵、6000萬噸水泥、4000萬噸煤、3000萬標準重量箱平板玻璃(11)的目標。天津則不斷努力形成生產性服務業與現代制造業緊密結合的發展模式。京津冀三地不斷探索，發揮比較優勢，加強區域協調，進行產業對接。

(四)倡導公眾參與實現多元治理

英國環境公眾參與以及信息公開制度建構過程中的諸多嘗試皆為京津冀一體化發展提供了參考借鑒，現階段我國公眾參與的總體水平較低，公眾參與環境保護的組織基礎和制度保障相對缺失，民間組織容易受到政策、行政的影響和約束，制度化的組織則由于其先天性的官方屬性具備依附性、政策化色彩而難以維系自由、民主的話語權在推進京津冀一體化的法治建設過程中，應積極倡導公眾參與，實現多元治理，通過編制區域環境信息公開事項清單、探索區域聯席會議和聯合執法模式、推動實施環境公益訴訟機制，從而不斷優化環境決策質量、落實環境保護政策，更好地推動環境民主法制建設。

五、總結

“蓬生麻中，不扶則直;白沙在涅，與之俱黑”，一語道破環境之于人類的重要影響。推動京津冀一體化的全面發展并非一日之功，不可一蹴而就，然唯有日益健全完善適宜我國國情與區域發展需要的生態環境法律保障機制方能將可持續發展理念真正寓于環境污染和資源破壞的法律規制體系之中，從而進一步實現人與自然的有序互動與和諧共生。生態環境保護，與有榮焉!

［注 釋］

①蔡嵐．空氣污染整體治理:英國實踐及借鑒［J］．華中師范大學學報(人文社會科學版)，2014，3(2):22．

②李忠東．“人天合一”的英國環境教育［J］．中華家教，2005，3:41．

③Williams．The Quiet conservators:Heritage Coasts of England and Wales，Ocean and Coastal Management，1992．

④審計署駐深圳特派辦．英國水資源環境保護審計的特點及啟示［J］．工業審計與會計，2010，5:46．

⑤劉宇光．英國節能減排政策及其啟示［J］．神華科技，2013，6(3):89．⑥劉學敏．英國伯丁頓社區發展循環經濟的主要做法［J］．山東經濟戰略研究，2005(8):34-35．

⑦郭婧．發展中國家為英國填埋垃圾［J］．中國環境報，2013-4-16．

⑧楊拓，張德輝．英國倫敦霧霾治理經驗及啟示［J］．當代經濟管理，2014(4):95．

⑨Deloitte．Green taxes in the UK，Environmental Taxes，2010．

⑩王世進，許珍．美、英兩國土壤污染防治立法及其對我國的借鑒［C］．環境法治與建設和諧社會——2007年全國環境資源法學研討會(2007．8．12-15·蘭州)論文集，2007，8:888．

（11）何晏，關桂峰．京津冀一體化:中國經濟第三增長極［J］．中國外資，2014(5):16．